第五章 社会保险基金的监督管理.ppt

第五章 社会保险基金的监督管理 2002年9月 因诈骗农村社会养老保险金2000万元 原海南达龙实业有限公司总经理龙泉润被判处死刑 2004年3月 山西省太原市中级人民法院就宣判了一起涉案数额巨大的社保基金挪用诈骗案 几名被告人共挪用社保基金7659万元 金融诈骗涉案金额近1 8亿元 2006年5月 河北省电力公司社保中心原基金管理员秦援非挪用3817万元社保基金炒股票 被廊坊市中级法院以挪用公款罪一审判处有期徒刑15年 根据上海社保局下属年金中心提交的起诉书 年金中心先后将34 5亿元的资金 通过委托资金运营的方式 拆借给一家民营投资公司 用于收购高速公路等资产 统计显示 在1986年至1997年间 全国有上百亿元社会保险基金被违规动用 据不完全统计 1998年以来 全国清理回收挤占挪用基金160多亿元 至2005年底 还有10亿元没有回收入账 截至 十五 期间 劳动和社保障部接到挤占挪用基金举报案件96件 此类案件频频发生 社保基金运作及管理机制是否存在缺陷 监督问责未健全社保基金大案频发 自己管理自己 模式问题根源所在中国的社会保障制度从建立至今 已经十五年了 在这十五年间 社保局集社保基金行政主管和投资运营者於一身 社保基金监管虚设制度漏洞待补社保基金有两大特点 一是数额比较大 在许多国家 养老保险被称为 第二财政 二是社保资金的积累和支付不同步 规范社保基金运行亟需专门法律 一 一般监督管理论 一 监管一定的主体为了实现一定的目标利用各种手段对一定的客体 所采取的一系列监督和管理活动 现代经济监管理论是20世纪70年代以后发展的卡思1970 管制经济学 乔治 施蒂格勒1971 经济管制法 标志着现代经济监管理论的产生 二 监管的原因 经济学观点 政府对经济进行监管 在于弥补市场失灵 市场失灵 其表现 自然垄断 外部效应 信息不对称 三 社会保基金监管的必要性 收支与营运也存在市场失灵 社保制度本身就是为弥补分配领域的失灵 其具有强制性征缴支出具有福利性 社保基金的营运需要通过市场来实现 1 自然垄断 社保基金营运的客体单一 营运成本可以随社保基金规模的扩大而持续下降 2 外部性 社保基金营运存在诸多的不确定性 如决策不当 造成错失 最终受益者将是投保人 3 信息不对称 就保基金营运采取委托代理的方式 委托人与代理人的信息是不对称的 二 社会保险基金的监管 概念是国家授权专门机构依法对社会保险基金收缴 安全营运 基金保值增值等过程进行监督管理 以确保社会保险基金正常稳定运行的制度和规则体系的总称 社会保险基金监管的主要内容 基金征缴监管监督企业缴费行为 有无少报参保人数 少报工资总额 故意少缴或不缴费 经办机构征缴的保险费是否及时足额缴入收入户管理 有无不入账 搞体外循环或被挤占挪用 收入户资金是否按规定及时足额转入财政专户等 基金支付的监管主要监督经办机构是否按规定的项目 范围和标准支出基金 有无多支 少支或不支 有无挪用支出户基金 受益人有无骗取保险金行为等 基金结余监管主要是监督有无挤占挪用基金 动用基金的行为 结余基金收益状况 是否合理安排存期以追求收益最大化 是否按规定及时足额拨入支出户等 三 社会保险基金监管体系 行政监督专门监督国家财政监督审计监督金融机构监督内部控制社会监督法律监督 我国社会保险基金监督组织体系 社会保险 保障 监督委员会的监督社会保险 保障 监督委员会一般由政府领导担任主任 有关部门和企业代表及专家构成 办公室设在人力资源和劳动保障行政部门的一个议事协调机构 截至2007年 我国已有27个省成立了社会保障 保险 监督委员会 当前不少地市也成立了社会保险 保障 监督委员会 行政监督人力资源和劳动保障部是负责全国社会保险基金监督工作的最高职能机构 主管全国社会保险基金监督工作 社会保险基金监督司具体实施社会保险基金监督工作 县以上地方各级劳动和社会保障部门主管本行政区域内的社会保险基金监督工作 各级劳动保障部门社会保险基金监管机构构成了我国社会保险基金监管体系的主体 职责 根据国务院规定 具有制定基金监督管理制度和社会保险经办机构管理规则制定基金运营准入的资格标准认定基金运营机构资格监管基金运营查处基金管理重大违规违纪案件等项职责 专门监管财政部主管全国社会保险基金的财政监管 并在各地设立特派专员办负责辖区内社保基金的财政监管 财政部门的监管主要是通过收支管理 预算管理 财政补助 结余资金管理和税收优惠等方式对参与社会保险基金的监管 监管的内容主要包括参与社会保险体系的总体设计 协助筹集社会保险基金 完善社会保险财会管理制度等 审计署主管全国社会保险基金的审计监管 并也在各地设立特派专员办负责辖区内社保基金的审计监管 审计部门的监管指的是各级审计机关 根据会计记录等有关经济资料和国家法律法规 依法审核和稽查社保基金保管单位的财政收支 经济效益和财经法纪的遵守情况 作出客观公正的评价 并提出审议报告 以维护国家财经秩序 促进廉政建设的活动 内部控制各级社会保险机构对系统内部职能部门及其工作人员从事社会保险管理服务工作及业务行为进行规范 监控和评价的方法 程序 措施的总称 内部控制由组织机构控制 业务运行控制 基金财务控制 信息系统控制等组成 法律监督人民代表大会依照法律规定 对社会保险基金的运行情况进行监督检查 社会监督是人民群众通过社会团体和社会组织 包括人民政协 民主党派 工会 共青团 妇联等 舆论机构 包括报刊 电视 广播等 以及公民个人对社会保险基金管理情况的监督 四 社会保险基金的监管类型 1 政府直接管理 包括制定有关社保的政策法规 负责社会保障的业务管理 如基金的征集 支付 营运 该种模式通常由中央政府的一个部门专门委员会 也设各分支机构 对社保基金实行自上而下的统一管理 如英国的卫生社会保障局社会保障基金机构既是一个公职部门 又是一个金融单位 立法会给予监督 国家机关的监督 财政部门的专业监督 2 政府间接管理 政府负责社保的立法和监督 公法机构负责社保基金的收支与营运 即监督和具体的业务管理分开 公法机构一般由政府 雇主 雇员三方组成各种社会保障委员会或基金会 下设办事机构 有些国家不仅成立专门的管理委员会 还成立专门的投资委员会 如美国社保基金由财政部部长 社保署署长 劳工部部长等5人组成基金委员会管理 3 民营化管理 国家通常由高度专业化的私营公司管理社会保障基金 这些公司称为基金管理公司 AFPS 在这种模式下 各国对私人基金管理公司都有严格的监管 尽管各国立法的具体内容不同 但大多包括两方面 一是对私人基金管理公司的规定 二是关于监督机构与基金管理公司关系的规定 如智利是实行养老保险基金民营化改革的典型国家 4 混合管理 采取这种模式的国家通常由政府或准政府机构制定有关社会保障的规则 向社会成员提供有限选择性的服务产品 资金统一征集完成后 根据一定投资组合的要求 委托给相互之间存在竞争关系的多个经营投资机构 由其负责投资和提供回报 提供回报及其支出安排仍由上述政府机构来掌握 并负责社会保障基金的发放 五 社会保险基金监管的原则 模式和目标 社会保险基金监管的原则安全审慎原则 监管机构按照基金对安全性 流动性 效益性的要求 合理设置有关监管指标 认真进行评价和预测 最大限度地控制风险 促进基金管理运营机构自我约束运作行为 依法监管原则 公正独立原则 社会保险基金行政监管是政府在法律基础上管理社会保险基金的一种形式 监管机构依照法律法规独立行使行政监管权力 不受其他任何单位和个人的干预 以确保监管的严肃性 强制性 权威性和有效性 科学发展原则监管模式审慎性监管模式严格限量监管模式 社会保险基金监管的目标 保障社会保险基金正常运行 预防各种风险 提高社会保险基金管理运营的效率 维护国家政策的执行 提供信息和依据 纠正违法 违规行为 增强社会保险基金管理运营机构的自我约束力 维护社会保险基金受益人的根本利益 六 社会保险基金的监管机制 准入和退出机制审批运营基金的银行等金融机构 严格掌握金融机构的准入 了解运营机构的状态 实施及时的动态监督 规范有序退出的程序 投资比例限制机制资产负债匹配与分离机制风险准备金机制信息披露机制反欺诈机制其他机制 七 社会保险基金的监管方式 现场监管监督机构派人到被监督单位对基金管理水平 基金资产质量 基金收益水平 基金流动性等进行全面检查或专项检查 监督机构通过检查比较详尽地掌握有关基金运作的控制程序和相关信息 对其内部控制和管理水平 以及基金流动性 安全性和效益性进行深入细致的了解 发现一些财务报表和业务资料中很难发现的隐蔽性问题 并对有关机构的资产财务状况和遵守法规政策情况作出客观的评价 现场监督主要包括日常监督 专项监督和挪用基金案件的检查处理 程序 立项 准备 实施 报告和处理 非现场监管 现场监督的基础 也是基金监督的重要方式 监督机构通过报表分析 对经办机构和有关机构管理运营基金的活动进行全面 动态的监控 了解基金管理的状况 存在问题和风险因素 发现异常情况及时采取防范和纠正措施 形式 常规监督 专项监督程序准备计算整理分析质询报告处理信息反馈 我国社会保险基金监管存在的问题 社会保险基金缴 支 管等环节的弄虚作假和欺诈行为较为严重 瞒报社会保险缴费基数 少缴社会保险费 骗取或违规支付社会保险金等问题时有发生 个别经办机构会计基础工作薄弱 管理不规范 表现在会计科目使用混乱 财政专户对账不及时 不规范 有的基金支付手续不健全 存在较大的随意性 从基金中提取管理费 列支慰问金 有的擅自挪用或拆借基金 社会保险基金监管机制不健全 执法监管乏力 目前 各级劳动保障部门虽然成立基金监督机构 但监督人员和经办人员同属一个系统 没有形成有效的监督制约机制 加上国家尚未正式出台 社会保险法 现有的法律法规及政策性亏损不完全配套 处罚依据不足 对检查出来的问题难以督促到位 社会保险基金反欺诈奖励机制尚未真正建立 不能有效地调动举报人员和监督人员的工作积极性 导致很多违法案件无从查处 社会保险基金管理信息不共享 协调难度大 目前社保基金管理运行单位由原来社保经办机构一家承办 逐步演变为财政 银行 税务等多家参与 由于各部门大多实行封闭监管模式 彼此之间管理信息不能有效共享 数据 凭证传递不及时 各方账目 数据常有出入 管理协调难度加大 我国社保基金监管模式的选择 第一 明确监管的法律框架 在国家层面制订统一的 社会保险法 将社会保障的监管纳入规范的法制程序 第二 提升统筹层次 2007年12月 日首次提请全国人大常委会审议的社会保险法草案明确规定 基本养老保险基金实行省级统筹 其他社会保险基金实行省级统筹的时间 步骤 由国务院规定 第三 建立独立的监管部门 中国现行社保基金监管体制 是根据1999年1月国务院颁布的 社会保险费征缴暂行条例 第五条 和 失业保险条例 第三条 建立起来的 按照规定 各级劳动保障部门实际上承担了社保基金的管理和监督的双重职能 这就使得社保基金的监管变成了劳动保障部门的 自我监管 社会保险法草案从多方面加强社保监督草案规定了财政部门 审计机关要对社会保险基金收支和管理实施监督 草案第 条规定