民办二级学院产权关系实证分析与规范研究.doc

重庆市八所高校民办二级学院产权关系实证分析与规范研究引 言民办二级学院是我国近年来出现的一种新型办学模式，它是专指在公立普通高等院校中设立的，以民办机制进行管理运作的学院。它在经营管理形式上与独立设置的民办高等学校相近而不相同，是介于公立高校与私立高校之间的一种新的办学模式。1 民办二级学院最初主要出现在浙江、江苏、山东、广东、辽宁等省市，后来逐渐扩展到其它地区。从表面看，这种办学模式的兴起是缘于第三次全国教育工作会议以扩大招生规模为突破口掀起的又一轮高等教育改革和发展得热潮中，全国各地为扩大招生规模所采取的应对措施之一。从深层次原因看，它是我国教育体制改革的必然结果，是解决我国日益扩大的高等教育需求同现有高等教育资源严重不足的矛盾过程中出现的必然产物。重庆市从199 9年创办第一所民办二级学院，到目前已经发展到八所。它们分别是西南师范大学的行知育才学院，渝洲大学的派斯学院，重庆邮电学院的移通学院，重庆商学院的丹尼学院、融智学院，重庆大学美视电影学院，重庆工学院九龙学院，重庆通信学院斌鑫学院。 民办二级学院的异军突起，立即引起了高等教育界的普遍关注。作为一种新生事物，其意义已经超出了通过这种方式来扩大招生规模这一简单行为本身。因此，关于它的讨论也就屡见不鲜。目前的讨论主要集中在三个方面：一是探讨民办二级学院产生的历史背景、对我国高等教育改革的意义以及民办二级学院的性质与特点等；二是探讨民办二级学院的优势与劣势、发展前景、发展中存在的问题等；三是探讨民办二级学院的办学模式、民办二级学院的运营与管理等问题。各种讨论尽管存在着分歧，但均认为为保证民办二级学院要获得持续、稳定、健康的发展，就必需保证其运营和管理的规范，这之中，产权关系规范是一个重要条件。部分学者在文章中也谈到了明晰产权关系是民办二级学院发展的重要基础，但对于民办二级学院产权关系的实际情况和规范策略等却未进行深入探讨。 产权理论是现代经济学的前沿理论之一。在西方，制度经济学家对产权问题进行了深入探讨，科斯(Coase)、阿尔钦(Alchian)、诺斯(North)等是其中的代表人物。在我国，90年代初曾掀起过一股产权讨论的热潮，但主要局限在经济领域，尤其集中在对国有企业改革中产权问题的探讨上，对教育领域的产权问题基本上没有涉及。随着教育产业理论的提出，教育产权问题逐步被部分学者注意到。华中师范大学教科院的杨丽娟对教育产权的含义、性质和特点进行了探讨；2北京师范大学的宁本涛对我国教育资源配置效率与公平问题的制度进行了分析，提出解决我国我国教育资源配置效率与公平问题的关键在于“调整结构，明晰产权”； 3广州现代教育科学研究中心的张铁明在其专著教育产业论对教育产权问题进行了专章阐述。1以上学者的研究主要集中于教育产权基本理论问题教育产权的概念、特征、结构、性质等的分析，对教育产权明晰的具体策略尤其是相关的政策法律问题基本上没有涉及，而对于民办二级学院这种新生事物的产权关系更是没有涉及。 因此，本文力图以西方产权理论为借鉴，通过对重庆市八所民办二级学院产权关系进行实证调查，从经济学和法律学角度对如何规范民办二级学院的产权关系进行初步研究。本研究主要解决三方面的问题：了解重庆市八所民办二级学院的产权关系现状及存在的问题；分析重庆市八所民办二级是学院产权关系的规范策略；由民办二级学院的产权规范探讨整个教育产权变革过程中应注意的问题。 为此，本研究主要采用三种研究方法：调查研究对重庆市八所民办二级学院的产权关系进行集体问卷调查和个案分析，了解其产权关系现状；文献查阅掌握目前关于教育产权问题和民办二级学院问题的研究成果；理论分析在调查研究和文献查阅的基础上从经济学和法律学角度对如何规范民办二级学院的产权关系进行初步研究。一、高等教育投资体制改革与民办二级学院的产生学校教育产生之初基本上是为统治阶级培养治术人才服务的，此时由于生产力水平的限制，学校并不担负培养普通劳动者的任务，因此教育的需求和规模都相对较小。随着资产阶级产业革命的兴起，社会对人才需求不仅在数量上和质量上不断提高，而且在专业领域上也不断扩大，学校教育的生产功能逐步与政治功能并驾齐驱。随之而来的是国家对教育的大力重视和扶持，以及教育结构的调整和受教育权的普遍扩大。高等教育由于其明显的生产功能在国家的大力扶持下得到了较大发展。 从当今世界各国的教育看，尽管在性质、目标、类型、层次等方面存在着一定差异，但国家始终是教育最大的投资者和举办者却是一个不争的事实。事实上，正是由于国家对教育的重视，才促进了世界各国教育的快速发展。但是，教育发展的速度和规模并不是凭空臆定的，它要受制于经济的发展。面对不断扩大的教育需求，单纯靠国家的财力是根本无法满足的，所以在任何一个时期，除了国家兴办的教育机构外，都存在着大量的私人和社会团体举办的教育机构。尤其从当今世界范围来看，进入70年代不久，在经济不景气的重击之下，西方各国的财政负担日益加重，各国政府对支付包括教育在内的各种庞大的公共开支感到力不从心，在这种背景之下，教育私立化成为西方国家的一大趋势。2 而我国在这方面的情况尤其严重，教育经费不足始终是制约我国教育发展的一大障碍。从高等教育的发展看，新中国成立之初，我国的高等学校数量虽少，但既有综合性大学又有单科大学，既有公办大学又有私立大学。由于国家实行高度统一的计划经济体制，1952年起对全国高等学校进行了大规模的院系调整，既撤并了所有的综合性大学，也取消了所有的私立大学，改由政府包揽了全部高等学校的办学。这些措施一方面加强了国家对教育的控制，保证了高等教育的社会主义性质，但另一方面也加重了国家的经济负担，影响了高等教育的健康发展。因此在改革开放以前，我国高等教育的发展是非常缓慢的，这一点可以从有关我国高等教育发展的数据中得到证明。 从80年代开始，我国的社会经济得到了快速发展，而经济的发展对专门人才的需求也呈现出强劲增长的势态，伴随着产业结构的调整和高新技术产业的崛起，不仅要解决劳动力总量的供求平衡，而且要解决专门性人才结构性短缺的矛盾。我国政府提出，到2005年要使我国的高等教育毛入学率达到15%，尽管这与发达国家以及部分新兴发展中国家相比仍然有较大差距，但对于我国高等教育来讲已经是一个飞跃式发展。而高等教育规模扩张的前提就是高等教育经费的大量增加。在保障高等教育质量的前提下，要达到1 5%的高等教育毛入学率，如果按照每年增加100万大学在校生，生均4万元基础设施投入要求计算，仅因规模增长所需的高等教育建设性投入5年累计就需要2000亿元，完全靠政府投入显然是不可能的，唯一的办法就是多渠道筹措教育经费。1 为解决高等教育经费短缺问题，我国从80年代起开始曾经采取了两个重大措施:一是允许高校收取部分学费，二是鼓励和扶持民办高等教育的发展。从第一个措施看，自1989年起我国开始实施高等学校收费制度，打破了国家包办高等教育的格局。实行按培养成本的一定比例徼费上学在一定程度上缓解了高等教育经费的短缺。据统计，在1995年我国公立高等学校的经费构成中，政府拨款的比例为70%，学校自筹为 30%，而1998年该组数据变为64%、36%，到2000年又变为56%、44%。2这表明，我国高等教育中政府包办教育的体制已逐步被多渠道教育筹资的成本分担机制所取代。但总的来看，国家仍然承担着发展高等教育最主要的责任，教育经费不足的情况也并未得到根本性改善。 从第二个措施看，中国教育改革和发展纲要指出“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”，中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定指出“积极鼓励和支持社会力量以各种力量和以各种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体，公办和民办学校共同发展的格局，凡符合国家有关法律法规的办学形式。均可大胆实验，在发展民办教育方面迈出更大步伐”。在国家的引导和支持下，改革开放以来，我国民办教育获得了长足发展。据统计，从1978年我国第一所民办高校湖南中山进修大学成立以来，到1999年全国共有民办高校1300多所，每年向社会输送毕业（结业）生近200万人。但繁荣背后也隐藏着危机，民办高等教育的发展面临着一系列问题：如政府调控不力、教育经费短缺、基本无稳定的教师队伍、硬件设施不足、专业设置单一化等1。 为解决公立高等教育受经费瓶颈限制和民办高等教育存在多种问题的现状，一种新型高等教育办学形式民办二级学院应运而生。1999年第三次全国教育工作会议召开后，浙江、江苏等省在普通高等院校内设置的民办二级学院如雨后春笋般涌现，仅浙江公立普通院校中就有18所这种“国有民办”的二级学院。2 而19981999学年，仅江苏省就批准建立了23所公有民办二级学院。3 由此可见，民办二级学院产生的背景是多样的：其一，我国高等教育的发展远远落后于经济的发展，尤其是象浙江、江苏、上海等经济发达省市，人们对高等教育的需求就更加强烈，而我国目前的高等教育由于受国家财政等因素限制暂时还无法完全满足人们的求学需要。其二，在公立高校无法满足人们追求接受高等教育的需求时，民办高校应运而生，但由于诸多的原因人们对民办高校的办学质量及品牌总是心存疑虑。不仅许多并不规范的民办高校由于弄虚作假等挫伤了人们的积极性，而且部分正规的民办高校在发展中也存在着诸多问题。其三，发展教育产业的观念已经深入人心，无论是国内企业还是国外企业都意识到投资教育的长远意义。因此部分企业和上市公司也愿意将资金注入公立高校，借助其良好的品牌效应发展二级学院。4 民办二级学院同一般高校相比，具有很多明显的优势：一、民办二级学院是依托公立大学办学，在师资、管理、品牌等主要软件方面可以与公立大学实现实质性共享，这是一般民办学校所无法比拟的的软件优势；二、民办二级学院实行民营机制，可以有效地吸引企业和上市公司流动资金的注入，这是一般公立大学所不具有的硬件优势。三、它既有效地解决了高等教育经费不足的问题，同时也有利于国家对高等教育资源的宏观控制。因此，在很短的时间内，这种办学模式就在全国得到了迅速推广。 从目前的有关资料和研究看，民办二级学院在发展过程中也存在着许多问题：如民办二级学院的法律地位、投资主体之间的权利义务关系及投资主体与学院之间的权利义务关系、学院内部的管理体制和管理制度，以及学院师生权利的保护、学院的教育质量、国家对民办二级学院的宏观调控政策等，都是影响民办二级学院发展的大问题。 在上述问题中，产权关系是一个重要问题。因为它涉及到不同投资者利益的分配、保护以及投资主体权利和义务规范等一系列问题。按制度经济学的观点，产权不明是效益低下的主要原因。要提高民办二级学院的办学效益，其产权关系就必须清晰、明确。因此，研究民办二级学院的产权关系对于解决民办二级学院存在的各种问题无疑是具有重要意义的。二、产权及教育产权概念的界定（一） 产权产权概念出自西方产权经济学。1991年诺贝尔奖得主科斯（Coase）先后于1937年发表的企业的性质和1960年发表的社会成本问题等论文被公认为西方产权理论的开山之作。随后，科斯的追随者如阿尔钦(Alchian)、德姆塞茨(Demsetz) 、诺斯(North)、威廉姆森（ Williamson）、等都为丰富和发展产权理论作出了重要贡献，从而形成了著名的新制度经济学派。 产权这一概念在现代经济生活出现的频率是非常之高的，但究竟如何给产权下定义，不仅在我国学术界，就是在西方学术界也存在着较大的争议。如新帕尔格雷夫经济学大辞典给出的定义是“产权是一种通过社会强制而实现的对某些经济物品的多种用途进行选择的权利”1。该定义强调产权是一组权利，且这种权利的有效性取决于对此权利强制实现的可能性以及为之付出的代价。而德姆塞茨下的定义是“产权是一种社会工具，它之所以有意义，就在于它使人们在与别人的交换中形成了合理的预期。产权的一个主要功能就是为了实现外部效应的更大程度的“内部化”提供行动的动力”2，德姆塞茨从产权的功能来定义产权，它把产权与外部效应联系起来，指出外部效应存在的根源在于资源稀缺性导致的对资源使用的竞争性需求。科斯则是从权利的行使来定义产权，它指出“人们通常认为，商人得到和利用的是实物（一亩土地或一吨化肥），而不是行使一定行为的权利。但这是一个错误的概念。我们会说某人拥有土地，但土地使用者实际上拥有的是实施一定行为的权利” 。由此可见，产权体现的主要不是人与物的关系，而是人与人之间的关系。产权理论“所要解决的是存在的合法权利，而不是所有者拥有的合法权利。”3而著名产权经济学家阿尔钦把产权定义为人们在资源稀缺条件下使用资源的权利，或者说是人们使用资源的适当规则。 由上可知，从基本意义上说，产权就是对物品或劳务根据一定的目的加以利用和处置以从中获取一定收益的权利。产权一般包括以下规定性：（1）产权是依法占有财产的权利，它与资源的稀缺性相联系，这种人与物的关系体现了人与人之间的关系；（2）产权的排它性意味着两个人不能同时拥有控制同一事物的权利，产权的这种排它性是通过社会强制实现的；（3）产权不是一种而是一组权利，即产权一般可分解为使用权、收益权和让渡权；（4）产权的行使并非是无限制的。一是产权分解后，每一种权利只有在法律或契约规定的范围内行使；二是社会对产权的行使可能会设置某些约束规则。（5）由于产权使行为人在交换中形成了明确的预期，从而有助于使外部效应内部化。1 谈到产权的时候，我们不得不讨论另外一个与之相关联的概念 所有权，有时又称财产所有权。用最简单的话来说，所有权就是排它性的独占权，马克思曾明确提出：“垄断就是财产所有权”，2所有权是确定物的最终归属，表明主体对物独占和垄断财产的权利。是同一物上不依存于其它权利而独立存在的财产权利，是最充分、最全面的权利。3 在西方产权理论中，产权与所有权都含有依法占有财产的权利，但仔细辨别一下，可以发现二者的不同含义：（1）产权是一组权利。完备产权包括以下权利：使用权、收益权、转让权，而所有权是单一权利，只表明所有关系；（2）在交易过程中，产权可以分解。完备的产权一经分解，就不再与所有权对等，如使用权显然是一种产权，但并不是所有权；（3）产权分解后，所有权变得不完备了。即所有者对所有权的行使受到了某种程度的限制，但这种限制并不影响所有权的归属；（4）所有权是指财产所有者支配自己财产的权利，而产权理论中的产权通常是人们是否有权利用利用自己的财产去损害他人的利益；（5）一般来说，产权与所有权相比有着更广的外延。4 除了经济学以外，在法学上也常使用产权一词，此时它是一个与人身权相对应的法学概念。在法学上，产权是“财产权利的简称”，5是指“拥有财产的权利，即人们围绕财产而结成的权利关系”，6它和生命权利、社会政治权利共同构成“人权 ”的范畴。同时，产权也是一个范畴，其内容如下图所示。7图一：民法关于财产权利的规范体系略图从民法对产权得划分上也可以看出，所有权和产权是两个既有区别又有联系的概念。我们在研究中使用产权一词时，是指经济学上的产权概念。 （二）教育产权及其特征 将经济学中的产权概念引入教育领域的理论依据是教育资源的稀缺性。8现代产权理论关于产权起源的研究认为产权的出现和产权制度的建立是与资源的稀缺性相联系的，“由于资源的稀缺才出现了产权制度”，“ 只有资源从丰富变得稀缺时，才需法庭来决定它的使用权。”1 “而只有一个人资源无限供及的这两种情况下，都不可能出现产权问题。”2教育资源同样存在稀缺性问题，教育部门虽然不是物质生产部门，但它既需要消耗国民经济资源，同时也为经济生产提供重要的生产要素，因此学校也存在着成本收益核算的必要。由于我国国民经济资源的有限，投入到教育领域的资源更具有稀缺性的特点，因此对教育资源也必须明确教育产权，以建立排它性的使用，才能有效地增加教育资源投入量，防止教育领域内“搭便车”、“预算软约束”等造成的教育财产的流失。当然这里的排它性使用是针对投入教育领域的资源而言，并非指对教育机会的占有。3 事实上，在现代经济社会，财产的外延得到了极大的拓展，不仅包括有形的物品，还包括无形资产，甚至人的劳动力。作为财产必须同时具备四个条件；（1）必须是独立或者相对独立于主体的意志而存在的对象，（2 ）必须是能够为人们所控制和利用；（3）必须对人具有使用价值；（4）必须具有稀缺性。4 劳动力虽然在存在形式上无法与人体分离，但在本质上它又不同于人的意志，因此它是相对独立于主体的意志而存在的。根据四个条件，作为基本生产要素之一的劳动力也是财产。是财产就有产权归属和界定问题。完整的教育产权也即广义的教育产权应当包括资本产权和劳动力产权两个方面。1 人们通常在狭义上使用教育产权，也即学校产权。它指参与学校投资、经营、管理的各个活动主体围绕学校的教育财产形成的所有权、占有权、使用权、处分权、收益权等权利关系的结构。学校的财产可分为有形资产和无形资产。有形资产包括学校的土地、校舍、图书资料、实验仪器设备和日常消耗性物品，以及未与学校脱离的校办产业的资产。无形资产包括学校的环境优势、政策优势、专利权、著作权、版权、土地使用权等权利，科研信息、管理经验等秘密，以及名声等方面的知名度、声誉、形象等。2本文正是在狭义上使用教育产权这一概念的。 教育产权本是依据经济学上的产权概念而得来的，但它又有不同于企业产权的独特性质：3 1、 界定和使用的目的及侧重点不同。企业的价值目标是追求利润最大化，因此界定和行使企业产权的目的是通过产权的明确界定来降低交易成本，并进行有效的激励和约束，最终实现个人和企业利益最大化。而教育领域具有很强的外在性，其价值目标是追求对社会产生更多正的“溢出效应”。因此在教育领域考察经济效益和投入产出比只是更好实现这一目标的手段，而不能看作是最终目的本身。界定和行使教育产权的最终目的绝不是为了办学投资方追求自身利益，而是通过教育部门和单位责、权、利的明确认定来提高教育资源配置和使用的效率。 2、 教育产权的重组、分解等与企业产权不同。由于教育是基础性、先导性和战略性的产业。同时也担负着传递和灌输意识形态的任务，因此保证国家的终极所有权十分重要.。这使得，我们在进行教育产权的重组时，最好的方法不是出卖或转让，而是融资，尤其在中外合作或合资办学上这一要求就显得尤其突出。同时，“学校作为特定的教育财产的集合实体，由于其全部财产均服务于学生学习这一对象的特定性，与企业相比较，学校资产就有着强烈的彼此依赖性而呈现完整性和非绝对分解性，“教育产权的分解不能简单地采取绝对量上的分解，而应更多从权利上分解，并且是具有不可逾越或取消的前提的。”3、 教育产权比企业产权要求有更强的稳定性和持续性。产权制度的稳定性和持续性关系到市场主体能否形成稳定的预期，以及社会经济能否实现可持续发展。稳定的预期有利于市场主体行为的长期化，而不稳定的预期将导致市场主体选择短期行为，不利于资源配置效益的提高。由于企业以追求利润的最大化为目标，所以在任何没有取得应有收益时，就会出于所有者的要求或市场竟争的压力而进行产权组或转让。学校的价值目标要复杂得多，它以教育的社会效益为根本目的，兼顾自身的经济效益。而这一价值目标实现的情况不仅取决于办学者、经营者的决策与经营，更决定于复杂的社会因素，如生源、所处地区的经济文化背景等。加之教育具的长期性和滞后性，所以不能仅根据学年在校短时间内的升学或教学质量等情况判断其经营状况，更不能轻易将学校资产转让或出卖。而教育产权的稳定性才能保证办学者、经营者教育思想、教学方法等的连续和持续，有助于学校价值目标的实现。三、重庆市八所民办二级学院产权关系实证分析为深入了解民办二级学院的产权关系现状及其存在的问题，我们对重庆市八所民办二级学院的产权关系进行了实证调查。调查以对全体二级学院的问卷调查和对个别二级学院的个案调查相结合的方式进行。 （一）关于调查问卷的说明 调查问卷分为两部分，第一部分属于封闭式问卷，第二部分属于开放式问卷。封闭式问卷共37道小问题。这些问题共分为以下几类：第一类：了解被调查者的身份，以确定该问卷的可靠性（问题1）；第二类：了解二级学院的基本状况，如成立时间，双方投资者的身份，二级学院的资产规模，二级学院的学生规模，二级学院的人员规模等（问题2-6）；第三类：了解二级学院的成立背景，因为不同背景的二级学院的产权关系可能会有所不同（问题7-10）；第四类：了解二级学院的法律地位，这是二级学院能否独立从事民事活动和承担民事责任的关键所在，也是二级学院的资产能否独立的关键所在（问题11-12）；第五类：了解二级学院的产权结构，如产权形式，不同投资者的权益界定（问题13-22）；第六类：了解二级学院的内部管理体制。如董事会的组成及其运行方式，学院负责人的产生方式等（问题23-29）；第七类：了解二级学院的内部产权制度，如财务制度，资产管理制度，资产清算制度等（问题30-34）；第八类：其他相关问题（问题35-37）。开放式问卷共有五个小问题，主要了解不便于以选择题的方式了解的情况。个案研究主要对重庆市八所民办二级学院中产权关系比较规范的一所学院和产权关系不太规范的一所学院进行调查，通过对董事会成员、学院负责人、学院的一般员工进行访谈，同时查阅与二级学院有关的材料（如审批书、合作协议、董事会章程、学院章程等）相结合的方式对其产权现状进行深入了解。（二）对调查结果的分析本次调查共发出调查问卷8份，收回6份。被调查对象主要是各个民办二级学院的负责人（院长或主持工作的副院长）。根据对调查问卷的分析，目前重庆市八所民办二级学院的产权关系大体具有以下特点： 1、 基本情况：各二级学院的成立时间主要集中于2000年；投资主体一方为公立高等学校，另一方主要为国内事业法人（有一个为国外事业法人）；学院的学生规模大小不等，小的只有一百多人，大的有一千二百多人；专职教职员工规模也从几人到几十人不等；学院的现有资产总规模也存在较大差异，最少的只有三百多万，最多的达到了五千多万。2、 从二级学院的成立背景看，是多种因素综合作用的结果。合作单位的主动要求、母体学校的主动要求 、中介结构的介绍 、政府安排等都是促成二级学院产生的重要因素，但从问卷看，绝大多数都选择了合作单位的主动要求，而单独选择母体学校主动要求、政府安排或中介机构介绍的并不多。可见，社会对高等教育的投资热情是非常高的，这也从另一个侧面反映出公立学校在与社会合作办学过程中还不够积极。 在每一所民办二级学院的成立过程中，地方政府都扮演了重要角色，但这种作用主要体现在给予指导、建议、支持和对二级学院的成立进行审查和审批上，无一例是政府完全包办的结果。 3、 从二级学院的法律地位来看，被调查者中有四所是所挂靠公立高校的一个非法人二级单位，只有一所是二级独立法人，还有一所的法律地位没有明确。关于学院应有的地位问题，他们却都认为二级学院应该成为一个独立法人，唯一的区别在于有的被调查者认为应该成为独立一级法人，而有的被调查者认为应该成为独立二级法人。 4、 从产权结构来看，多数被调查者选择是股份合作制，也有个别选择的答案是没有明确或合作制，但从个案调查看，被调查者均说不清楚股份制、合作制、股份合作制三者的区别，而从他们所描述的情况看，基本上属于合作制而非股份合作制的形式。不同投资者在二级学院的持股比例是根据双方所签定的协议中规定的，而不是按双方的实际出资比例确定。同样，投资双方的分配原则也是按双方在合作协议上规定的比例分配，而不是按双方的投资比例分配。在二级学院成立时，对于投资双方的资产状况和信誉一般都未经过权威性评估，最多就是由合作双方自己进行评估。从投入资产的形式看，公立高校投入的主要是无形资产，如品牌、招生权等，而合作单位投入的主要是实物，如教学设施、教学场所等。从对办学收益的分配看，用于投资者分配的比例都低于40%，根据调查，其原因主要在于目前多数二级学院还处于投入期，其收益只能维持二级学院的正常运转，可供投资者分配的部分并不多。 5、 从二级学院的内部管理体制看，目前的二级学院都成立了董事会，且学院章程中也明确规定实行董事会领导下的院长负责制。但其具体情况却与问卷答案有一定出入。有三个被调查者称其学院董事会成立至今未召开过一次董事会。与学院有关的重大事务一般由公立高校与合作单位协商，如果出现较大分歧时。则合作单位拥有最终决策权。学院董事会成员由双方在协议中确定，一般公立高校在董事会中的席位要比合作单位多一个，但董事长无一例外是由合作单位的人员担任。除了股权董事外，目前只有一所二级学院设有独立董事，其他学院不仅未设立，而且表示从未考虑过该问题。学院的负责人都是由公立高校派人担任，他们的职责主要体现在教学管理上，而在学院的一般管理中并无真正的权利，也即离真正意义上的董事会领导下的院长负责制也相差甚远。 6、 对于二级学院的内部管理制度，被调查者均称其学院制定有专门的财务管理制度和资产管理制度，但财务管理和资产管理的最终权限都集中在合作单位手中，也即对于学院的重大财务活动或资产活动最终都是由合作单位拍板。同时，被调查者均称目前未制定资产清算制度，而且也从未考虑过该问题。 7、 二级学院日常运转的经费主要来源于学院收入中按一定比例提取。具体的提取比例并不固定，而是根据学院当年的收支情况确定。根据调查，如果学院收入不足，则差额部分由合作单位提供。（三）重庆市八所民办二级学院产权关系存在的主要问题从对调查问卷的分析可以看出，目前重庆市八所民办二级学院的产权关系还存在着许多不规范的地方：如学院的法律地位不明确、学院的资产权属不明晰、学院的内部管理体制不健全、学院的规章制度不完善等。那么，什么样的产权关系才是规范的呢？对于民办二级学院的产权关系应当从哪些方面进行规范呢？下面我们就尝试从经济学和法律学的角度来分析如何规范产权关系。四、民办二级学院产权关系规范研究（一） 产权规范的经济学分析西方的产权理论以著名产权学家科斯（Coase）为代表，科斯的产权理论主要由“科斯定理”和“科斯第二定理”及其推论构成。斯蒂格勒(Stiglar)根据科斯在其社会成本问题中所设想的实例和分析，概括出科斯定理（科斯本人并未使用这一术语）：“如果交易费用为零，无论怎样选择法律规定，配置权利，当事人双方都可以通过相互协商进行交易，实现资源的有效配置”。“因为在此场合，当事人外部性因素的生产者和消费者将受一种市场动力的驱使去就互惠互利的交易进行谈判，也就是说，使外部性因素内部化。”1这里涉及到科斯产权理论的两个基本概念： “交易费用”和“外部性”（外部效应）。交易费用是指交易中可算生产成本以及外部所有成本费用，包括信息费用（发现交易对象、产品质量、交易价格、市场行情等所需费用），测量、界定和保护产权的费用（即提供交易条件或交易前提的费用），时间费用（包括讨价还价、订立合同的费用），执行合同的费用（即监督、制裁违约行为以及维护交易秩序的费用）以及风险费用等。而外部因素的本质在于交易双方当事人存在相互影响，而这种影响不能通过市场解决。因为：（1）影响他人和不受他人影响的权利（产权）没有界定，因而无法自由交易。（2）这些权利虽已界定，但相互让渡这些权利的交易费用太高。但“科斯定理”的零的交易费用的假定是“很不现实的假定”，在社会成本问题中，科斯进一步指出：为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，监督契约条款的严格履行，等等。这些工作常常是成本很高，而任何一定比率的成本都是以使许多在无需成本的定价制度中可以进行的交易化为泡影。1 一但考虑到进行市场交易的成本，对外部性（即交易双方相互影响）权利的调整只有在这种调整后的产值增长多于其带来的成本时，权利的调整才能进行。在此情况下，合法权利的初始界定会对经济制度进行效率产生影响；权利的调整会比其它安排生产更多的产值；但如果这种调整不是法律制度确认的调整，通过转移和合并权利达到同样后果可能造成的交易费用会相当高，以致不能实现最佳的权利配置以及由此带来的更高的产值。于是形成了“科斯第二定理：当交易费用不为零(而为正)时，产权的初始界定和分配将会影响最终资源配置。” 从以上的科斯产权理论所蕴含的思想看，它对于民办二级学院的产权规范具有以下借鉴意义： 1、重视产权的初始界定。从科斯的思想可以看出，由于交易费用为零不能实现，因此产权界定便成了市场交易的基本前提。也即对产权的归属问题进行确定，才能保证产权的自由交易。我国目前的高等教育资源尚具稀缺性，现有高等教育资源无法满足人们接受高等教育的要求，为扩大高等教育规模，就必须吸引更多的社会资金向高等教育。为确保投资者的利益，就必须对高等教育产权进行界定。体现在民办二级学院里，就必须对民办二级学院各个投资主体在投资过程中所形成的产权关系进行界定，即一方面区分民办二级学院的产权中哪些是国家的（或公立高等学校的）产权，哪些是企事业单位的产权，哪些是个人产权。另一方面必需区分哪些是投资者产权，那些是法人产权（即学校产权）。同时，不同投资者之间权利让渡的方式和费用等也应明确规定。只有产权明晰，才能保证民办二级学院运行的效率。 2、 重视市场在资源配置中的作用。经济学家庇古(Pignu)认为，只有通过国家干预才能解决因“外部性 ”存在而导致的“市场失灵”，而科斯则认为，无需国家干预，市场本身有能力消除“外部性 ”，既然外部性带有交易双方相互性质，就可以通过有关当事人协商鉴定合同界定相互影响的权利，以使外部性因素内部化，这时初始的产权界定并不影响资源配置效率。不可否认，完全通过市场方式来配置资源并不能保证资源配置效率最大化，科斯对于市场的作用过于扩大化了。但从另一个角度看，在竟争条件下，私人产权可以进一步削弱交易磨擦，明确收益预期，强化约束规则，从而进一步降低交易费用。这对资源的有效配置显然是有利的，体现在民办二级学院上，就是国家要充分利用市场机制来配置教育资源，要让社会资源通过市场机制的作用，参与到民办二级学院的教育投资中来。而不能通过行政命令或包办的方式来举办民办二级学院。同时，任何资本都存在寻利性，国家所制定的任何政策，都要保护投资者的投资积极性。 3、 重视政府的宏观调控作用。重现市场的作用并不否定国家的作用。由于产权具有排它性，为保证这种排它性，必须建立起一定的社会机制。从科斯的产权理论看，维护排它性产权的社会机制主要有以下四类：一是暴力或暴力威胁；二是价值体系或意识形态；三是习俗或习俗法；四是由国家及其代理者制定的规则，包括宪法、成文法、习惯法、法令等。在一个没有政府的“自然状态”的社会中，个人和家庭依靠武力来维护产权的排他性的费用显然要大大高于在一个存在政府的“市民社会”中产权制度的运行成本。因为国家提供了一种更为有效的产权维护机制，使产权制度能够适应专业化的高度发展、大规模市场、先进技术和时间密集生产方式的复杂交换的需要，并能节约产权的界定和交易的费用。所以在现代市场经济中，国家在产权的界定和保护中发挥着重要的作用。体现在民办二级学院上，就是国家要加强宏观调控，包括制定相应的游戏规则(法律或政策)，引导和扶持民办二级学院的发展，以及评估和监督民办二级学院的运行等。尤其是对民办二级学院产权的初始界定，以及通过立法的方式规范民办二级学院的资产运作等。 4、 效率优先，兼顾公平。整个产权理论的出发点都在于如何通过产权明晰来提高资源的配置效率，由此可以看出，效率优先是界定民办二级学院产权关系的出发点。但由于教育的公益性和政治性等特点，兼顾公平也是必不可少的。体现在民办二级学院的产权关系上，既要做到任何产权的界定首先必须保证效率，以能够调动投资各方的积极性为前提，并保证资产运作的最大效率化原则。但同时又要保证各种利益的平衡，既保证公立学校的利益，又兼顾合单位的利益；既考虑国家的整体利益，又兼顾各投资者的利益；既保证民办二级学院的整体利益，又要兼顾学院教职员工及受教育者的利益。（二）产权规范的法律学分析我们在前面提到，产权不仅是一个经济学概念，也是一个法律学概念。同时，从经济学上分析，产权规范实际上是形成合理的产权制度，也就是形成合理的产权法律规范，因此，我们也有必要从法律学上来分析产权关系的规范问题。 1、 产权规范的前提 民办二级学院的法律地位 法律地位指法律关系主体在法律上所享有的权利能力、行为能力及责任能力。法律关系主体包括自然人和法人两种，自然人的权利能力因其出生而获得，其行为能力和责任能力根据年龄、智力水平和精神状况而有所不同。法人的权利能力、行为能力及其责任能力基于法人地位的确立而获得。因此，民办二级学院法律地位的关键问题是其是否具有法人资格。按照中华人民共和国民法通则的规定，法人是具有民事权力能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。（36条）要成为一个法人必须具备四个要件：依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所； 能够独立承担民事责任。（37条）。按照中华人民共和国教育法、中华人民共和国高等教育法、中华人民共和国高等学校设置条例的有关规定，凡依法成立的高等院校都具有法人资格，作为高校法人对内可以在学校章程下自主管理，包括设置内部组织机构，设置相关专业、课程，聘任各类教学与管理人员，对学校员工和学生进行管理，对符合条件的学生颁发学业证书等；对外可独立从事各种民事活动，比如签定各类合同，发布招生广告并在国家的统一规划下自主招生等。对于出现的各类民事法律纠纷，学校以法人身份独立地承担民事责任。而不是法人，自然就不享有上述各种权利，同时也就不能独立地承担民事责任。如果二级学院不具有法人地位，而是属于母体学校的一个非法人二级单位，则会导致以下结果：（1）二级学院的产权并不是独立的，二级学院所进行的一切活动都不具有法律效力。或者说未经母体学校法人代表确认之前是无效的；（2）加重了母体学校的管理负担.。要么为保险起见，母体学校对二级学院的任何重大行为都要过问和干涉，从而限制了二级学院的独立性，或者为确保二级学院的独立性不加干预，加大母体学校的办学风险（尤其是民事赔偿风险）；（3）对于二级学院的另一投资者来讲，它分享了二级学院的一切权益，却不承担二级学院的办学风险，因为他并不是二级学院的法人，这显然是不符合我国法律规定权责一致的原则。因此从法律的角度看，要保证二级学院产权关系的独立性，就必需确保二级学院的法人地位。也即应强制推行民办二级学院的法人制度。但二级学院究竟以二级法人为佳还是以一级法人为佳目前尚无法确定，有学者建议：“二级学院可以附属性实体到二级法人，再到一级法人”，1从目前情况看，是一条较为可行的建议。当然，不同的民办二级学院也可以在成立时根据情况选择自己的法人地位。 2、 产权规范的基础民办二级学院的产权结构 产权结构是指民办二级学院所有财产在不同投资者之间的权益分配问题。目前的民办二级学院多属于公办高等学校和另一企业或事业单位合作投资举办，这种二元投资主体在民办二级学院中的权益如何体现，也即以何种形式来安排不同投资主体的权益，是关系民办二级学院产权关系是否明晰的关键。按照中华人民共和国教育法有关规定：学校资产和举办者、捐赠者的财产相分离。在平等的法律关系主体之间所产生的债权、债务关系，学校以其资产独立承担民事责任，举办者不承担连带责任。这里包含两个问题：1、投资者在投资举办民办二级学院后，它所拥有的是什么性质的财产？民办二级学院拥有是什么性质的财产？（2）不同投资者以什么方式（组织形式）来划分其财产界限（也即不同投资者的权利和义务如何划分）？以下我们就这两个问题进行详细分析。 我国目前的教育类法律法规没有就第一个问题进行明确规定，我们可以参照中华人民共和国公司法的有关规定来进行分析。公司法第四条规定：“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利。”、“公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，承担民事责任”、“ 公司中的国有资产所有权属于国家”。当然，民办二级学院并不等于公司企业，但我们可以借鉴相关规定来处理民办二级学院的产权关系。由上述法律条文可知：投资者所拥有的是财产所有权，它包括选举权和收益权两个权利。而学校所拥有的是对资产的实际控制权，即法人财产权。可以用下图表示：图二：二级学院产权关系结构 从第二个问题看，投资者的权利划分的组织形式有许多种，如合伙制、合作制、股份制、股份合作制等。从实际看，目前的民办二级学院多由高等院校提供场地、师资、设备、招生指标等，由企业提供运作资金和部分固定资产，双方按投资比例或所签定的合同确定股权份额，并据此享有权益和承担责任，对于学院重大事务，双方协商解决。这实际上更像一个股份合作制实体。股份制合作制的一个典型特征就是不同投资者按所持股份的多少拥有不同的权利和承担不同的责任，股权明晰是股份制的基本要求。由于股分合作制吸纳了股分制和合作制的长处，具有以下特点：（1）股分合作制，把股分制引入合作，容纳各种所有制度，融通多种生产要素，实行两合制体制。（2）从联合要素上看，股分制是资本的联合，合作制主要是劳动的联合，股分合作制兼有劳动联合和资本联合。（3）从分配制度上看，股分制是按资分配，合作制主要是按劳分配，股分合作制度是按资分配与按劳分配相结合。（4）从生产资料所有权与劳动者结合方式看，股份制是生产资料所有者与劳动者在大体上的分离；合作制是生产资料所有者与劳动者直接结合，股分合作制的生产资料所有权与劳动者既有直接结合又有间接结合。大体上既是生产资料所有者，又是行产经营活动参与者。（5 ）从股金管理上看，股分制只能入股，不能退股，合作制是进退自由，股分合作制是死活股并存，一般情况下不能退股。（6）从股分的权利上看，股分制实行一股一票制，合作制实行一人一票制，股分合作制是实行按股联合制，一般情况下，实行一股一票制度，但要注意加强民主管理。 尽管民办二级学院的性质不同于企业，但可以借鉴其有益经验。因此民办二级学院可以采取这样一种产权结构形式：“在教育股分合作制下民办二级学院应成立学校董事会并实行董事会领导下的校长负责制，从而确定所有权与经营权分离的运行机制，这样，当投资者的投资部份所有权转化为股权后，其投资对象就转化为投资对象的法人资产，投资者就没有直接处置法人资产的权力。而投资者可以从股权中获及资产的收益和有转让股权的权力，这样便可以以股息的形式来解决给予投资者合理回报的问题。”1 确立了产权形式后，为保证民办二级学院各投资方的产权明晰，还必需作好以下工作：首先，作为母体学校和其他企事业投资人所分别持有的学院的股份数或持股比例应当明确，这是合作双方享受权益和承担责任的法律分界线；其次，企业和学院投入学院的资金和实物以及其他固定无形资产均应按一定金额进行折算；其三，在合作之前，应当对于合作各方的资产和信誉进行评估，以确保当事双方有能力承担应尽的义务。其四：在母体学校和合作方将资产投入二级学院后，这部分资产自动成为二级学院的法人财产而与其投资者的资产相分离；其五：学院的董事会应制定专门的资产管理办法，以防止资产的流失和挪作它用； 3、 产权规范的保证民办二级学院的管理体制 民办二级学院的管理体制是指民办二级学院以何种方式组织领导机构，来享有全部法人财产并担负二级学院全部财产的保值和增值责任。我们前面讨论了学校法人与各个投资者之间的产权关系。这一关系的确定和划分，界定的是学校拥有哪些产权，投资者拥有哪些产权，这一界定是学校存在的必要条件。但学校与外部的产权关系确定，却并不等于学校产权就一定能够运作起来，还必需通过设置各种机构、配备各种人员、明确不同机构和人员的职能、权利、义务和利益，使产权得以分解和落实。这就涉及到民办二级学院的管理体制问题。按照我国高等教育法、教育法有关规定，公立高等院校实行党委领导下的校长负责制；而根据社会力量办学条例，民办学校又该实行校董事会领导下的校长负责制。由于民办二级学院兼有公立和民办的二重性，在民办二级学院的管理中究竟应该实行那种体制更为恰当呢？ 由于民办二级学院普遍实行民营机制，因此民办二级学院应当实行董事会领导下的院长负责制。但二级学院的董事会不同于一般股份有限公司的董事会，而是兼有一般公司企业股东会和董事会的双重权利职能，是学院的最高决策权利机构，负责学院的经费筹措、办学方向、办学规模、人事制度、学生的收费等重大问题的集体决策。其成员主要由投资人组成，同时可以适当吸收政府官员、企业界、教育界的人士参与。董事会的成员的确定办法可由投资双方共同商定并在学院章程或董事会章程中确认。一般来讲，应当按投资双方所持股份确定。 学院的院长由董事会确定，由于高等院校在学院日常管理（尤其是教务管理）中的作用是企事业投资者所无法取代的，因此院长原则上应在母体学校中聘任，或从其他学校或教育机构中聘任。院长对董事会负责，行使以下职权：1、主持学校的教育、经营、管理工作，组织实施董事会决议；2、组织实施学校的学年度教育计划和投资方案；3、处理学院重大事务；4、拟定学校内部管理机构设置方案；5、拟定学院的基本管理制度和具体规程；6、聘任或解除除了应由董事会聘任和解除以外的管理人员，决定其报酬、处罚及其支付方式；7、学校章程和董事会授予的其他职权。4、相关问题讨论（1）民办二级学院的营利性问题 教育法规定： “任何单位和个人不得以营利为目的举办学校和其它教育机构。”中华人民共和国教育法释义对此条文进行了解释：“所谓营利是指积极的营利并将所得利益分配于其构成成员，即非指法人自身的营利，而是指为其构成成员营利。”按照这一解释：“划分以营利为目的办学标准，不在于学校或其它教育机构是否有收入，也不在于是否收费，而是否将办学和其它经营活动所获得的收入依法用于学校或其它教育机构自身的建设和发展。“由此可以看出，只要学校不将所获得的收入用于投资者的私人分配，而是用于学校的建设和发展，就符合“教育的非营利性原则。”但从民办二级学院的实际情况看，作为企业和事业投资者来讲，必然存在着资本的寻利性问题，如果不能从投资上获得任何收益，这样的投资行为一般来说是很难成立的。那么，如何处理资本的寻利性与教育的非营利性之间