发展壮大农村集体经济组织研究.doc

统筹城乡发展背景下发展壮大农村集体经济研究课题组二0一0年十一月课题组成员组 长成 萍 重庆市农村合作经济经营管理站站长 副组长张 明 重庆市财政局农财处副处长李廷友 重庆市农村合作经济经营管理站副站长黄胜忠 西南政法大学农民合作组织研究中心主任成 员汤高潮 胡尊胤 易南平 唐海涛 胡明霞阎海鑫 王 勇 童禅媛 周 成 周 杰摘 要壮大农村集体经济一直以来都是我国农业和农村经济发展的重要内容。在现行的双层经营体制下，农村集体经济是保证基层组织运转和农村公共事业发展的物质基础，也是完善家庭承包经营体制、强化社会化服务、统筹城乡经济社会发展、全面建设小康社会的重要保障。重庆正处在全面建设小康社会，统筹城乡发展的关键时期，农村集体经济实力如何，直接关系到村级组织的凝聚力和战斗力，关系到农村两个文明的建设；而且，发展壮大农村集体经济，增加人均可支配集体经济收入，也是农业和农村现代化建设的一项重要内容。因此，在推进城乡一体化建设的进程中，研究和探讨发展壮大农村集体经济过程中存在的问题、原因及模式，对重庆统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化建设具有十分重要的理论和现实意义。本研究在阐明发展壮大农村集体经济的必然性和紧迫性的理论基础之上，研究其他地区发展壮大农村集体经济的探索与实践经验，通过分析目前重庆农村集体经济制度的主要形式及其运行特征和效果，剖析农村集体经济制度面临的挑战以及创新中存在的主要问题，提出我市农村集体经济制度创新的基本方向和模式，以期为重庆农村集体经济的壮大提供理论参考和实践指导，推动重庆统筹城乡发展进程。主要研究结论：第一，农村集体经济在农村经济、社会和生态环境等方面都担当着重要功能，对新农村建设有强有力的推动作用。因此，发展壮大农村集体经济具有必要性和紧迫性。第二，近年来，各地在发展农村集体经济方面都进行了积极的探索和实践，积累了一定的成功经验。例如，浙江省激活集体资本的启示，湖北省创新农村集体产权制度及北京、广东、江苏、上海等地区推行农村社区股份合作制改革的经验等。这些探索和实践表明，在新时期发展农村集体经济是现实可行的，而且有多种路径。第三，通过对不同层面的统计数据和实地调查资料的分析，对重庆市农村集体经济现状作出评价：基本呈现出总量增长缓慢、收益水平参差不齐、收益来源狭窄、空壳村比较较大、集体债务沉重、收入难于维持正常运转等特征，同时，面临着发展动力不足、市场地位不明确、组织功能不清晰，增收渠道狭窄、产业带动能力不强、发展障碍明显、资产流失严重、刚性支出攀升、缺乏有效的激励机制和监督机制等一系列因素的制约。第四，依据对现状的分析，提出发展壮大农村集体经济的方向和基本原则：首先应坚持赋权于民；其次，重点解决好“干什么”、“谁去干”、“不会干”、“不敢干”和“干不好”这五大问题；同时，还要妥善处理好自力更生与争取外援、集体利益与群众利益、核心领导与群众参与、发挥优势与创设环境、因地制宜与市场导向这五大关系。第五，在对主要研究结论进行总结的基础上，提出关于发展壮大重庆市农村集体经济组织的政策性意见：应该通过完善和制定相关法律法规、明晰集体资产的产权归属、拓展农村集体经济发展途径、完善农村集体经济经营管理、充分发挥村干部的主导作用、落实扶持政策、建立健全集体资产保值增值机制、加强领导等政策措施，发展壮大农村集体经济。目 录一、研究背景和研究界定8（一）研究背景8（二）研究界定10二、发展壮大农村集体经济的必然性和紧迫性12（一）农村集体经济的主要功能12（二）农村集体经济在社会主义新农村建设中的作用22（三）发展壮大农村集体经济的紧迫性25三、有关地区发展壮大农村集体经济的探索与实践31（一）浙江省巧解村级集体经济发展难题31（二）湖北省以“三村”为切入点通过农村集体产权制度创新发展壮大农村集体经济37（三）北京、广东、江苏、上海等地区通过推行农村社区股份合作制改革发展壮大农村集体经济47四、重庆市农村集体经济的基本情况55（一）重庆市农村集体经济的现状55（二）重庆市农村集体经济发展的主要特征60（三）重庆市农村集体经济面临的主要问题67五、发展壮大农村集体经济的方向和基本原则74（一）发展壮大农村集体经济应坚持赋权于民74（二）发展壮大农村集体经济要重点解决的问题76（三）发展壮大农村集体经济要妥善处理好的关系79六、关于重庆市发展壮大农村集体经济的政策性意见82（一）正确认识农村集体经济的重要性，完善和制定相关法律法规82（二）深化农村经济体制改革，明晰集体资产的产权归属84（三）因地制宜选择发展路子，拓展农村集体经济发展途径84（四）实事求是选择经营形式，完善农村集体经济经营管理88（五）统一认识，加强引导，充分发挥村干部的主导作用89（六）加强协调，建立机制，认真实施发展农村集体经济扶持政策90（七）强化管理，加强监督，建立健全集体资产保值增值机制94（八）加强领导，统筹兼顾，促进农村集体经济健康有序发展95一、研究背景和研究界定（一）研究背景宪法第六条规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。第八条规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。中华人民共和国土地管理法规定，“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”上述规定奠定了农村集体经济存在的法律与现实基础。事实上，农村集体经济一直以来都是我国农业和农村经济发展的重要内容。在现行的双层经营体制下，农村集体经济是保证基层组织运转和农村公共事业发展的物质基础，也是完善家庭承包经营体制、强化社会化服务、统筹城乡经济社会发展、全面建设小康社会的重要保障。可以确认，在当前公共财政难以覆盖农村基础设备和公益事业建设的情况下，在较长的一段时期内，农村集体经济是带动农村经济全面发展的引擎，是农村走向共同富裕的基础，是密切干群关系、促进社会和谐的保障。党的十七届三中全会提出：“发展集体经济，增强集体组织服务功能”。当前，重庆正处在全面建设小康社会，统筹城乡发展的关键时期，社会主义市场经济体制已经逐步确立和完善，城市郊区农村城市化、工业化推进速度很快，出现了很多新问题，如失地农民的生产、生活问题，农民土地权益被侵害问题，农民组织化程度低、不适应市场经济发展问题，如何处理农村分配关系中公平与效率的问题，以及农村基层组织对成员的凝聚力减弱等问题。在新形势下，农村集体经济与上述问题都有着千丝万缕的联系。对于农村集体经济要不要壮大？农村集体经济如何发展壮大？如何通过对农村集体经济资源的有效配置推进农村集体经济发展壮大，最终实现农业发展、农民增收和农村发展？这些问题都需要进行深入研究和探讨。农村集体经济实力如何，直接关系到村级组织的凝聚力和战斗力，关系到农村两个文明的建设。而且，发展壮大农村集体经济，增加人均可支配集体经济收入，也是农业和农村现代化建设的一项重要内容。因此，在推进城乡一体化的进程中,积极研究和探讨发展壮大农村集体经济进城中存在的问题、原因及模式，对于重庆统筹城乡经济社会发展,推进城乡一体化具有十分重要的现实意义。为此，今年市农经站将发展壮大集体经济列为重点调研课题，进行了专题调查。课题立项后，课题组成员先后到九龙坡、北碚、南川、荣昌、大足、永川、江津、万州、奉节等区县，选择了15个不同类型的城中村、城郊村、近郊村、远郊村进行了实地调研。我们希望通过调查研究，不仅在理论上进一步加深对发展农村集体经济的认识，更加在实践上重视对农村集体经济发展的经验、成效及新问题的总结研究，为下一步出台有关发展壮大农村集体经济的政策提供理论基础。（二）研究界定发展壮大农村集体经济，是中央长期坚持的政策取向。然而，集体经济发达的村为数较少，多数村集体经济组织经营收入极少，进一步发展举步维艰，同时尚有大量“空壳村”存在。本次调查研究的目的是：在确认“农村集体经济的制度创新是农村经济社会发展的重要内容”的前提下，把握农村集体经济的新内涵，通过分析重庆目前农村集体经济制度的主要形式及其运行特征和效果，剖析农村集体经济制度面临的挑战以及创新中存在的主要问题，提出农村集体经济制度创新的基本方向和模式，以期为重庆农村集体经济更好发展提供理论参考和实践指导，推动重庆统筹城乡发展进程。研究内容有五个方面：（1）对发展壮大农村集体经济的必然性和紧迫性做出理论回答；（2）总结有关地区发展壮大农村集体经济的主要探索与实践；（3）分析我市农村集体经济的基本情况；（4）对发展壮大农村集体经济组织应坚持的方向和基本原则进行理性思考；（5）就促进我市农村集体经济发展提出政策性建议。本项目以农村集体经济为研究对象。农村集体经济是“社会主义劳动群众集体所有制经济”的简称，是集体所有制的主要形式和公有制经济的重要组成部分。目前我国法律对“什么是农村集体经济组织”没有严格界定。理论界大致有以下几种观点。一、农村集体经济组织是代表农民行使农村土地所有权的经济组织，是社会主义劳动群众集体所有制的基本组织形式，是农村统分结合的双层经营体制中“统”方经营者；二、农村集体经济组织是自实行家庭联产承包责任制和双层经营体制改革之后的包括乡村、村民小组和部分农民共同所有的农村劳动群众集体所有制的经济组织；三、农村集体经济组织是在农业合作化和人民公社“三级所有，以队为基础”的体制基础上，经改革而形成的、农村参加人数最多、覆盖面最广的一种合作经济组织，是具有中国特色的社会主义农村合作经济组织。课题组认为，目前的农村集体经济组织，是在农业合作化和人民公社“三级所有，以队为基础”体制基础上，经过家庭联产承包责任制和双层经营体制改革后形成的包括乡村、村民小组和部分农村共同所有的农村劳动群众集体所有制的经济组织，是统分结合的双层经营体制中“统”方经营者，是集体经济的组织载体，是农村合作经济组织的重要组成部分，是农村主要的基层经济组织。根据重庆的实际情况，本课题主要讨论的是村社集体经济，暂不考虑乡镇一级的集体经济。二、发展壮大农村集体经济的必然性和紧迫性由于我国尚未建立覆盖城乡的公共财政体制，长期以来农村的公共设施和服务投入主要依靠农村集体经济。从课题组在有关区县进行的调查来看，目前农村生产性基础设施建设、生活性基础设施建设、公共基础设施运转和维护、文化教育卫生事业、社会福利与保障方面的投入，这些经费相当部分都是来自农村集体经济组织。可见，在当前体制下，农村集体经济在保障农村基层组织正常运转、提供农村公共产品、发展农村文化教育卫生事业、建立和完善农村社会福利和社会保障体系等方面都起着十分重要作用，是社会主义新农村建设的主力军。（一）农村集体经济的主要功能农村集体经济组织往往是一个特定群体共同拥有土地及其他主要资产的社区，也是一个自治的基层社会组织单位，特定群体长期共同生活、生产，形成了许多内在的地缘与血缘关系。在现行政治、经济和社会制度下，对农村经济资源的共同拥有形成了农村集体经济特定的功能组合，即经济、社会、生态三位一体的功能组合。过去对农村集体经济的经济功能重视较多，而对农村集体经济的社会与生态功能重视不够，随着农村城市化、工业化和现代化进程的加快，农村集体经济的社会功能与生态功能正在得到广泛的关注。1、农村集体经济的经济功能农村集体经济的经济功能是它的基础功能，由于农村集体经济组织掌握着整个组织的全部经济资源，通过对这些资源的合理配置，可以实现带动农民增收的目的，可以推动农村工业化、城市化与农业现代化。（1）农村集体经济是农民增收的重要渠道在家庭经营体制下，农民的增收和致富主要依靠农民自身的力量，但村集体经济的发展状况对农民收入的增长仍起到重要作用。表现为：村集体经济实力强大就有能力改善农业基础设施，从而为农民发展高效生态农业提供必要的条件；农村集体经济的发展可以为农民提供就业机会,直接增加农民收入；一些农村集体资产较多的村，通过股份制改革，农民成为股东,能够从集体资产的经营收益中分红。例如，农民外出打工, 每月平均收入不足千元。而在那些集体经济发达的村, 农民在自己村的企业就业，身份不是打工者，而是一种合作的关系，不光工资水平比较高, 年底还有股份分红。此外，一些原本需要农民出资的项目（如新型合作医疗中的农民出资部分、农民养老保险中的农民出资部分），由农村集体经济组织代农民交纳，减少了农民的支出，相应地增加了农民的收入。同时还有一个特点是这些村农户之间的收入差距比较小，呈现出和谐发展、共同富裕的特征。课题组的调查显示，凡是农村集体经济发展较好的村，农民的收入水平往往较高，农民人均收入与村集体资产、集体经济收入之间多少呈明显的正相关关系。（2）农村集体经济是农村工业化的基础力量农村工业化是经济发展的必然，最终体现在农村中农业产值及农业劳动力在社会总产值及劳动力中所占比重的下降。由于单独农户市场经营知识的相对缺乏、资金力量薄弱、融资能力弱、非农技术力量相对落后，单独农户从事较大规模的二三产业抵御市场风险的能力就较弱，进入市场的成本就很高，加之长期形成的小农意识导致农民较为保守，所有这些因素都减少了单独农户成为农村工业化基础力量的可能性。而村集体经济在组织农户发展二三产业的过程中，特别是在其启动时期的作用表现比较突出。根据课题组的调查，二三产业发展好的村，其集体经济都很好。村集体企业较农户更容易获得贷款和政府的财政扶持，较容易吸引城市的先进非农技术，较容易寻找到村外的合作伙伴，市场风险的承受能力较单独农户也要强。而农村工业化又可以吸纳农村富余劳动力，减少农业劳动力数量。（3）农村集体经济是农业现代化不可或缺的部分农村实行家庭承包责任制以来，村集体经济发展较好的村，其农业现代化程度一般也高。农民单家独户在农业生产产前、产中、产后的各环节都有力所不及的地方，都需要集体的力量，集体经济组织可以帮助农户克服生产中的困难。第一，融资及风险分担。一方面由于自然灾害频发，农作物的受灾面积和成灾面积也不断上升，农业保险业务少，农险经营机构萎缩，农业保险覆盖面窄，险种少，农业保险的保障水平低，农业保险费率高，农民农业生产中的风险需要有分担机制；另一方面由于农民收入水平低，投资能力有限，农业生产技术含量越来越高，需要大量投入。但我国目前农村金融体制很不适应农业生产上述需要，农民从一般的商业性金融机构很难获得贷款。目前商业银行为农服务的意识淡薄，不仅没有起到为农业发展提供资金的作用，反而促成资金从农业、农村流向商业和城市的逆流效应。因此，在商业性金融机构不愿承担农险，政府的配套政策也没有及时跟进的背景下，村集体经济在农业生产中的作用特别明显，村集体经济组织可以以法人身份向金融机构融资，集体经济实力强的村甚至可以直接集体投资农业生产中所需的风险大、投资见效慢的项目，为农民分担风险。第二，农村集体经济是农业技术推广的重要力量。我国农业技术对农业增长的贡献率远低于农业现代化的国家，其中一个很重要的原因就是农业技术推广工作落后，面对单家独户的农民，如果没有一个很好的农民组织，很多农业技术不能顺畅地到达农户，村集体经济组织在农业技术推广过程中是不可缺少的有效渠道。农村集体经济不仅通过直接支持农户，而且还通过支持农民专业合作社来实现农业技术推广。第三，农村集体经济在农业基础设施建设中起着重要作用。农业基础设施投资往往具有投资大、见效慢、回收期长等特点，在农村实行家庭承包责任制前，农业基础设施建设往往由村集体组织农民进行。在土地承包到农户之后，农业基础设施建设依靠农户自己来解决是不现实的，仍需要集体来进行，但是如果集体经济是负债经营，绝没有经济实力来建设农业基础设施。所以要建设农业基础设施，也需要有强大的农村集体经济。第四，农产品进入市场需要农村集体经济的力量。农户家庭规模小、技术含量低的农产品很难进入市场。而如何在提高农产品技术含量的同时，使农产品以高附加值的形式顺利进入市场是农民能否实现收入增长的一个重要因素。因此，农产品在产前优质农资的供应，产中的技术培训与指导，产后的储存、加工、运输、销售等环节，对农产品能否顺利进入市场都至关重要，目前这些工作尚离不开农村集体经济组织的扶持。（4）农村集体经济是农村城市化中不可忽视的力量城市化是经济发展的必然规律，但欧美等发达国家在推动工业化、城市化过程中都不同程度地出现了“墨西哥城”现象。大批农民流离失所，背井离乡，纷纷融入城市，形成了难以治理的“贫民窟”和“城市病”。重庆的人均GDP已经跨过了1000美元大关，正处在城市化快速发展时期，各种新问题层出不穷。这些新问题的解决不能完全照搬国外城市化的办法，要结合我市的实际情况，充分发挥好农村集体经济组织的作用，走出城市化的新路子。最先感受到农村城市化冲击的是城市郊区的城乡结合部地区，它是农村城市化中各种矛盾的聚集区，劳动力就业、失地农民社会保障、外来人口管理、基础设施建设、环境卫生、社会治安等问题非常突出，由于二元社会管理结构，这些问题的管理没有纳入城市管理范围，但这些问题解决不好会直接引发社会不稳定，所有这些问题都由城乡结合部地区的村集体来负责，村集体如果没有足够的经济实力要完成这些管理是难以想象的。以九龙坡区为例，从1980年至今，九龙坡区通过征地办理自谋职业的有数万人，由于本市建设征地农转非人员安置费用偏低，安置用途单一，特别是采用征地单位给予一次性支付安置补助费，农转非人员自谋职业的方式，不能解决农转非人员的生活保障问题，农转非自谋职业人员就业难、社会保险无着落、生活艰辛的状况日益突出。这些农转非人员仅仅是个人实现了农转非，他们都还居住在原村，与村里有着千丝万缕的联系，他们并不因为农转非而断了与村里的联系。与此同时，外来人口的快速增加给该地区城市环境、社会治安和基础设施造成了很大的负担。城乡结合部地区违法建筑、违法出租、非法经营以及环境脏乱差、治安等问题突出。在实地调查中发现，农村集体经济组织针对上述问题都已经从管理、资金等各方而进行了大量投入，否则问题会更严重。根据我市农村实际，探索符合重庆实际的农村城市化道路意义重大，这一过程离不开农村集体经济的组织与参与。重庆作为城乡统筹的直辖市、作为现代化的国际大都市，农村城市化的途径、正确道路是什么？是走城市吃掉农村的路？还是走把农村发展成城市的路？城市吃掉农村就是城市扩张，城市“摊大饼”，往外扩张，把农民从土地上请出来，然后城市资本、工商资本改造土地，建设城市。把农村发展为城市，就是农民靠自己的土地转化成的资本积累，来开发城市、建设城市，是农民成为城市建设和管理的主人，而不使农民失去土地以后沦为城市的二等居民。农民带着产业进城的本质就是带着资本进城，带着资本进入城市或者通过自己的投资来开发城市、建设城市。这个模式的实现除需要政府给予配套的政策支持外，还需要通过制度与组织创新把农民组织起来，此重任在现实的农村组织制度下，非农村集体经济莫属。2、农村集体经济的社会功能农村社区有其特定的社会性，由于我市有广阔的农村地区、众多的农村人口，研究它的社会功能对整个社会发展有重大意义。农村社区各方面的建设在长期形成的二元社会结构下，主要资金与管理来自农村社区内部而非政府，这是农村社区建设不同于城市街道社区之处。来自农村社区内部的资金与管理是离不开农村集体经济的。（1）农村集体经济组织提供了大量的农村公共产品公共产品是具有非竞争性和非排他性的社会产品。非竞争性是指一个人对公共产品的消费不妨碍他人对公共产品的消费。非排他性是指公共产品的消费难以排除不付费者或这种排除成本因过高而被放弃。这里所指的公共产品是相对于由农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言，可以由当地农村社区集体参与共享的“产品”，例如，农村公共产品包括小型农具、水利设施、文化教育、道德建设、保健医疗等等这些基础设施和公益事业。由于它们具有较强的“外部性”，使得对它们的“生产”或提供往往与“公共财政”联系在一起，成为地方基层政府活动的重要组成部分。由于地方财政的局限，在集体经济发达的农村，很多农村公共产品的提供相当多来自农村集体经济，从而使得农村集体经济成为提供农村公共产品的重要力量之一。村集体经济发展后普遍为当地村民提供了大量的公共产品，有农民生产基础条件的改善，农民受教育程度、文化生活、医疗条件的改善，村内道路修建等。这些公共产品的提供对促进农村社区经济社会发展作用巨大。例如，在江津区珞璜镇矿山村，村集体净资产与村民收入增长很快，这主要得益于村集体经济组织提供了大量的农村公共产品。事实上，为营造更好的生产生活环境，改善生产条件，矿山村里先后投资数万元用于硬化道路、码头基础设施建设等。（2）农村集体经济组织通过集体净收益再分配，起到了社会稳定器的作用通过对集体经济资源的重新配置还可以保证农民收入的基本平衡，从制度上实现农民共同富裕。村集体经济组织还通过对集体净收益的再分配，包括对农村五保户、困难家庭、残疾人员的倾斜，使农村中的低收入人群生活获得基本保障。这种情况在我市农村集体经济搞得好的村都可以不同程度的见到。例如，在九龙坡区华岩镇共和村，村集体完成了多条公路、人行道路的修建和硬化，修建了农民新村。同时，多名剩余劳动力被安排进相关企业，顺利地从农耕生产转移到二、三产业中。共和村还规定，凡年满60岁以上的老人每年都可以从村里领到10001500元生活补助费，凡考上大学的学生每人可领到1500元奖励。此外，居委会还依托集体经济实力，制定了养老制度、计划生育管理办法、村民文明公约、村庄文明管理条例，成立了村治安小组、护厂队、护村队。共和村多年来都没有发生过打架斗殴事件，也没有一例上访告状事件，村民安居乐业。由此可见，村集体经济通过集体净收益再分配，起到了稳定农村社区、构建和谐文明社区的作用。（3）农村集体经济组织通过集体经济创造了有效的农村社区工作方法城市街道社区有两类组成部分，一部分是单位宿舍区型的，另一部分是非单位宿舍区型的。第一组成部分与单位有密切联系，管理相对容易，第二组成部分相对第一组成部分管理难度要大，由于其成员相互关联度低，其管理手段更倾向于法制化、简约化。然而，农村社区有着与城市街道社区截然不同之处：首先，社区成员共同拥有一定数额的集体资产，他们拥有不可分割的集体行动的利益。其次，地缘关系、血缘关系明显。地缘关系与成员共同拥有集体资产相关，血缘关系则源于千百年来形成的村落文化。再次，社区成员的社会身份处于社会底层。由于中国长期工农、城乡筹别，特别是现行的二元社会管理体制造成的诸多城乡、工农差别，对绝大多数村庄来说，村民的社会地位低下。针对这样一种特殊的社区，农村组织需要采用特殊的管理方式，其特殊之处也必然与农村集体经济相关。农村组织通过集体经济调节的手段，对村民家庭和睦、邻里融洽、尊老爱幼、遵纪守法、计划生育、村治安工作等方面制定了若干与集体经济相关的办法，促使村民朝着遵纪守法、创建文明和谐社区的良好方向发展。在分配集体资产股份给社区成员时，在分配用于社区公益福利事业的集体收益时，都会把这些分配与社区管理结合起来，如对于不执行计划生育、打架斗殴等现象，有些福利项目可能会被取消，村集体以此来约束其社区成员的行为。这些方法被实践证明是行之有效的，农村特有的社区工作方法的经济基础离开村集体经济将不复存在。3、农村集体经济的生态环境功能过去人们仅仅把农业当成衣食之源；现在人们意识到农业是人类与自然界的一个巨大的接口，是人类与自然和谐相处的广阔的平台。农业所具有生态功能表明，农业不仅是一个生产农产品的产业部门，而且与国土整治、动植物保护、生态优化息息相关。正因为农业的生态功能是一个很大的正数，足以冲销工业之负，并有剩余，人类才得以生存、发展。也正是基于此，把农业作为生态系统的主体来建设，正在成为自觉行动。然而，农民个体行为往往容易受市场趋理性所使，有时会与生态发生冲突，而作为集体往往会比农民个体对长远利益发展相关的环境付出更多关注，很多关系生态环境的行动也更需要集体的行动。在生态环境方面，集体行动的效果更优于农民单独行动。实践证明，无论是在农村生态建设、城市绿化隔离带建设，还是在发展生态农业方面，都离不开村集体经济组织这个最基层的单位，如果村集体没有足够的经济实力，这些有益的工程目前单靠政府或农户都不现实或无法实现。（二）农村集体经济在社会主义新农村建设中的作用1、发展壮大农村集体经济是发展农村经济，为社会主义新农村建设提供物质保障的需要建设社会主义新农村是一个全面的目标，也是一项长期的任务，归根到底是农村经济的繁荣。在目前新农村建设已经初具规模的村, 有一个共同的特点, 即除了政府的投资外，相当部分是靠自己本村的力量完成的。而村里的力量就是集体经济组织。比如进行旧村改造, 规划设计一般请专业人员完成, 组织施工则主要靠自己的施工队伍。现在我们进行新农村建设, 虽然不是新村建设, 但是在有条件的情况下, 应该结合旧村改造, 改变农村的面貌，这在很大程度上要看村集体的经济实力。发展壮大农村集体经济，是实现生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的重要条件，也是建设社会主义新农村的经济基础。只有发展壮大农村集体经济，农村组织才有掌握得住、运用得了的足够资金，增强集体的服务功能，为发展农村经济、促进农民增收创造良好的条件；才能加快农村基础设施建设，改善村容村貌，优化农民生产、生活环境，推进农村现代化建设。没有农村集体经济的发展，就不会有农村经济的快速发展，这是农村生产力发展的长远要求。建设社会主义新农村，发展农村集体经济是重要支撑。实践表明，凡是农村集体经济发展比较好的地方，新农村建设推进速度就快，农村面貌变化就大，人民群众得实惠就多。只有发展壮大农村集体经济，新农村建设才会有坚实的基础，也才能更好地调动农民的积极性。2、发展壮大农村集体经济是巩固基层政权，为社会主义新农村建设提供组织保障的需要在目前的管理体制下，农村集体经济组织与村民自治组织具有一定的同构性，通过不断壮大农村集体经济实力，有助于农村基层党组织加强自身建设，不断提高带领群众参与和发展农村社会主义市场经济的能力，为村党支部先锋模范作用和战斗堡垒作用的充分发挥提供基本的物质保障。同时，农村集体经济发展是农村基层民主政治建设的重要基础，集体经济的结构和组织形式与民主的生长发育有着较强的关联性,对乡村民主有着极大的促进作用。因此，农村集体经济是农村党组织凝聚群众力量，开展各项工作的物质基础。大力发展壮大农村集体经济，是增强基层政权组织的凝聚力和战斗力的基石工作，是解决农业、农村和农民问题的主要出路。农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。农村集体经济发展了，才能调动村干部的积极性，发挥示范带头作用；才能凝聚农民的力量，加快农村各项事业的发展。只有发展壮大农村集体经济，才能提高农村组织的服务能力，才能夯实党在农村的执政基础。3、发展壮大农村集体经济是维护社会稳定，为社会主义新农村建设提供和谐环境的需要随着经济社会的不断进步，农民群众全面的、多样化的物质文化需求也越来越突出。只有农村集体经济发展了，各类农村公益事业才能得到发展，社会保障体系才能不断完善，农村群众的各种物质文化生活需要才能不断得到满足，农村社会和谐稳定也才能从根本上得到保障。调查表明，农村集体经济发达的村社, 精神文明建设和民主政治建设方面也都搞得比较好。主要原因有三: 一是这些村之所以经济发展了是由于村里的领导班子能力比较强，具有“两手抓, 两手都要硬”的意识和能力；二是集体经济发展始终是靠解放思想和培养农民民主意识来实现的。经济发展起来以后, 各方面的利益关系, 各层次的农民需求都需要用积极向上的思想观念去统领, 客观上离不开精神文明建设, 民主化进程也必须加快；三是这些村集体发展了，也舍得在精神文明建设上投入人力和物力。因此，如何发展壮大农村集体经济，是保障农村组织正常运转、巩固基层组织政权的重要课题，是实现全面建设小康社会的坚强支柱，是加强农村基层党的组织建设，进一步巩固党在农村的执政基础的经济保障。（三）发展壮大农村集体经济的紧迫性1、化解产权矛盾亟需发展壮大农村集体经济十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定指出：“产权是所有制的核心和主要内容”。产权经济学理论认为，对于一种产权制度来说，完备的产权包括在法律允许范围内的使用权、收益权、决策权和处置权，产权在法律意义上的存在就是所有权。只有针对资产的不同属性来界定相应的产权制度安排，才会富有效率。现代产权制度以所有权与经营权分离为基本特征，股份公司是其主要实现形态。股份公司的股份代表了典型的可转让的集体产权，而可转让的集体产权是保证公司效率的重要制度安排。因此，正确认识、大力推进产权制度改革已成为新阶段我国市场经济体制改革的关键。然而，传统农村集体经济组织存在着产权模糊、村企一体、决策独断、监督不善、分配随意等种种制度性缺陷，而这些制度性缺陷的根本在于传统集体经济财产制度。传统集体经济财产制度的特点是一个集体范围的财产为该集体全体成员共同所有,但任何个人都不能单独占有或声称拥有某部分财产的所有权，权利的整体性和不可分性是这种制度安排的基本特点。传统集体经济的财产制度虽然名为“集体”，但根据产权制度类型的划分，其实是一种社团产权或公共产权制度。社团产权的产权主体限于某一社区，其排他性仅仅体现对社区外部。虽然每个人都无权声称资源属于自己，但可以自由使用资源为自己服务，由此而产生的边际成本总是以平均数的形式由全体成员平均分摊，因而可能造成对资源的滥用，却无人去关心共有资产的安全和增值。问题还不仅如此。在传统集体经济的财产制度下存在一种特殊的委托代理关系。代理人（村干部）享有对集体财产直接的处置权利，而他们获得这一权利在大多数情况下不是由财产所有人（村民）授权的，从而可能失去监督。这种状况将诱使代理人欺上瞒下，无视真正所有权人的利益。在现实中就有可能使集体所有的财产事实上被“灰色私有化”为少数干部的个人财产。这就是农村传统集体经济财产制度的弊病。显然，这个弊端不利于农村生产力水平提高，不利于市场经济在农村的深化和发展。因此，化解集体经济组织所固有的矛盾，亟需通过产权制度改革来发展壮大农村集体经济。2、应对各种利益分配问题需要发展壮大农村集体经济改革开放以来，由于地理条件优越和先行改革，部分农村（特别是经济发达地区的城中村、城郊村和园中村）历史上本就存在的集体非农产业获得了更快的发展。过去，一个行政村的集体财产不过几千元，而现在可达数千万元甚至更多。在人民公社时期，统一劳动，统一分配，“工分”是农民参与分配集体经营收益的主要尺度。实行家庭承包制后，农户独立经营、自己经营部分收益的分配采取了“交够国家和集体的，剩下的都是自己的”的制度安排。但是，集体经营还存在，而农户失去了分享集体收益的尺度，分配制度成为“真空”。同时，对于实行家庭责任制后的农户经营而言，集体经营的收益成为“外部利润”。伴随集体经济财产总量的快速增长，这块“外部利润”日益突现，如何管理这笔庞大的集体财产，如何分享丰厚的集体经营收益，无疑成为农民群众最关心的焦点问题。而长期以来农民参与集体收益的分配是村干部们说了算，做法既不透明，也缺乏科学依据，村民对此有意见，一定程度上影响了农村社会的稳定，这就迫切需要有一种分配制度的创新。不仅如此，面对巨量的集体非土地经营性资产，农村还面临着成员变动引发的如何界定集体经济收入的分配资格问题（原农村集体经济组织的分配资格是以户籍和土地关系为依据的）。实践中最突出的是，“外嫁女”及其子女的利益实现问题、社区成员舍不下社区利益而出现逆城市化的问题、社区股份合作经济组织无条件继续生产经营问题、大量涌入的外来员工的权利和义务问题、以及随着户籍制度的改革和城镇化的发展、乡村社区终结，行政与经济一体化的农村组织形式必然发生组织建制变化的问题等等，这些问题已成为当前制约集体经济发展、影响农村稳定的突出问题。3、快速的工业化和城市化进程为农村集体经济的发展壮大提供了契机工业化和城市化是解决“三农”问题的必由之路。随着工业化和城市化的迅速发展，只有实行农村集体经济组织产权制度改革，赋予农民长期而稳定的股权，才能减轻农民对集体的依赖，更快、更好地打破原农村的“土围子”，从更大范围、更高层次、更多渠道上实现土地、资本、人口等生产要素的合理流动，加速农民向市民、农村社会向城市社会、农村管理体制向城市管理体制转变。然而，尽管目前在部分农村中，大量的农地非农化、“农转非”成为经常性的现象，乡镇企业和个体私营企业大量出现，农村就业方式发生变化，不少农民进厂做工进城经商，拥有土地却不经营，但是农民仍然不能真正离开农村，因为按照传统集体经济产权制度的定义，财产所有者只限于现有成员，一旦他们离开社区，就意味着对集体财产产权的放弃，也就不能享受对集体收益的分配。而快速的工业化和城市化进程给部分农村社区带来了丰厚的集体经营收益（主要是集体非土地经营性资产），从而使传统农村集体经济的产权矛盾更加尖锐。于是，这就大大地催化了农村集体经济组织产权制度改革。快速推进的工业化和城市化进程使得重庆农村集体经济组织产权制度改革具有了空前的迫切性。通过产权制度改革来发展壮大农村集体经济，是统筹城乡发展的重要内容之一。4、农业现代化和农业规模经营对创新土地经营方式的要求，也是推动农村集体经济发展壮大的重要动因我市农村人地矛盾十分突出，集体土地的家庭承包经营作为一种经营方式，虽然能够在一定的时点上和期限内保证集体成员土地权利的起点公平和承包关系的稳定，但也积累了大量无地人口，不能从根本上解决社区集体经济运行中的人地矛盾问题、公平与效率问题。土地规模经营是提高生产效率的客观要求，农业现代化的根本途径在于转移农业剩余劳动力。因此，在目前农户家庭承包经营稳定不变的条件下，随着农业剩余劳动力逐步转移，一些地方必然通过土地流转、创新集体土地经营方式，实现规模经营与家庭承包制的有机结合，在小农户数量众多条件下努力探索出一条实现农业现代化的有效途径。发展壮大农村集体经济不仅具有必然性，而且也有着重要的意义。一是有利于维护共有集体财产权，巩固公有制的主体地位；二是有利于私有财产权的发育，促进非公有制经济的发展；三是有利于各类资本和要素的流动和重组，推动混合所有制经济发展；四是有利于调节社区集体经济组织成员利益分配关系，保障农民利益和维护社会稳定；五是有利于应对城市化的到来，对形成更平等、更民主的社会结构具有正面的积极影响。还应看到，在部分农村发展壮大农村集体经济，不仅具有必然性和重要意义，而且条件也已基本成熟。一是有良好的思想基础。近年来，随着改革的深化和城市化的推进，我市农村干部群众的生活方式、思想观念发生了较大的变化，对社会化、市场化和城乡一体化意识显著增强，部分干部群众已有发展壮大农村经济的愿望。二是有正确的改革导向。十五届三中全会做出的中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定指出：“农民采用多种多样的股份合作制形式兴办经济实体，是改革中的新事物，要积极扶持，正确引导，逐步完善。以农民的劳动联合和农民的资本联合为主的集体经济，更应鼓励发展。”十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定指出：“要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”党的十七大报告指出，“要深化农村综合改革，探索集体经济的有效实现形式。”十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定指出：“发展集体集体经济、增强集体组织服务功能。”这为发展壮大农村集体经济指明了方向，提供了强有力的思想理论武器。三是有雄厚的实力保证。在部分农村，农村集体经济收入已从直接的生产经营转向资源开发、资产经营和资本经营。同时，绝大多数农民有生产门路和收入来源，安居乐业，这是推进农村集体经济发展的重要物质基础。四是有强劲的城市化拉力。随着城市化战略的加紧推进，城郊农村建设用地得到控制，多数村已列入了中心城市和副中心城市建设规划，由此导致“城中村”不断增多，非农人口增多，农民混杂家庭增多，土地越来越少。这说明城郊农村已经出现城市化的发展态势，搞“村改居”和社区股份合作制改革已经大势所趋。三、有关地区发展壮大农村集体经济的探索与实践（一）浙江省巧解村级集体经济发展难题在浙江省,农村集体经济主要表现为村级集体经济。近年来，浙江省因地制宜，充分利用各地优势和扶持政策，嫁接企业先进经营理念，从挖掘资源、培育载体和创新主体三个方面，激活村集体“沉睡资本”，使浙江省村级集体经济呈现出百花齐放、欣欣向荣的局面。2009年，中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府 关于发展壮大村级集体经济的若干意见（浙委办200975号）的正式出台，标志着浙江省对发展壮大集体经济的政策措施进一步予以明确。1、依托集体“三资”发展壮大村级集体经济（1）开发资源。浙江省充分利用集体所有的“四荒”（荒山、荒水、荒滩、荒地）、经济林、水面、矿产、景观等自然资源，开发资源潜力，拉动村级集体经济发展。一是开发闲地资源。如衢州市衢江区湖南镇湖南村利用乌溪江电厂大坝完工归还的土地，联合电厂开发了60亩柑桔、杨梅、枇杷等果园，年增收10多万元。二是开发旅游资源。如舟山市定海区马岙镇马岙村利用山林土地植被优势，与旅游企业合资开发旅游项目，年增收6万元，且每三年递增5%。三是开发水电资源。如遂昌县坟口电站扩容时，允许坟口乡8个经济薄弱村入股，使每村每年增收1万元以上。四是开发矿山资源。如新昌县沙溪镇董村利用花岗岩资源，引进开发企业后，每年增收32万元。五是开发港口资源。如象山县涂茨镇钱仓村引进企业开发码头，年增收20万元。六是开发“路边”资源。如宁波市鄞州区古林镇藕池村利用过境的杭甬高速和机场公路等有利条件，盘活“路边”资源，开发建设路旁广告位，年可创收30万元。七是开发墓地资源。如嘉兴市秀洲区泰石桥村与当地民政局合办公墓地，年增收25万元。八是开发文化资源。如安吉县山川乡马家弄村成立威风锣鼓队开发文化产业，每年收入均在10万元以上。（2）盘活资产。积极盘活村集体闲置或低效使用的办公用房、会堂、老校合、厂房、仓库等各类房产及其他资产，挖掘存量资产价值，促进村级集体经济发展壮大。一是盘活闲置房产。如余姚市凤山街道永丰村投入190万元改造闲置厂房，建成北京现代汽车4S店，每年增收60多万元。二是盘活机具设备。将村集体购置的农机具、机械等设备，通过租赁或入股经营等形式，增加村级集体收入。三是盘活集体土地使用权。如平湖市钟埭街道沈家弄村，将原7家集体改制企业无偿使用的20余亩集体土地，按每亩每年不低于4000元标准收取非农建设用地有偿使用费，年增收10余万元。四是盘活集体统管山使用权。如安吉县上墅乡刘家塘村通过完善村集体毛竹山、茶山承包，年获承包金5.6万元。（3）经营资金。有效使用集体积累、土地征用、资助捐赠等货币资金，经营集体资本，实现村级集体经济发展壮大。一是建造本地物业。如磐安县新渥镇宅口村利用当地产业优势和区位条件，建造了中药材交易市场，年增收20余万元。二是购建异地物业。如奉化市岳林街道前方村在明化小区投资800万元建造8230平方米的农贸市场，每年可获租赁收入105万元。三是收购闲置房产。如长兴县泗安镇长丰村收购企事业单位改制后闲置的粮管所、电影院，引进企业经营，每年增收8万元。四是投资参股分红。如上虞市道墟镇称海村，将350万元集体货币资金有偿借给信誉较好的企业，每年增收33万元。该村还将杭州湾精细化工园区支付的部分征地补偿费在园区投资，每年增收8.7万元。2、强化村级集体经济发展的政策扶持（1）利用财政扶持政策。利用“经济薄弱村补助资金”和“发展村级集体经济扶持资金”，建立“输血”和“造血”机制，发展村级集体经济。浙江省财政厅每年安排村级组织运转和村干部报酬补助资金，保障经济薄弱村的正常运转。平湖市还建立了发展村级集体经济专项资金，每年安排500万元用于10个经济薄弱村项目建设，项目实施村所在乡镇再配套50万元，使项目迅速运转。（2）利用村留用地政策。利用“土地征用村可按一定比例使用留用地”政策，实现村级集体经济大发展。如慈溪市古塘街道上傅家村利用6亩留用地，开发建设“三产”综合大楼，每年租金收入88万元。（3）利用土地整理复垦政策。利用“土地整理、村庄整治、宅基地整理复垦所增耕地归村集体所有”政策，为集体经济薄弱村增加收入。如上虞市东关街道高泾村利用宅基地整理，新建标准厂房，年收租赁费14万元。（4）利用异地安置政策。利用“可在区位条件相对较好的城镇规划区内安排部分建设用地，用于经济薄弱村建造发展工商业用房”政策，集中为经济薄弱村安排土地建设物业。如绍兴县2007-2008年统一安排199亩建设用地，为30个欠发达村在异地集中安排了64700平方米的物业用房，财政拨付补助资金1473万元，使欠发达村年收入均可增加至10万元以上。（5）利用金融支持政策。利用“金融机构对经济薄弱村的集体经济发展项目要加大信贷支持力度，并实行优惠利率”政策，为经济薄弱村提供金融支持。如绍兴县农村合作银行每年安排5000万元专项贷款用于扶持发展村级物业经营项目，并在利率上给予优惠。（6）利用财政贴息政策。利用“银行贷款财政贴息扶持经济薄弱村”政策，扶持经济薄弱村发展集体经济。如桐乡市对通过金融部门取得贷款用于新建、改建房屋等经营性固定资产投资的薄弱村，每年安排80万元的贷款贴息。（7）利用税费减免政策。利用“经济薄弱村新建的物业项目可减免税费”政策，减轻经济薄弱村负担。如嘉兴市规定，经济薄弱村通过资产租赁，其房产性收入应上缴的各类税收，可以申请减免税费；对集体创收建设项目，免收土地登记费，减半收取征地管理费（存量土地免收征地管理费）和白蚁防治费等费用；减免市级及以下的城建配套费、墙改费等各类费用，对依法办理土地出让的，其出让金收益部分，经济薄弱村通过财政全额返还，一般村返还50%。（8）利用农业项目政策。利用“结合政府扶持的土地整理、设施农业、基地建设等项目开发现代农业”政策，发展村级集体经济。如慈溪市三北镇徐福村针对本村农户大部分外出务工的实际情况，以集体托管为模式，统一改造农田1200亩、山林1300亩，改善建设粮田、茶叶、杨梅基地，除返还农户流转收益外，村集体年增收30余万元。（9）利用专项补助政策。利用“新农村建设、农业综合开发、农林基础设施建设、村办公设施建设、扶贫开发等专项补助”政策，发展村级集体经济。（10）利用帮扶捐助政策。利用“开展企村结对、部门联村、村村对接等多种形式的结对帮扶活动”政策，促进村级集体经济发展。如绍兴县28位县级专职领导、76个县机关部门和