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关于城市规划与土地利用总体规划的几个问题许 坚（中国土地勘测规划院 北京 100035）摘要：本文认为，一、城市规划与土地利用总体规划都是综合规划、二、城市规划与土地利用总体规划是局部与整体的关系、三、城市发展规模与城镇体系应服从土地利用总体规划、四、城市内部的土地利用应服从城市规划、五、城市规划与土地利用总体规划矛盾的根源在于政府领导人对经济发展模式的认识存在矛盾。关键词：综合规划；局部；整体；政府领导人；认识一、城市规划与土地利用总体规划都是综合规划土地利用总体规划是各级人民政府为贯彻执行国家的土地利用政策，根据国民经济和社会发展对土地的需求以及地区的自然、社会经济条件而编制的，在部门间分配土地资源、合理调整土地利用结构和布局的战略构想和设计方案。也可以说它是对一定地域范围内，全部土地的开发、利用、整治、保护在时间和空间上所做的总体的战略布暑和统筹安排。因此，土地利用总体规划是综合规划。目前有些部门的同志把土地利用总体规划说成是耕地保护的单项规划，这是不对的。同时，城市规划是城市发展和建设的依据，城市规划的任务是为了实现一定时期内城市的经济社会发展目标，综合研究制定城市发展战略以及城市性质、规模、发展方向、建设时序，对城市空间布局、土地使用，各类产业发展用地、各项重大建设等进行综合部署和统筹安排。城市规划关系各行各业，影响千家万户，涉及政治、经济、文化、社会的广泛领域，具有高度综合性。因此，城市规划也是综合规划。有些部门的同志把城市规划说成是关于房屋建筑的单项规划，这也是不对的。二、城市规划与土地利用总体规划是局部与整体的关系城市规划与土地利用总体规划虽然都是综合规划，但在规划面积上有大小之分。城市规划只是对城市一个范围内的土地进行综合规划，而土地利用总体规划是对城市和农村两个范围内的土地进行综合规划。虽然对于有些地区而言，如某些直辖市、某些省城、某些设市城市，农村已被城市吞并，城市规划的面积与土地利用总体规划的面积相等了，但对于大多数地区而言，城市面积肯定不会大于城市加农村的面积，城市规划的面积肯定不会大于土地利用总体规划的面积。因此，规划面积小的城市规划与规划面积大的土地利用总体规划就是局部规划与整体规划的关系。三、城市发展规模与城镇体系应服从土地利用总体规划关于局部与整体的关系，哲学上有还原论与整体论两种观点。还原论认为，整体的性质是受构成整体的要素的性质决定的，因此，整体应该服从构成整体的要素。自然科学中的经典数理化，社会科学中的个人主义，联邦论等，都是以还原论作为认识论基础的。整体论则认为，整体的性质决定组成整体的要素的性质，因此局部应该服从整体。自然科学中的系统论，社会科学中的集体主义，中央集权论等，都是以整体论作为认识论基础的。中国历来是以整体论作为认识论基础的国家，在中国做一切事情都强调局部服从整体，因此，从中国的认识论国情出发，作为局部的城市规划应服从作为整体的土地利用总体规划。中国的城市规划已搞了几十年，而土地利用总体规划才搞了十来年，让搞了几十年的城市规划去服从才搞了十来年的土地利用总体规划，这合理吗？笔者认为这是合理的。因为这是由经济发展模式的转变决定的。经济发展有单峰经济和双峰经济两种模式。单峰经济是政府只考虑发展工业和城市，不考虑发展农业和农村，农业农村让农民自己去发展。双峰经济则把工业和农业的发展，城市和农村的发展统一起来考虑。世界经济发展模式演化的普遍规律是从单峰经济转向双峰经济。一般说来，一个国家在城市化启动初期都是单峰经济，因为当时的农业和农村能为工业和城市的发展提供支撑，因此政府往往只是考虑发展工业和城市。但随着工业和城市发展到一定程度，工业和城市的发展动摇了农业和农村的基础地位，当农业农村基础的动摇影响了工业和城市的进一步发展时，单峰经济就开始转向双峰经济了，因为这时就需要把工业和农业的发展、城市和农村的发展统一起来考虑。就我国的规划而言，过去只搞城市规划，不搞土地利用总体规划，是与我国当时实行单峰经济有很大关系。我国长期以来总是认为我国是地大物博，把土地、耕地看成是无限的，因而城市发展规模不考虑土地的约束，一味贪大，结果是耕地数量急剧减少，农业基础地位受到严重破坏。土地利用总体规划的出现，意味着我国的经济发展模式开始从单峰经济转向双峰经济，意味着城市发展要服从于城乡一体化发展的需要。所以，从经济发展模式转变的大背景出发，单纯体现城市发展的城市发展规划也应服从于体现城乡一体化发展的土地利用总体规划。笔者认为，城市规划服从土地利用总体规划的含意主要是两点：一是城市发展规模要服从土地利用总体规划；二是城镇体系要服从土地利用总体规划。通俗地说就是，在什么地方建城市，城市建多大，由土地利用总体规划确定。我国以前在城市发展的规模与城镇布局上，只考虑城市发展需要多少土地，如果考虑约束也只考虑投资能力的约束，不考虑土地供给的约束。现在中国向全世界承诺中国要保证粮食自给，而要保证粮食自给就必须保证现有耕地不能再减少，这就表明农村不能再向过去那样无限地向城市供给土地了。这就对城市发展构成了土地的供给约束。用土地利用总体规划约束城镇布局与城市规模，就是土地供给约束的一种表现形式。城镇体系和城市发展规模若不服从土地利用总体规划，这种土地的供给约束就体现不出来。四、城市内部的土地利用应服从城市规划笔者认为，城市规划应服从土地利用总体规划只限于城市发展规模与城镇体系服从土地利用总体规划，至于城市内部的土地利用则应服从城市规划，这是因为我国的城市规划已搞了几十年，已达到一个相当高的水平；土地利用总体规划只给城市发展画了一个圈，并不涉及内部的土地利用；城市（建成区）内部的土地已经非农化了，继续怎么使用不会影响到耕地面积的减少。所以，有人借口城市规划应服从土地利用总体规划而要求城市内部的土地利用也要服从土地利用总体规划，这是不对的。这里需要说明的是，我们这里所指的城市规划是指与农村相对的基础设施比较完备的非农人口居点的规划（这里的土地利用总体规划是指城市与农村的共同规划），不是指一个设市行政区域的规划。一个设市行政区域，它内部包括着城市与农村。如果城市总体规划是对这个行政区域的土地做总体规划，那么这样的城市规划与土地利用总体规划就是一个东西。比如，北京市作为一个行政区域，是包括着城市与农村的。北京市的城市规划如果是对整个行政区域的规划，那么这样的城市规划与我们所说的土地利用总体规划就是一个东西。我们所指的城市规划不是指包括城乡一体化的这个城市总体规划，而是指服从于总体规划的那个建成区的规划。五、城市规划与土地利用总体规划矛盾的根源在于政府领导人对经济发展模式的认识存在矛盾目前，城市规划与土地利用总体规划存在着矛盾，那么矛盾的根源在哪里呢？有人认为在于部门之间的权力之争。按我国目前的体制，城市规划归属建设部门编制，土地利用总体规划归属土地部门编制。两个部门之间为了争夺权力，各自强调各自编制的规划的重要，各自要求对方编制的规划应服从自己编制的规划。有人则认为矛盾的根源在于法律的不完善。比如说现在的法律只是要求城市规划与土地利用总体规划要相互协调，可怎么个协调法，如果不协调发生了矛盾该怎么解决，法律却未做出明确规定。这就留下了两个部门互不相让的隐患。与这两种看法不同，笔者认为城市规划与土地利用总体规划矛盾的根源在于政府领导人关于经济发展模式认识上的矛盾，理由是：按现在有关法律的规定，无论城市规划还是土地利用总体规划，虽然分别由两个部门在组织编制，但最后都要经过当地政府批准，因此，实际上都是一个政府在那里编制。如果两个规划存在矛盾的话，政府完全可以协调好。目前中国有些地方是城市规划服从了土地利用总体规划。在这些地方是建设部门有意见；而在另外一些地方则是土地利用总体规划服从了城市规划，在这些地方是土地部门有意见。在同样的法律规定下，为什么会出现完全不同的两种情况呢？原因就在于不同地方的政府领导人对经济发展的模式认识不同。那些注重发展工业和城市的政府领导人，他们就会强调城市规划的重要，就会强调土地利用总体规划应服从城市规划；而那些看重工业与农业、城市与农村协调发展的政府领导人，则会强调土地利用总体规划的重要，强调城市规划应服从土地利用总体规划。而在那些政府领导人在注重城市发展还是注重城乡协调发展的问题上自己还未有清晰认识的地方，必然在批准规划时表现出认识上的矛盾。在批城市规划时，认为