格拉斯斯蒂格尔法案简史100321.doc

格拉斯蒂格尔法案简史1933 格拉斯斯蒂格尔法案诞生二十世纪早期，个人投资者常常成为银行推销股票的受害者。大萧条中美国1/5的银行倒闭。许多人，特别是许多政客，认为二十年代商业银行在证券市场的广泛投机是1929年市场崩溃的一大原因。在此背景下，格拉斯斯蒂格尔法案诞生，分离了商业银行和投资银行以解决混业经营的利益冲突问题。法案同时建立了联邦储蓄保险公司（FDIC），并加强了美联储对信贷的控制。1956年，美国通过了银行控股公司法案（the Bank Holding Company Act），进一步加强了对银行的限制，包括禁止银行控股公司从事非银行类业务及在其它州购买银行。1960年代70年代 放松格拉斯斯蒂格尔管制的第一次努力60年代，银行业开始游说国会允许其进入市镇债市场，标志着围绕格拉斯斯蒂格尔的游说集团的出现。许多说客吹嘘游说放松格拉斯斯蒂格尔赚的钱足以供养其孩子大学毕业。从70年代开始，证券公司创设货币市场账户，这些账户可以付利息、开支票、发行信用卡和借记卡。由此，证券公司开始侵入商业银行领地。1986-87 美联储开始对格拉斯斯蒂格尔重新解释；格林斯潘成为美联储主席1986年12月，美联储重新解释了格拉斯斯蒂格尔法的第20条（即禁止商业银行“主要从事”（engaged principally）证券业务），允许商业银行可以有上至5%的收入来源于投资银行业务。此后，美联储又允许作为商业银行的银行信托公司（Bankers Trust）从事商业票据业务。美联储认为第20条的“主要从事”一词意为只要投资银行业务收入不成为主要收入，商业银行完全可以从事投资银行业务并得到一小部分收入。这是美联储第一次通过重新解释格拉斯斯蒂格尔法允许商业银行从事此前被禁止的活动。1987年春，在美联储主席沃尔克（Paul Volcker）的反对下，美联储理事会仍以3：2多数通过了放松格拉斯斯蒂格尔管制的决定。这一决定是花旗、大摩、银行信托公司几家大型银行积极游说的直接结果。这些银行要求允许它们从事包括商业票据、市镇债券（municipal revenue bonds）、MBS在内的证券业务。时任花旗副总裁的Thomas Theobald认为1933年以来已经形成了对公司不端行为的三项外部制约：“一个非常有效”的证监会、有知识的投资者，以及“非常复杂精密的”评级机构。沃尔克并没有被说服，而是对商业银行为追逐证券发行利润可能不顾一切降低贷款标准，并将坏债出售给公众的前景表示了极度担忧。对许多人而言，这场争论最终表现为两种文化的冲突：证券业乐于冒险的文化，还是银行业安全至上的文化。1987年3月，美联储批准了大通曼哈顿银行发行商业票据的申请，并在批准中再次运用了1986年银行信托公司决定中的理由。同年4月，联储正式发布命令，称虽然美联储会继续关注混业经营可能产生的问题，但相信国会使用“主要从事”语言的原意是允许商业银行从事一部分证券业务。同时表示，将在未来把5%的证券类收入限制提高到10%。美联储相信这一对第20条的新解释会促进竞争、提高效率。1987年8月，曾担任大摩董事并积极倡导银行业去管制化的格林斯潘成为美联储主席。他相信，去管制化能够提高美国银行相对于外国金融机构的竞争力。1989-1990 格拉斯斯蒂格尔的进一步放松 1989年1月，美联储批准了大摩、大通曼哈顿、银行信托和花旗关于扩张其业务至市镇债、商业票据之外的债券和股票业务的申请。这标志着第20条允许业务范围的重大突破。随后，美联储又以1987年4月的命令为基础，将证券类收入限制提高到10%。1990年，大摩成为第一家美联储正式批准在10%范围内从事证券业务的商业银行。1980年代-1990年代 国会多次试图废除格拉斯斯蒂格尔但未果1984年和1988年，参议院两次通过了废止格拉斯斯蒂格尔限制的法案，但每次都在众议院受阻。1991年，老布什政府提出废止方案并获两院银行委员会支持，但在众议院全体投票中遭否决。1995年，众、参两院各自通过了各自的废止法案，但在统一法案的协商过程中未能达成一致，法案夭折。在废除格拉斯斯蒂格尔的立法努力中，保险公司、证券公司、大银行、小银行为了各自的利益纷争不断，各不相让，并在究竟由美联储、财政部还是货币监理署作为主要的银行监管者上争吵不休。1996-1997 美联储使格拉斯斯蒂格尔实际失效1996年12月，在格林斯潘的支持下，美联储通过了破除先例的决定，允许银行控股公司设立证券业关联公司，同时将证券业务的上限提高至25%。这一决定让格拉斯斯蒂格尔实际失效，因为任何想从事证券业的银行控股公司都可以轻易遵守25%的限制。但法律仍然存于纸面上，再加上银行控股公司法，银行仍然面临诸如不得从事保险业等的限制。1997年8月，美联储进一步撤除了1987、1989年决定中对下属机构的限制。联储认为，证券承销的风险“可控，”商业银行从此可以直接合并证券公司。1997年，银行信托（现已成为德意志银行的一部分）合并了投资银行Alex, Brown & Co.，成为美国第一家并购证券公司的商业银行。1997年 Sandy Weill试图合并Travelers和大摩；兼并所罗门兄弟（Salomon Brothers）1997年夏，时任Travelers保险公司总裁的Sandy Weill试图与大摩合并（在大摩与化学银行（Chemical Bank）合并前）并几乎成功。同年秋，Travelers以90亿美元的价格兼并了投资银行所罗门兄弟（此后所罗门又与Travelers拥有的证券经纪公司Smith Barney合并成为Salomon Smith Barney）。1998年4月 Weill和John Reed宣布Travelers-花旗合并1998年2月在华盛顿的一次晚餐上，Weill将花旗的John Reed邀至自己的房间提出了合并的动议。3月，二人再次会谈两天后，Reed告诉Weill，“就这么干吧，伙计！”同年4月，Weill和Reed共同宣布迄时为止世界最大的合并案，合并金额700亿美元，合并之后的公司成为世界最大的金融服务公司花旗集团。该合并案必须绕过格拉斯斯蒂格尔与银行控股公司法案的法律限制，而这些法律限制恰恰是为了防止这类将证券业、保险业和商业银行在一家公司混业经营的合并。花旗-Travelers合并案给了监管者和立法者三个选择：废止法律限制，否决合并案，或迫使合并后的公司将法律不允许的业务分离出去。在合并宣布前，Weill就合并一事拜会了格林斯潘和其他美联储官员并获得了正面回应。Weill和Reed精心设计合并架构，基本遵从了美联储对格拉斯斯蒂格尔和银行控股公司法此前的解释。但是，如国会不正式废止格拉斯斯蒂格尔、放松管制，花旗集团必须在两年内将Travelers的保险业务分离出去，同时剥离其它不合法规要求的业务。花旗集团下的赌注是，在她剥离任何业务前，国会将在尝试了20年后最终废止格拉斯斯蒂格尔。花旗和Travelers静悄悄地游说银行监管当局和政府有关部门。3月底4月初（合并案公布前），Weill在华盛顿先后拜访了三巨头：美联储主席格林斯潘、财政部长鲁宾、总统克林顿。9月23日，美联储批准了合并案，指出：“美联储理事会的批准基于以下条件：Travelers以及合并后的实体、花旗集团，采取一切必要的行动使得Travelers及其下属企业的活动和投资以理事会可以接受的方式符合银行控股公司法的要求，包括在本案两年内剥离有关业务。理事会的批准同时也基于以下条件：Travelers和花旗集团必须使其行为符合格拉斯斯蒂格尔法的要求。”1998-1999 废止格拉斯斯蒂格尔法的新一轮强力游说1998年4月6日花旗合并案宣布后，Weill立即展开了一场废止格拉斯斯蒂格尔、通过新的金融服务法（即后来的1999年金融服务现代化法案）的游说和公关攻势。在合并案宣布前一周，国会刚刚搁置了最新一次废止格拉斯斯蒂格尔的努力。Weill的攻势重新启动了国会的立法进程。Weill和Reed必须尽快行动有其商业和政治原因。商业上，关于法律变革会否及时到来导致两家公司的股票都在下跌。政治上，众议院共和党人有意在本届国会完成立法。虽然克林顿政府总体上支持格拉斯斯蒂格尔的“现代化，”秋季的中期选举可能选上更多不愿改变法律的民主党人。1998年5月，众院以214对213票通过了允许将银行、证券、保险合并到同一大型金融混合体的法案。同年9月，参院银行委员会以16-2通过了银行监管改革的草案。尽管如此，国会还是未能在本届国会结束前通过最终法案。随着立法进程的加速，各种游说集团也更加活跃。1997-98选举季，金融、保险、地产业用于游说的花费达2亿美元，政治捐款达1.5亿美元。政治捐款的主要目标就是国会银行委员会成员以及其他对法案有直接管辖权的委员会成员。1999年10-11月 国会通过金融服务现代化法案10月21日，参-众两院协商委员会在马拉松式的谈判后陷入僵局。这时的主要问题是关于新法案对管辖贫困社区贷款规则的社区再投资法（Community Reinvestment Act）的影响的党派之争。Weill致电克林顿要求总统介入打开僵局。10月22日凌晨2：45，参众两院就法案最终文本达成一致。10月22日，Weill和Reed联合发布声明，点名祝贺国会、克林顿和19名政府官员和国会议员。11月4日，参众两院通过最终法案，克林顿当月签署生效。在历时25年，历经12次尝试后，美国国会终于为金融界20多年来3亿美元的游说努力带来了最终奖赏，废止了格