土地管理制度改革与土地流转(PDF 112页)

楼建波 北京大学法学院 中融信托 2013 12 17 土地管理制度改革与土地流转 讨论提纲 一 什么是土地管理 二 土地管理的目的 三 土地管理政策法律体系及土地管理法 在体系中的地位 四 土地管理法的历史沿革及主要制度 五 讨论中的 土地管理法 修改及集体 土地流转的政策性指导文件 六 集体土地流转 一 什么是土地管理 土地管理是国家为维护土地制度 调整土地 关系 合理组织土地利用所采取的行政 经 济 法律和技术的综合措施 一般而言 国 家把土地管理权授予政府及其土地行政主管 部门 因此 土地管理也是政府及其土地行 政主管部门依据法律和运用法定职权 对社 会组织 单位和个人占有 使用 利用土地 的过程或者行为所进行的组织和管理活动 二 土地管理的目的 一 其他国家的规定 二 我国土地管理的特殊性 二 一 其他国家的规定 按照台湾土地法专家苏志超先生的概括 土地政策 之总目标 常与经济政策之总目标相重合 近代民主 国家经济政策之最终目标 归纳起来不外乎两项 一 增加社会总生产 使其达到最大最经济的之目 标 二 调整国民之间所得之适当分配 以达到公 平合理之目标 苏志超 比较土地政策 五 南图书出版公司1999年印行 页19 而土地政策 管理 所讨论的问题不外 1 增进 土地之利用 保养 与开发 2 地权制度之调整与 改进 前者偏重经济原则之适用 后者则讲求地权之 合理分配 同上书 页17 除上述目标外 可持续利用 保护 也被认为是土地 管理的重要目标 接上页 俄罗斯联邦土地法典 2001年10月25日公布施行 第一条土地立法的基本原则 本法典及根据本法典颁布的其他土地立法文件 以下列原则为基础 1 鉴于土地的意义是人的生存和活动的基础 调整土地利用和保护关系 的出发点是 土地既是受保护的极重要自然组成部分的自然客体 是作为农业 和林业生产资料及在俄罗斯联邦境内进行经济活动和其他活动之基础的自然资 源 同时又是不动产 是所有权及其他土地权利的客体 2 对作为极重要环境要素和农林业生产资料的土地的保护优先于对作为不 动产的土地的利用 根据这一保护优先原则 如果不损害环境 地块所有人可 以自由地占有 使用和处分土地 3 保护人的生命健康优先 根据这一原则 在进行土地利用和保护活动时 应当作出决定并实施能够切实保护人的生命和防止对人的健康产生不良 有害 影响的活动 即使这样做需要巨大花费 4 社会参与 5 地上物是土地的组成部分 6 保护特别重要的土地和受特殊保护区域的土地优先的原则 7 土地有偿使用原则 8 用途划分原则 9 将国家土地所有制划分为俄罗斯联邦所有制 俄罗斯联邦各主体所有制 和市政组织所有制 根据这一原则 由联邦法律规定这种划分的法律基础和程 序 10 综合考虑自然 社会 经济及其他因素的原则 11 社会利益与公民合法利益相结合 接上页 朝鲜民主主义共和国土地法 1977 第四条 社会主义土地所有制 第五条 制定和实施国土建设总规划 第六条 促进经济发展 第八条 土地是我国人民宝贵的生活基础 是保证子孙万代繁荣的国家财富 国家对全 体人民和农业劳动者 国家机关工作人员加 强社会主义爱国主义教育 使他们很好地保 护 管理并精心侍弄土地 接上页 美国1976年联邦土地政策管理法 第102节 政 策声明 a 7 法律所确立的公有土地利 用规划工作及管理工作的目标 即指导原则是 使这些土地能被综合利用和继续利用 但法律 另有规定的除外 二 二 我国土地管理的特殊性 1 中国国土资源的特点 2 中国土地管理的目标选择 二 二 1 中国国土资源的特点 1 土地公有 2 土地资源的相对有限性 3 中国国土资源管理需解决的特殊问 题 二 二 1 1 土地公有 宪法 第10条 城市的土地属于国家所有 农村和城市郊区的土地 除由法律规定属于国家所有的以 外 属于集体所有 宅基地和自留地 自留山 也属于集体 所有 国家为了公共利益的需要 可以依照法律规定对土地实 行征收或者征用并给予补偿 任何组织或者个人不得侵占 买卖或者以其他形式非法 转让土地 土地的使用权可以依照法律的规定转让 一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地 二 二 1 2 土地资源的相对有 限性 绝对数量较大 人均占有量小 山地多 平地少 各类土地资源分布不平衡 土地生产力水 平低 宜开发为耕地的后备土地资源潜力不大 二 二 1 3 中国国土资源管理 需解决的特殊问题 土地公有制 公有制下的利用效率问题 有偿使用 个人 集体 国家利益的平衡 财产权 利的保护 公权力的限制 土地资源的有限性 耕地的保护 粮食安全的保障 最严格 的耕地保护制度 建设用地的供应 征地 集体土地流转 二 二 2 中国土地管理的目标 1 指导思想 中国的土地管理应迎合世界土地管 理的潮流 中国土地管理应解决由中国国土资 源特点下的 特色问题 二 二 2 中国土地管理的目标 2 历史沿革 1986年 土地管理法 第1条 为了加强土 地管理 维护土地的社会主义公有制 保 护 开发土地资源 合理利用土地 切实 保护耕地 适应社会主义现代化建设的需 要 特制定本法 接上页 1998年修正后的 土地管理法 第1条 为了加强土地管理 维护土地的社会 主义公有制 保护 开发土地资源 合理利用土地 切实保护耕地 促进 社会经济的可持续发展 根据宪法 制定本法 二 二 2 中国土地管理的目标 3 十八大报告 十八大报告第三章 全面建成小康社 会和全面深化改革开放目标 加 快建立生态文明制度 健全国土空间 开发 资源节约 生态环境保护的体 制机制 推动形成人与自然和谐发展 现代化建设新格局 可持续利用 节约集约利用 接上页 十八大报告第四章 加快完善社会主义市场经济 体制和加快转变经济发展方式 全面深化经济体制改革 建立公共资源出 让收益合理共享机制 利益分配 推动城乡发展一体化 改革征地制度 提 高农民在土地增值收益中的分配比例 加快完 善城乡发展一体化体制机制 着力在城乡规划 基础设施 公共服务等方面推进一体化 促进 城乡要素平等交换和公共资源均衡配置 农民利益的保护 接上页 十八大报告第八章 大力推进生态文明建设 优化国土空间开发格局 国土是生态文明建设的空间 载体 必须珍惜每一寸国土 全面促进资源节约 要节约集约利用资源 推动资源 利用方式根本转变 加强全过程节约管理 大幅降低能 源 水 土地消耗强度 提高利用效率和效益 严守耕 地保护红线 严格土地用途管制 加强矿产资源勘查 保护 合理开发 发展循环经济 促进生产 流通 消 费过程的减量化 再利用 资源化 建立国土空间开发保护制度 完善最严格的耕地保护 制度 水资源管理制度 环境保护制度 深化资源性产 品价格和税费改革 建立反映市场供求和资源稀缺程度 体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补 偿制度 二 二 2 中国土地管理的目标 4 2013年 土地管理法修正案 草案 2013年6月提交讨论的 土地管理法修正 案 草案 第1条 为了加强土地管理 维护土地的社会主义公有制 保护土地权 利 保护 开发土地资源 实行最严格的 耕地保护制度和最严格的节约用地制度 合理开发利用土地资源 切实保护耕地 促进社会经济的可持续发展 根据宪法 制定本法 二 二 2 中国土地管理的目标 5 十八届三中全会 紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革 加快建立生态文明 制度 健全国土空间开发 资源节约利用 生态环境保护的体制机制 推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局 建立城乡统一的建设用地市场 在符合规划和用途管制前提下 允 许农村集体经营性建设用地出让 租赁 入股 实行与国有土地同等 入市 同权同价 缩小征地范围 规范征地程序 完善对被征地农民 合理 规范 多元保障机制 扩大国有土地有偿使用范围 减少非公 益性用地划拨 建立兼顾国家 集体 个人的土地增值收益分配机制 合理提高个人收益 完善土地租赁 转让 抵押二级市场 建立空间规划体系 划定生产 生活 生态空间开发管制界限 落 实用途管制 健全能源 水 土地节约集约使用制度 健全国家自然资源资产管理体制 统一行使全民所有自然资源资 产所有者职责 完善自然资源监管体制 统一行使所有国土空间用途 管制职责 二 二 2 中国土地管理的目标 5 总结 维护土地的社会主义公有制 尊重和保护土 地上的其他权利 实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约 用地制度 合理开发利用土地资源 促进经济社会可持续发展 实现土地资源的 可持续利用 三 土地管理政策法律体系及土地 管理法在体系中的地位 一 中国土地管理政策法律体系 二 土地管理法 在体系中的地位 三 一 中国土地管理政策法律体 系 根本法律 宪法 基本法律 民法通则 物权法 专项法律 土地管理法 城市房地产管理法 配套法规 接上页 配套法规 城镇国有土地使用权出让转让暂行条例 土地管理法实施条例 基本农田保护条例 国土资源部制定20余部土地管理方面的部门规 章 各地先后制定了 土地管理法实施办法 和土地 登记 规划 市场建设 执法监察等方面的地方 性法规 规章近150部 三 二 土地管理法在体系中的地 位 土地管理法 位于根本法律之下 受宪法制约 同时细化宪法 土地管理法 为专项法律 处于核心地位 指导下位规范性文件 四 土地管理法的历史沿革及主要 制度 一 土地管理法的历史沿革 二 土地管理的主要制度 四 一 土地管理法的历史沿革 1986年6月25日通过 1988年12月29日修正 1998年8月29日修订 2004年8月28日修正 修正 修订 接上页 1986年 土地管理法 颁 布 全国人大常委会于1986年6月25日通过 中华人民共和 国土地管理法 简称 土地管理法 同年8月1日国家土地管理局的成立 标志着我国土地管 理从此步入统一管理的轨道 土地管理法 的颁布 实现了我国土地由多头分散管理向集中统一管理 无实现了我国土地由多头分散管理向集中统一管理 无 法可依到有法可依的转变 法可依到有法可依的转变 1991年确认年确认6月月25日为土地日日为土地日 接上页 1988年12月29日 土地管理法 修正 1988年宪法修改时删除了土地不得出租的 规定 增加了 土地使用权可以依照法律 的规定转让 土地管理法 相应进行 了修改 我国首次以立法形式确定了土地基本国策 和严格土地管理的基本法律制度 为实现 土地利用方式和管理方式的根本转变提供 了法律保障 对我国的经济社会发展产生 了重要影响 接上页 1998年8月29日修订 核 心内容 保护耕地是 土地管理法 的目标 土地用途管制是 土地管理法 的灵魂 保护农民的土地财产是 土地管理法 的 核心 合理划分中央和地方的土地管理职权是 土地管理法 的重点 接上页 1998年8月29日修订 1998年修订的 土地管理法 基本上相当于重新起草了一部法 律 在诸多方面开创了我国自然资源立法的先河 成为我国自然在诸多方面开创了我国自然资源立法的先河 成为我国自然 资源立法的典范资源立法的典范 第一部除基本法律外提交全民讨论的法律 第一部经全国人大常委会三次审议通过的法律 第一部从法律上确立土地基本国策的法律 第一部按照市场经济原则在立法思想 基本原则和主要内容等 方面 对原法进行全面修订的法律 第一部将改革决策与立法决策相结合 用立法推动改革的法律 第一部法与实施条例同步实施的法律 1997年4月15日 党中央 国务院下发11号文件 关于进一步加强 土地管理切实保护耕地的通知 中央还决定 要在冻结非农业 建设占用耕地一年的时间里 完成 土地管理法 的修订工作 接上页 2004年8月28日修正 2004年 宪法修正案对土地征收 征用作出修正 年 宪法修正案对土地征收 征用作出修正 宪法第十条 第三款规定 国家为了公共利益的需要 可以宪法第十条 第三款规定 国家为了公共利益的需要 可以 依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿 全国人大常委会对全国人大常委会对 土地管理法土地管理法 做适宪性修正 就土地征收 做适宪性修正 就土地征收 征用进一步作出明确规定 征用进一步作出明确规定 土地管理法土地管理法 第二条第四款修改为 国家为了公共利益第二条第四款修改为 国家为了公共利益 的需要 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿 的需要 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿 将将 土地管理法土地管理法 第四十三条第二款 第四十五条 第四十第四十三条第二款 第四十五条 第四十 六条 第四十七条 第四十九条 第五十一条 第七十八条 六条 第四十七条 第四十九条 第五十一条 第七十八条 第七十九条中的 征用 修改为 征收 第七十九条中的 征用 修改为 征收 四 二 我国土地管理的主要制度 1 耕地保护方面的制度 2 土地用途管制方面的制度 3 保护农民土地财产权利方面的制度 4 政府土地管理职权的界定 5 1998年 土地管理法 修订后确立的制度 四 二 1 耕地保护方面的制度 1 耕地总量动态平衡法律制度 省级政府保护 耕地的责任 耕地占补平衡法律制度 非农建设占有耕地 由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量 和质量相当的耕地 或缴纳耕地开垦费 基本农田制度 各省 自治区 直辖市应当 将80 以上的耕地划入基本农田实行特别保护 占用基本农田需国务院批准 四 二 1 耕地保护方面的制度 2 建设用地总量和城市建设用地规模控制 下 级土地利用总规划中的建设用地总量不得超过 上级土地利用总体规划确定的控制指标 城市 建设用地规模应当符合国家规定的标准 增减挂钩制度 将拟复垦为农地的农村建设 用地地块和拟用于城镇建设的地块挂钩 实现 建设用地总量不增加 耕地面积不减少 质量 不降低 城乡用地布局更合理的目标 四 二 2 土地用途管制方面的制度 土地分类土地分类 农用地 建设用地和未利用农用地 建设用地和未利用 地三类地三类 土地利用总体规划土地利用总体规划 实施用途管制的依实施用途管制的依 据据 农用地转用审批农用地转用审批 农用地转为建设用地 农用地转为建设用地 须报经国务院或省级人民政府批准须报经国务院或省级人民政府批准 执法监督 加大对土地违法行为的处罚执法监督 加大对土地违法行为的处罚 接上页 十八大报告第八章 大力推进生态文明建设 优化国土空间开发格局 国土是生态文明建设的空间载体 必须珍 惜每一寸国土 全面促进资源节约 要节约集约利用资源 推动资源利用方式根本 转变 加强全过程节约管理 大幅降低能源 水 土地消耗强度 提 高利用效率和效益 严守耕地保护红线 严格土地用途管制 加强矿 产资源勘查 保护 合理开发 发展循环经济 促进生产 流通 消 费过程的减量化 再利用 资源化 建立国土空间开发保护制度 完善最严格的耕地保护制度 水资源 管理制度 环境保护制度 深化资源性产品价格和税费改革 建立反 映市场供求和资源稀缺程度 体现生态价值和代际补偿的资源有偿使 用制度和生态补偿制度 四 二 3 保护农民土地财产权利方面的制度 确定承包经营权的确定承包经营权的30年期限年期限 明确农民集体所有土地的所有人代表明确农民集体所有土地的所有人代表 村集体经济组织或者村村集体经济组织或者村 民委员会 村内农村集体经济组织或村民小组 乡民委员会 村内农村集体经济组织或村民小组 乡 镇镇 农村集体农村集体 经济组织经济组织 集体建设用地使用权的登记集体建设用地使用权的登记 农民集体所有的土地依法用于非农民集体所有的土地依法用于非 农业建设的由县级人民政府登记造册 核发证书 确认建设用农业建设的由县级人民政府登记造册 核发证书 确认建设用 地使用权地使用权 被征地的农村集体经济组织和农民征地过程中的知情权和监督被征地的农村集体经济组织和农民征地过程中的知情权和监督 权权 征地补偿安置方案确定后 有关地方人民政府应当公告 征地补偿安置方案确定后 有关地方人民政府应当公告 并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见 被征地并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见 被征地 的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向 本集体组织的成员公布 接受监督 本集体组织的成员公布 接受监督 四 二 4 政府土地管理职权的界定 中央和省级政府 涉及土地宏观决策性的中央和省级政府 涉及土地宏观决策性的 权力权力 土地利用总体规划审批权 农用土地利用总体规划审批权 农用 地转用和土地征用的审批权 耕地开垦的地转用和土地征用的审批权 耕地开垦的 监督权 土地供应总量的控制权监督权 土地供应总量的控制权 市 县政府 土地管理执行性的权力市 县政府 土地管理执行性的权力 土地登记权 规划和计划的执行权 在已土地登记权 规划和计划的执行权 在已 批准的建设用地区域内具体项目的用地审批准的建设用地区域内具体项目的用地审 批权 土地违法案件的查处权批权 土地违法案件的查处权 四 二 5 1998年 土地管理法 修订后确立的制度 国家土地督察制度的确立 2004年国务院 关于深化改革严格土地管理的决 定 完善土地执法监察体制 建立国家土地督 察制度 设立国家土地总督察 向地方派驻土地督 察专员 监督土地违法行为 2006年国办 关于建立国家土地督察制度有关问题 的通知 土地管理体制改革 2004年国务院 关于做好省以下国土资源管理体制 改革有关问题的通知 中共中央组织部 关于调整省以下国土资源主管干 部管理体制的通知 不动产统一登记制度 五 讨论中的 土地管理法 修改及集体土 地流转的政策性指导文件 一 讨论中的 一 讨论中的 土地管理法土地管理法 修改修改 及其对土地利用和流转的倒逼 及其对土地利用和流转的倒逼 二 集体土地流转的政策性指导二 集体土地流转的政策性指导文文 件件 五 一 讨论中的 土地管理法 的修 改及其对土地利用和流转的影响 1 缘起 缘起 2 过程 过程 3 最新进展 最新进展 4 修改的主要内容 修改的主要内容 5 其对土地利用和流转的影响 其对土地利用和流转的影响 五 一 1 缘起 物权法物权法 关于征收的规定关于征收的规定 国有土地上房屋征收国有土地上房屋征收补偿条例补偿条例 集体土地征收制度需要根据集体土地征收制度需要根据 物权法物权法 规定做相应修改规定做相应修改 转化性征收的弊端转化性征收的弊端 土地管理法土地管理法 第第43条条 任何单位和个人进行建设 需要使用土地的 必须依法任何单位和个人进行建设 需要使用土地的 必须依法 申请使用国有土地 但是 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体申请使用国有土地 但是 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体 经济组织农民集体所有的土地的 或者乡 镇 村公共设施和公益事业建设经依经济组织农民集体所有的土地的 或者乡 镇 村公共设施和公益事业建设经依 法批准使用农民集体所有的土地的除外 法批准使用农民集体所有的土地的除外 前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于 农民集体所有的土地 农民集体所有的土地 土地管理法土地管理法 第第63条条 农民集体所有的土地的使用权不得出让 转让或者出租用农民集体所有的土地的使用权不得出让 转让或者出租用 于非农业建设 但是 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业 因破于非农业建设 但是 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业 因破 产 兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外 产 兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外 接上页 中央领导的重视中央领导的重视 20112011年年8 8月月2323日 胡锦涛总书记在中共中央政治局第日 胡锦涛总书记在中共中央政治局第3131次集次集 体学习时指出 体学习时指出 要加快土地管理法修订和配套法规建设 要加快土地管理法修订和配套法规建设 为土地管理制度改革提供法制保障为土地管理制度改革提供法制保障 20112011年年7 7月月2020日 温家宝总理在日 温家宝总理在146146次国务院常务会议上强调 次国务院常务会议上强调 加快推进土地管理法修订 切实规范和完善集体土地征收加快推进土地管理法修订 切实规范和完善集体土地征收 与补偿 维护农民权益与补偿 维护农民权益 20122012年中央一号文件明确提出 加快修改土地管理法 年中央一号文件明确提出 加快修改土地管理法 完完 善农村集体土地征收有关条款 健全严格规范的农村土地管善农村集体土地征收有关条款 健全严格规范的农村土地管 理制度理制度 五 一 2 过程 上届人大立法计划 上届人大立法计划 土地管理法土地管理法 修改修改 2012年年6月国土部形成草案 提交国务院法制办月国土部形成草案 提交国务院法制办 20122012年年1111月月2828日 国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议 日 国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议 听取农业和农村工作汇报 讨论通过 中华人民共和国土地管理听取农业和农村工作汇报 讨论通过 中华人民共和国土地管理 法修正案 草案 法修正案 草案 会议讨论通过的 中华人民共和国土地管理法修正案 草会议讨论通过的 中华人民共和国土地管理法修正案 草 案 对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改 会议决定案 对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改 会议决定 将草案提请全国人大常委会审议 将草案提请全国人大常委会审议 2012年年12月月24日 土地管理法修正案草案由国务院提请在京举行日 土地管理法修正案草案由国务院提请在京举行 的十一届全国人大常委会第三十次会议初次审议 的十一届全国人大常委会第三十次会议初次审议 五 一 3 最新进展 1 全国人民代表大会常务委员会工作报告 2013年3月8 日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上全国人 民代表大会常务委员会委员长 吴邦国 一是抓紧研究制定五年立法规划 继续审议预算法 商标法 环境保护法 土地管理法修正案草案和旅 游法 资产评估法 特种设备安全法草案等 十二届全国人大常委会第二次委员长会议通过了全国 人大常委会 年立法工作计划 监督工作计划 决定2013年全国人大常委会将初次审议 继续审 议 适时安排审议资产评估法草案 土地管理法修 正案草案和落实 国务院机构改革和职能转变方案 需要修改的法律 五 一 3 最新进展 2 土地征收条例的起草土地征收条例的起草 2012年年12月月27日日 中央农村工作会议 要精心设计征地制度中央农村工作会议 要精心设计征地制度 改革方案 加快开展相关工作 明年一定要出台相应法规 改革方案 加快开展相关工作 明年一定要出台相应法规 2013年年2月月15日 温家宝主持召开国务院常务会议 明确将制日 温家宝主持召开国务院常务会议 明确将制 定出台农村集体土地征收补偿条例列为今年改革的重点工作定出台农村集体土地征收补偿条例列为今年改革的重点工作 之一 之一 2013年年3月月5日政府工作报告 坚持农村基本经营制度不动摇 日政府工作报告 坚持农村基本经营制度不动摇 要认真搞好土地确权登记颁证 土地承包经营权 宅基地使要认真搞好土地确权登记颁证 土地承包经营权 宅基地使 用权 集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利 任何人用权 集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利 任何人 都不能侵犯 加强土地承包经营权流转管理和服务 发展适都不能侵犯 加强土地承包经营权流转管理和服务 发展适 度规模经营 严格保护耕地 制定出台农村集体土地征收补度规模经营 严格保护耕地 制定出台农村集体土地征收补 偿条例 偿条例 2013年年3月月14日温总理答记者问 第二件事情 就是要制定并日温总理答记者问 第二件事情 就是要制定并 出台农村集体土地征收补偿条例 真正保障农民承包地的财出台农村集体土地征收补偿条例 真正保障农民承包地的财 产权 产权 五 一 4 修改的主要内容 1 现行集体土地征收制度的主要内容 2 存在问题 3 公开报道的修改主要内容 五 一 4 1 现行集体土地 征收制度的主要内容 A 征收征用制度的宪法依据 B 征收征用的补偿标准的确定 土地管理法 第47条 C 征收征用的权限 D 征收征用的程序 五 一 4 A 征收征用制度的宪 法依据 国家为了公共利益的需要 可以依照法 律规定对土地实行征收或者征用并给予补 偿 五 一 4 B 征收征用补偿标准的确定 土地管理法土地管理法 第第47条条 征收土地的 按照被征收土地的原用途给予补偿 征收土地的 按照被征收土地的原用途给予补偿 征收征收耕地的补偿费用包括土地补偿费 安置补助费以及地上附着物和青苗的耕地的补偿费用包括土地补偿费 安置补助费以及地上附着物和青苗的 补偿费 征收耕地的土地补偿费 为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍 补偿费 征收耕地的土地补偿费 为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍 征收耕地的安置补助费 按照需要安置的农业人口数计算 需要安置的农业人口征收耕地的安置补助费 按照需要安置的农业人口数计算 需要安置的农业人口 数 按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算 数 按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算 每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准 为该耕地被征收前三年平均年产每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准 为该耕地被征收前三年平均年产 值的四至六倍 但是 每公顷被征收耕地的安置补助费 最高不得超过被征收前值的四至六倍 但是 每公顷被征收耕地的安置补助费 最高不得超过被征收前 三年平均年产值的十五倍 三年平均年产值的十五倍 征收征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准 由省 自治区 直辖市参照其他土地的土地补偿费和安置补助费标准 由省 自治区 直辖市参照 征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定 征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定 被被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准 由省 自治区 直辖市规定 征收土地上的附着物和青苗的补偿标准 由省 自治区 直辖市规定 征收征收城市郊区的菜地 用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建城市郊区的菜地 用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建 设基金 设基金 依照依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费 尚不能使需要安置本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费 尚不能使需要安置 的农民保持原有生活水平的 经省 自治区 直辖市人民政府批准 可以增加安的农民保持原有生活水平的 经省 自治区 直辖市人民政府批准 可以增加安 置补助费 但是 土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平置补助费 但是 土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平 均年产值的三十倍 均年产值的三十倍 国务院国务院根据社会 经济发展水平 在特殊情况下 可以提高征收耕地的土地根据社会 经济发展水平 在特殊情况下 可以提高征收耕地的土地 补偿费和安置补助费的标准 补偿费和安置补助费的标准 五 一 4 C 征收征用的权限 确定 征地审批权限 审批权限 基本农田 基本农田以外的耕 地超过三十五公顷的 其他土地超过七十 公顷的 由国务院批准 其他土地征收的 由省 自治区 直辖市人民政府批准 并 报国务院备案 五 一 4 D 征收征用的程序 征收土地需由市 县人民政府拟定 一书 四方案 逐级上报有批准权的人民政府 批准 征地补偿则要经过 两公告一登记 的程序 五 一 4 2 存在问题 立法理念 重管理效率 轻权利保障 制度层面 创设地方政府土地财政 规范层面 公共利益界定不明确 征地补 偿标准不尽完善 五 一 4 3 公开报道的修改主要内容 亮点一 删除按土地原有用途补偿和 亮点一 删除按土地原有用途补偿和 倍补偿上限规定倍补偿上限规定 亮点二 增加社会保障补偿内容亮点二 增加社会保障补偿内容 亮点三 补偿资金不落实不得批准和实施亮点三 补偿资金不落实不得批准和实施 征地征地 亮点四 授权国务院制定征地补偿安置具亮点四 授权国务院制定征地补偿安置具 体办法体办法 亮点一 删除按土地原有用途补偿和 倍补偿亮点一 删除按土地原有用途补偿和 倍补偿 上限规定上限规定 现行土地管理法第47条规定 征收土地按照被征地的原用途给 予补偿 土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收 前三年平均年产值的30倍 国务院法制办主任宋大涵表示 这些规定与当时的经济社 会发展水平是相适应的 但现在逐渐暴露出一些不适应新形势 新情况的问题 从补偿原则看 在原用途基础上按照年产值倍 数补偿 没有综合考虑土地年产值以外的其他因素 包括土地 区位 供求关系及土地对农民的就业和社会保障功能等 从补 偿标准看 30倍的上限规定过死 不适应不断变化的经济社会 发展情况和各地不同情况 为此 草案明确了公平补偿的 基本原则 删除了按照被征收土地的原用途给予补偿和30倍补 偿上限的内容 规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补 偿 保证被征地农民原有生活有改善 长远生计有保障 维护 被征地农民的合法权益 亮点二 增加社会保障补偿内容亮点二 增加社会保障补偿内容 草案在现行草案在现行47条规定的土地补偿 安置补助 青苗和地上附着条规定的土地补偿 安置补助 青苗和地上附着 物补偿三项补偿的基础上 把住宅从地上附着物中单独列出 物补偿三项补偿的基础上 把住宅从地上附着物中单独列出 并增加了社会保障补偿 并增加了社会保障补偿 宋大涵介绍 初步考虑在住房保障方面 对城市规划区内宋大涵介绍 初步考虑在住房保障方面 对城市规划区内 的被征地农民提供国有土地上的房屋并发给房屋所有权证书 的被征地农民提供国有土地上的房屋并发给房屋所有权证书 无法提供国有土地上房屋的按照市场价给予货币补偿 城市规无法提供国有土地上房屋的按照市场价给予货币补偿 城市规 划区外安排宅基地重建住房并按照新建房屋成本给予补偿 划区外安排宅基地重建住房并按照新建房屋成本给予补偿 在社会保障方面 给就业困难的被征地农民享受城镇就业在社会保障方面 给就业困难的被征地农民享受城镇就业 困难人员在就业指导 技能培训和就业介绍等方面的优惠政策 困难人员在就业指导 技能培训和就业介绍等方面的优惠政策 在补偿资金中增加社保补贴资金 记入被征地农民养老保险个在补偿资金中增加社保补贴资金 记入被征地农民养老保险个 人账户 使他们享受更高水平的养老保障 人账户 使他们享受更高水平的养老保障 亮点三 补偿资金不落实不得批准和实施征地亮点三 补偿资金不落实不得批准和实施征地 为保证公平补偿原则的落实和补偿制度的实施 草案 明确规定 征地必须按照合法 公正 公开的原则制 定严格的程序 补偿资金不落实的 不得批准和实施 征地 宋大涵表示 初步考虑按照修正案规定的原则和 制度 细化并严格征地程序 加强对政府征地行为的 约束 保证被征地农民在征地批准前和实施过程中的 参与权 话语权 坚持 先补偿安置 后实施征地 明确被征地农民申请行政复议或者提起行政诉讼的权 利 建立对市县级政府违法违规征地行政问责制度 切实保障农民的合法权益 亮点四 授权国务院制定征地补偿安置具体办法亮点四 授权国务院制定征地补偿安置具体办法 草案规定 征收农民集体所有土地补 偿安置的具体办法 由国务院制定 依照 国务院制定的具体办法 省 自治区 直 辖市可以规定补偿安置的具体标准 五 一 5 对土地利用和流转的影响 补偿标准变化保障农民权益的同时 也导 致征地成本提高 倒逼机制 土地利用走向节约集约 实践中出现多种集体土地流转形式 五 二 集体土地流转的政策性指导文件 1 十七届三中全会 中共中央关于推进农村改 革发展若干重大问题的决定 2 国务院 全国现代农业发展规划 2011 2015 年 3 中共中央 国务院关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见 2013 年中央1号文件 4 十八大报告 5 十八届三中全会与十七届三中全会决定之比 较 五 二 1 十七届三中全会 1 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决 定 健全严格规范的农村土地管理制度 按照产权明晰 用途管制 节约集约 严格管理的原则 进 一步完善农村土地管理制度 加强土地承包经营权流转管理和服务 建立健全土地承包经 营权流转市场 按照依法自愿有偿原则 允许农民以转包 出 租 互换 转让 股份合作等形式流转土地承包经营权 发展 多种形式的适度规模经营 有条件的地方可以发展专业大户 家庭农场 农民专业合作社等规模经营主体 完善农村宅基地制度 严格宅基地管理 依法保障农户宅基地 用益物权 五 二 1 十七届三中全会 2 农村宅基地和村庄整理所节约的土地 首先要复垦为耕地 调剂为建设用地 的必须符合土地利用规划 纳入年度建设用地计划 并优先满足集体建设用 地 在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外 经批准占用农村集体土地建设 非公益性项目 允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权 益 逐步建立城乡统一的建设用地市场 对依法取得的农村集体经营性建设 用地 必须通过统一有形的土地市场 以公开规范的方式转让土地使用权 在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益 逐步建立城乡统一的建设用地市场 对依法取得的农村集体经营性建设用地 必须通过统一有形的土地市场 以公开规范的方式转让土地使用权 在符合 规划的前提下与国有土地享有平等权益 抓紧完善相关法律法规和配套政策 规范推进农村土地管理制度改革 五 二 2 国务院 全国现代农业发展规划 2011 2015年 继续实行最严格的耕地保护制度 加强耕地质量建设 确保耕地保有量保持 在18 18亿亩 基本农田不低于15 6亿亩 十二五 时期 必须珍惜 抓住 用好难得的历史机遇 坚持用现代物质条 件装备农业 用现代科学技术改造农业 用现代产业体系提升农业 用现代 经营方式推进农业 用现代发展理念引领农业 用培养新型农民发展农业 着力突破瓶颈制约 努力探索出一条具有中国特色的农业现代化道路 推进农业产业化经营跨越式发展 制定扶持农业产业化龙头企业发展的综 合性政策 启动实施农业产业化经营跨越发展行动 按照扶优 扶大 扶强 的原则 选择一批经营水平好 经济效益高 辐射带动能力强的龙头企业予 以重点扶持 引导龙头企业采取兼并 重组 参股 收购等方式 组建大型企业集团 强 化农民专业合作社组织带动能力 发展多种形式的适度规模经营 在依法自愿有偿和加强服务基础上 完善 土地承包经营权流转市场 发展多种形式的规模化 专业化生产经营 五 二 3 2013年中央1号文件 鼓励和支持承包土地向专业大户 家庭农场 农民合 作社流转 五 二 4 十八大报告 1 十八大报告第三章 全面建成小康社会和全面 深化改革开放目标 加快建立生态文明制 度 健全国土空间开发 资源节约 生态环境 保护的体制机制 推动形成人与自然和谐发展 现代化建设新格局 可持续利用 节约集约 利用 五 二 4 十八大报告 2 十八大报告第四章 加快完善社会主义市 场经济体制和加快转变经济发展方式 全面深化经济体制改革 建立公共资 源出让收益合理共享机制 利益分 配 推动城乡发展一体化 改革征地制度 提高农民在土地增值收益中的分配比例 加快完善城乡发展一体化体制机制 着 力在城乡规划 基础设施 公共服务等 方面推进一体化 促进城乡要素平等交 换和公共资源均衡配置 农民利益 的保护 五 二 5 十七届三中全会与十八届三中 全会之比较 相似 十七届三中全会 建立城乡统一的建设用地市场 在符合规划和用途管制前提下 允许农村集 体经营性建设用地出让 租赁 入股 实行 与国有土地同等入市 同权同价 稳定农村土地承包关系并保持长久不变 在 坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下 赋予农民对承包地占有 使用 收益 流转 及承包经营权抵押 担保权能 允许农民以 承包经营权入股发展农业产业化经营 保障农户宅基地用益物权 改革完善农村宅 基地制度 选择若干试点 慎重稳妥推进农 民住房财产权抵押 担保 转让 探索农民 增加财产性收入渠道 建立农村产权流转交 易市场 推动农村产权流转交易公开 公正 规范运行 十八届三中全会 逐步建立城乡统一的建设用地市场 对依法取得的农村集体经营性建设用 地 必须通过统一有形的土地市场 以公开规范的方式转让土地使用权 在符合规划的前提下与国有土地享有 平等权益 赋予农民更加充分而有保障的土地承 包经营权 现有土地承包关系要保持 稳定并长久不变 完善农村宅基地制度 严格宅基地管 理 依法保障农户宅基地用益物权 五 二 5 十八届三中全会新增内容 赋予农民更多财产权利 保障农民集体经济组织成员权 利 积极发展农民股份合作 赋予农民对集体资产股份 占有 收益 有偿退出及抵押 担保 继承权 六 集体土地流转 一 集体土地流转概述 二 宅基地使用权 集体建设用地使用 权的流转模式 三 土地承包经营使用权的流转模式 四 日 韩土地流转模式 五 农民承包土地信托流转的法律思考 六 一 集体土地流转概述1 土地所有权 根据我国宪法及相关法律规定 城市市区土地属于国家所有 国有土 地的唯一所有权主体是国家 由国务院代表国家形式土地所有权 农村和城市郊区的土地 除由法律规定属于国家所有的以外 属于农 民集体所有 宅基地和自留地 自留山 属于农民集体所有 由此可见 土地所有权主体只能是国家和集体 企业法人 公民个人 等不能成为土地所有权的主体 但可依法获得土地使用权 成为土地 使用权主体 土地使用权 土地使用权是指民事主体在法律规定的范围内依法或依约定对国家或 集体所有的土地占有 使用 收益的权利 六 一 集体土地流转概述2 土地财产权范畴的两权分离 传统民法的所有权理论 将土地所有权划分为 占有 使用 收益 处分四项权能 处处分权通常与所有权紧密相连之外 其余全能均能 与所有权分离 改革开放后 尽管土地公有制没有改变 但土地使用权可以通过国有 土地的行政划拨 国有土地的有偿出让 集体土地的发包等方式 逐 步与所有权相分离 民法通则 将土地使用权作为一项单独财产权加以规定 土地管 理法 也将土地使用权与土地所有权并列规定 物权法 则明确将 建设用地使用权 土地承包经营权 宅基地使用权 地役权纳入用益 物权范畴明确予以规定 六 一 集体土地流转概述3 无论是国有土地还是集体土地 为了维护土地公有的 基本制度 保护耕地和其他农业用地 保持国家对地 产市场的调控能力 国家禁止所有权的流转交易 故而 集体土地流转实际上是指附着在集体土地之上 的各种土地使用权 包括 土地承包经营权 宅基地 使用权 集体建设用地使用权的流转 六 一 集体土地流转概述4 集体土地流转的主体 土地使用权归属人及受让人 集体土地流转的客体 集体土地上的土地使用权 包 括土地承包经营权 宅基地使用权 集体建设用地使 用权 集体土地流转的内容 在集体土地流转中 主体应当承担的相应的权利义务 六 二 宅基地使用权 集体建设用地使用权的 流转模式 1 重庆 地票 模式 2 天津 宅基地换房 模式 3 成都 拆院并院 模式 4 温州流转模式 5 海南土改模式 6 嘉兴 两分两换 模式 7 深圳 集体工业用地流转 模式 8 广东流转模式 9 上海松江模式 六 二 1 重庆 地票 模式 所谓 地票 指包括农村宅基地及其附属设施用地 乡镇企业 用地 农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地 经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标 以票据的 形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖 地票购 买者包括土地储备机构 园区建设单位 民营企业 国有企业 自然人 地票 制度尊重了农民对土地的 发言权 解决了城市建设 用地紧张矛盾 降低拆迁成本 减少拆迁矛盾 实现价格统一 化 使固化的土地资源转化为可流动的资产 有利于进一步激 活城乡要素市场 完善城乡市场体系 六 二 2 天津 宅基地换房 模式 天津农村建设用地流转模式具体是通过农民宅基地换房和土地 置换的形式进行的 这种流转模式需要解决的两大关键性问题 是 资金和土地 天津市具体的解决方法是 农民以其宅基地 按照规定的置换标准换取小城镇的住宅 实现土地置换 同时 以土地升值预期作为担保 由政府成立融资公司向开发银行贷 款 华明示范镇作为天津市土地流转的主要试点单位 在流转 过程中不仅很好地解决了农民的生计问题 而且通过国有化的 土地流转推动了区域产业的发展 区域内二 三产业发展较为 迅速 可以为农民的城镇化提供就业保障 六 二 3 成都 拆院并院 模式 所谓 拆院并院 也是城乡建设用地增减挂钩在成都的俗称 实施典型之一是温江区的 两放弃 三保障 两放弃 是指 农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权 在城区集中 安排居住 并享受与城镇职工同等的社会待遇 三保障 是 指 能够在城市的二 三产业就业 在城市拥有自己的住宅 家属能够在城市居住 能够享受城市居民享受的社会公共服 务 该模式赋予了集体土地应有的占有 使用 收益 处分 的权能 逐步实现城乡土地 同地同权 鼓励农民打破区域 界限 跨区域向城镇集中 推动土地资源的集约利用 释放 出更多的级差土地收益 六 二 4 温州流转模式 2001年浙江省温州市率先颁布新办法 规定农民集体建 设用地的使用权可以转让 该办法规定 凡集体建设 用地上的建筑物 构筑物等依法转让时 其土地使用 权可以相应转让 转让方式包括出售 赠与 交换 作价入股 在城市 镇 规划区内 集体土地使用权转让 时 先由市 县政府转为国有 再参照国有土地转让 办法办理手续 规划区外的农民宅基地 转让范围由 原来的同村调剂扩大到同县转让 受让方把原来的宅 基地交还给村集体后 其新受让来的土地所有权照样 保持集体性质不变 也不需再缴纳土地转让金 非宅 基地的集体建设用地转让 则视其不同用途采用不同 方法 应缴纳的税费也不相同 六 二 5 海南土改模式 根据 海南省农民集体建设用地管理办法 对农村 集体建设用地规划与计划 宅基地 公共设施与公益 事业用地 开发经营与流转等做出明确规定 其中可 能对市场产生较大影响的政策是 对经批准纳入流转 试点的农村集体建设用地 允许农村集体经济组织或 者村民自主开发经营 或者由农村集体经济组织以转 让 租赁 联营合作 作价入股等方式进行流转 用 于旅游 农贸市场 标准厂房等非农业建设 发展集 体经济 保障农民的发展权 六 二 6 嘉兴 两分两换 模式 所谓 两分两换 就是将宅基地与承包地分开 搬迁与 土地流转分开 以宅基地置换城镇房产 以土地承包 经营权置换社会保障 土地置换后 不改变土地所有 权性质和土地用途 简单说 就是以承包地换股 换 租 换保障 推进集约经营 转换生产方式 以宅基 地换钱 换房 换地方 推进集中居住 转换生活方 式 采用该模式的意义表现为 促进土地向规模化 集约化经营 促进城市化进程 增加农民财产性收入 政府增加财政收入可用于农民养老保障和前期基础社 会设施投入等 六 二 7 深圳 集体工业用地流转 模式 根据 深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法 试 行 原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市 场流通 原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划 的产业用地 在理清土地经济利益关系 完成青苗 建筑物及附 着物的清理 补偿和拆除后 可申请以挂牌方式公开出 转 让土地 使用权 同时有两种收益分