城乡统筹视野下的小城镇总体规划编制.docx

城乡统筹视野下的小城镇总体规划编制以南宁市那陈镇总体规划为例On General Planning of Small Town Based on Both Development of Urbanand Rural Areas莫滨MoBin摘要城乡统筹是科学发展观的主要内容之一，缩小城乡差距是当前重要的工作内容。小城镇是连接城市与农村的重要纽带，小城镇总体规划是协调城乡关系的最基层衔接点。本文从城乡统筹的角度出发，提出了小城镇规划的新思路，并就产业发展模式、镇村空间布局、村庄整治以及公共设施建设等方面阐述了小城镇总体规划中的城乡统筹规划理念。关键词城乡统筹；小城镇；总体规划文章编号1672-7045（2010）07-0018-04中图分类号TU982.29文献标识码1 城乡统筹的背景城乡矛盾历来是我国经济发展的主要矛盾之一。如何协调两者的关系，缩小彼此之间的差距，这是各学科长期致力于研究的热点问题。从规划层面而言，小城镇直接面对广大乡村地域空间，小城镇总体规划则是协调城乡关系的最基层衔接点1。党的十六届三中全会在中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中提出了“五个统筹”的新理念，并把城乡统筹放在首位。最新颁布实施的城乡规划法、城市规划编制办法、县域村镇体系规划编制暂行办法也都贯彻了城乡统筹的思路和理念，如新版城市规划编制办法第三十条就规定，“市域城镇体系规划应当提出市域城乡统筹的发展战略”2。统筹城乡发展，是从全局出发看“三农”，逐步改变城乡二元经济社会结构，其实质是把城镇和农村的经济、社会发展作为整体统一规划，全面考虑；把城镇和农村存在的问题及二者的相互关系综合研究，统筹解决。2 城乡统筹的重点目前，我国小城镇总体规划主要以镇区规划为重点，在规划内容上侧重于镇区性质与规模的确定、用地功能的组织、总体结构的布局、道路交通的组织及市政公共设施的安排等方面，涉及面比较广。而镇域方面，规划的内容通常只包括村镇体系的等级、职能和规模，以及相应的市政公共设施规划，而对镇区与周边农村地域联系的分析和研究则深度不足3。“重镇区、轻镇域”的传统规划思路显然已不符合当今城市快速发展以及城市农村相互渗透的趋势。要更好地解决城乡统筹发展的问题，应该转变规划理念，增强城乡网络化发展意识，统筹发展城乡产业空间，并统筹管治城乡地域空间。2.1 规划理念的转变规划理念应从关注“空间变化过程”和“空间集聚过程”转到关注“空间关联过程”和“空间重组过程”，从城乡发展为线性因果发展理念转到城乡网络化协调发展理念。镇区作为镇域增长极，镇域作为镇区发展腹地，两者是相辅相成、互相促进的。2.2 城乡网络化城乡统筹发展观，是在肯定非均衡发展规律的同时谋求城乡协调发展，力图使区域城乡互补性和协同性发展中的整体效应最大化，改善城乡发展中的空间结构关系，使人们增强城乡网络化发展意识，重视调控城乡发展的协同关系，提高城乡空间的组织化程度。2.3 城乡产业空间统筹发展这实际上是指城乡之间多元生产要素的综合协调和有机关联，主要包括：根据小城镇和乡村产业体系的特点提出相应的结构模式，促进城乡之间的产业结构协调化和城乡内部产业结构的合理化；对城乡产业结构体系在空间层面上进行相应调整，促进城乡产业空间的有机融合与城乡空间产业的合理布局。2.4 城乡地域空间统筹管治这是一种可持续的空间管治模式，具体包括：引导城镇在空间上的合理布局，有效利用现有土地资源，保护自然环境。通过划分各项建设用地类型，对各类用地进行分区管治，针对不同地域制定不同的对策；将基本农田、水源、自然环境、交通走廊、基础设施建设和城乡居民点建设等不同的空间建设内容纳入到建设用地的分区管治之中，划定农田基本保护区，促进对镇域空间的合理利用和实现城乡的可持续发展。3 城乡统筹视野下的小城镇规划思路3.1 论证城镇发展目标，确定发展性质根据新形势的发展，以城乡统筹为着眼点，确立城镇新的社会经济发展战略及目标，立足更大区域的广阔发展视野，充分论证城镇发展的优劣条件，结合城镇自身的资源禀赋、产业基础及区位条件，确定城镇的发展定位、性质和发展方向，以保证城镇社会经济的快速发展。3.2 预测城镇发展规模，优化城镇空间布局在合理确定城镇发展目标及性质定位的基础上，从城乡统筹角度出发，对城镇空间发展加以合理的引导，对城镇发展方向、空间结构和用地布局进行优化与完善，统筹安排各类建设用地，实现土地资源的集约化利用。3.3 注重城乡协调，实现统筹发展结合城镇的发展现状、城乡统筹发展要求，加强镇域、镇村体系规划编制，有针对性地提出镇村社会经济发展战略，充分发挥资源、产业、区位等优势，培育特色产业，促进区域经济的协调和可持续发展。3.4 夯实基础设施建设，改善投资环境结合基础设施建设现状及发展要求，落实城乡统筹的要求，注重对城镇基础设施的建设，以基础设施为先行，提高城镇建设环境质量，优化招商投资环境。3.5 保护生态绿化系统，提高环境景观质量结合社会经济及产业发展要求，充分考虑环境保护的要求，立足于城镇生态系统，完善城镇公共绿地系统，注重城镇绿线、蓝线管理，加强城镇环境综合整治，促进城镇空间环境品质的提高。4 南宁市那陈镇总体规划的城乡统筹规划理念4.1 南宁市那陈镇现状概况那陈镇位于南宁市良庆区西南部，全镇总面积293 平方公里，辖那陈社区以及和平、邕乐等15个村委会，总人口32852人。邕钦公路穿越镇域中部，成为对外交通联系主要干道。水运方面，从双鱼良河直通大王滩水库主坝，水陆交通便利。境内有大王滩国家水利风景区，其依托大王滩水库而建，以秀丽的江南湖光山色和恢宏的现代水利工程而著称，人称首府南宁的“后花园”，属绿都南宁十大景区之一，是广西优秀旅游风景区。大王滩水库在那陈境域内分布辽阔，濑岽、那徐、邕乐、六眼等村临大王滩水库而建，目前濑岽村那花段凤旅游度假村建设已进入正轨，旅游业发展前景十分看好。4.2 依托自身特色资源，科学确定产业发展模式那陈镇地处亚热带，水、热、光资源充足，农、林、牧、渔业生产优势得天独厚，素有“水果之乡”的美誉，是南宁市和广西主要的亚热带水果苗木产出地和集散地。目前农业生产已形成以甘蔗生产为支柱的态势，并通过充分利用林地及水域，种养并举，做活“山水”文章，大力发展养殖鱼、土鸭、土鸡等养殖业，水库鱼养殖成为农业另一支柱产业。第三产业则以商贸业为主，尤其是以蔬菜瓜果交易及交通运输业居多。规划以“城乡统筹”为基本思路，结合那陈镇农业经济主导、物产丰富、“底商”模式发育的岭南小城镇特色，规划提出“农副产品加工为主，集商贸及旅游于一体”的产业发展模式，确定那陈镇产业发展战略为：加快发展农业，推进农业产业化；大力发展乡镇企业，增强工业经济力量；加强宣传旅游资源，带动第三产业发展；依托第二、三产业，努力实现产业结构优化升级。通过统筹安排产业布局及调整，加快农村二、三产业发展，逐步降低城乡二元经济模式的影响。4.3 发挥交通干线和节点镇村的作用，合理布局镇村体系邕钦二级公路从那陈镇镇域中部穿越，成为对外交通联系主要干道。近年来，修建或维护了大部分的村路屯路，镇域内外交通条件得以极大改善。但那陈镇的城镇人口基数偏低，以2006 年为例，全镇人口32852 人，镇区人口仅5315 人，在15 个村中，少于2000人的村占了2/3。但那陈镇紧邻南宁市中心城区的区位优势，使其直接接受南宁市区的辐射力很强。因此，随着社会经济条件的改善、工业化的不断推进，外来人口的迁入会达到一个较高的水平，到镇区工作居住的人口将会更多。预期近期镇区将吸引外来劳动力1000人，远期将吸引劳动力3000 人，镇区人口的增长主要依赖第二产业带来的外来人口。针对那陈镇“低度城镇化、基数低、增长加速”，以及人口外迁明显的特点，规划提出“以中心城镇为龙头，重点村为骨干，以交通干线为纽带，构建镇域的点轴空间发展模式”，通过体制改革和政策调整，清除城乡之间的樊篱。规划形成中心镇中心村基层村三级村镇体系结构，将具有良好的交通条件以及发展基础的村庄，重点扶持作为城镇经济发展的主要力量，并在村镇规模上，引导农村人口进一步向镇区和重点村集中。4.4 以整治改造村庄为重点，着力推进新农村建设在“城乡统筹发展、节约集约用地、控制占用耕地”的方针指引下，做好村庄的整治与改造和科学的布点规划，通过村屯改造、迁并等实施方案，推进新农村建设是城乡统筹的先行手段。村庄布点关键在于处理好村庄的保护、改造与搬迁的关系。村庄既然是一定历史条件和社会经济发展条件下的产物，就必然有存在和发展的需求。搬迁和改造必须充分尊重村庄的历史和村民的意愿，在深入调查村庄现实状况和社会发展条件的基础上进行。不能一味拆迁旧村，搞大拆大建，主观地将农村人口集中到几个大的居民点或者是主要城镇，忽视了这些村庄存在和发展的历史性和社会性。镇域内各行政村范围内的产业用地应通过改造与控制，不断提高生产工艺水平，减少对环境的污染。要加强耕地保护，推动高产农业与旅游业发展，节约和集约使用土地，尽量减少土地资源的浪费，在留出镇区和中心村的必要建设用地外，保护农田。4.5 强化公共服务设施布局，实现设施城乡共建共享小城镇总体规划阶段尤其要注重城乡基础设施的公共属性，将其作为实现城乡统筹的重要手段之一。那陈镇通过扩建交通主干线邕钦公路，提高其通达性及利用效率，并以此为纽带串联各中心村，形成城镇发展主轴线。镇域公路建设以改造为主、新建为辅，完成镇区至各行政村以及各行政村之间道路路面硬化，提高公路等级和路网密度。通过多渠道、多方式，共建水利、垃圾、污水处理等基础设施，使城乡均能享受基础设施服务，最大限度提高公共服务设施的服务范围及能力，促进城乡公共服务设施规划的共建共享。抓好新型农村合作医疗试点工作，完成镇卫生院病房建设及村卫生所建设，争取在规划期末使农民参与新型合作医疗制度的参合率达到100%，加强食品安全卫生监督，预防和控制食物中毒事件。加强中学、小学、幼儿园，敬老院等教育设施以及文体科技设施的建设，完善集贸市场的布局，加大专业农贸市场的布点建设力度，重点加强水果、蔬菜批发、畜禽等贸易，充分发挥那陈“水果之乡”的贸易作用。5 结语从城乡统筹角度出发的小城镇总体规划的编制方法仍在不断探索完善中，目前尚未有统一的技术规范。在编制小城镇总体规划时，要更好地转变规划理念，实现规划编制由“城镇规划”向“城乡规划”的转变，规划工作者还需要更多地去探索研究，只有从规划角度充分考虑和体现城乡统筹，小城镇总体规划才可以成为具有真正现实意义的协调城乡