安国通谈“十二五”规划.doc

安国通在林区“十二五”创新发展科学发展务虚会上的讲话在“十一五”全面结束、“十二五”开始；天保一期圆满结束、天保二期开始；林业政策发生重大变化，林区发展进入全新阶段，新的一年的第10天；召开这次会议十分必要，十分适时和关键，具有重要意义。之所以叫务虚会，有别于工作会，工作会的根本任务是部署安排工作，务虚会的根本任务是研究工作，就是要通过研讨务虚，总结好十一五发展经验，学习研究好国家政策，确立发展思路、任务目标、对策措施，在林业生产、经济、管理进行根本变革中找准定位，明确做什么、怎么做、回答为什么？进而达到统一思想、与时俱进、乘势发展、科学发展的目的。大家在会上做了很好的发言，准备很充分，一些认识也很到位，提出许多建设性、创新性的思路和想法。下面，结合实际谈一些认识思考和意见。 关于“十一五”的工作评价对林区发展基础基本经验的思考 1、要从历史的高度和角度评价“十一五”，对待“十二五”。 林区的发展经历了开发建设之初的艰苦，有过经济贡献大、员工待遇高、倍受重视的辉煌；经历了改革开放不断探索的艰辛，有过生态贡献大，民生边缘化，“两危”的长期困扰。开发建设和改革开放初期虽然艰苦，但能够承受，以苦为乐，是因为与外界没有太大差距。之后国家进入改革开放期，国民经济和社会事业快速发展，而林区则陷入“两危”，长期难以突破，不同时期由于政策和历史原因形成的问题长期积淀，积累的矛盾长期难以化解，与林区人做出的历史贡献，做出的生态贡献形成了反差，更与外界的发展形成巨大差距，超过了人们心理的承受极限，达到了用一般发展速度、一般发展方式进行弥补和行政手段稳控局面的高危临界点，更为主要的是长期如此，人们的信心、思想动摇，从希望变成失望。从根本上解决林区的问题就历史地落在了“十一五”时期，落在了本届领导班子肩上。在自治区党委政府、国家林业局的正确领导下，在各级党政、各方面的鼎力支持下，我们解放思想，改革创新，从根本的体制机制问题入手，用与社会结合、与市场结合、与发展结合的创新思维，成功解决了这些问题。这期间林管局党政班子成员，林区各级干部以高度的政治责任感和使命感主动担当了这一历史重任。可以想象如果这些问题至今仍未解决，大家今天坐在一起谈论的这些问题会是怎样一种基础和现实。因此已经过去的“十一五”是林区全体干部职工写就的历史，我们正在现有的基础上要谱写“十二五”发展的新篇章。所以要站在历史的高度、纵观全局的高度，来谈责任、谈使命、谈“十二五”的发展。 2、总结借鉴“十一五”的发展经验。 纵观林区发展历史，综合大家的认识，“十一五”时期，是林区发展历史上的重大转折期，具有划时代、里程碑的重大意义。特别是近三年来林区上下坚定贯彻党的十七大精神，坚定落实中央、自治区关于国有林区发展的大政方针，以解放思想为先导，因应新形势、确立新思路、攻坚克难、涉险闯关、负重奋进、创新发展，革除了体制积弊，破解了发展难题，普遍惠及了民生，有效保护了生态，摆脱了长期“两危”的困扰，迈开了改革开放的新步伐，开启了科学发展的新实践，树立了生态文明的新形象，奠定了兴林富民的坚实基础。 “十一五”这五年，是林区发展史上极不平凡、成就巨大、影响深远的五年，是改革波澜壮阔、生态持续向好、发展亮点频现的五年，是惠民措施最多、富民效果最好、职工受益最多的五年，也是林区定位愈加科学、体制更加合理、活力全面迸发的五年，是林区环境日趋和谐、地位不断提高、功能不断拓展、为国家林业和区域经济社会发展贡献最为突出的五年。 “十一五”奋力拼搏取得的重大突破和成效，为“十二五”实现科学发展奠定了坚实的基础：一是奠定了体制基础。体制改革实现重大突破，成为国有林区改革的引领者和实践者。改革的方向和方式，不仅符合中共中央国务院关于加快林业发展决定和中央林业工作会议精神，也应合了大小兴安岭生态保护和经济转型规划提出的改革目标。成功实施了社会职能改革，将林区承担的社会职能有的归位政府、有的移交行业管理、有的以政府为主导实行市场化、社会化。辅业全部改制成为市场主体，为实现经济转型创造了条件，便于分别转型、分兵突围，有利于在转型中发挥地方政府、每个企业的能动性。社会保险全部理顺完善到位，为有效对应国家政策、争取政策、享受政策，奠定了基础。上述各项改革，在森工主体企业实现减负的同时，使改制企业实现增效、所有参与改革的职工实现了增收，尤其是社会保障的理顺，使林区居民在享受公共服务均等化方面实现了重大突破。二是奠定了生态基础。长期的坚守、坚持不懈的努力，特别是天保工程十年，森林资源的恢复性增长取得了显著成效。对生态地位的认识更加深刻，将林业施业区改为林业生态主体功能区，坚守林缘“红线”，切合国家对国有林区生态保护的根本要求。生态文明理念深入人心、生态保护意识得以提高，“毫不动摇保生态”、“砍树没出路，保护有前途”成为林区人民共识。“湿地、风道、干旱阳坡不造林”、“封育、天然更新、人工造林相结合”、“提高当日灭火率”等森林经营、防扑火理念的创新，森林经营、管护能力的提高和防扑火装备设施的改善等都为“十二五”更好的发展森林资源打下了坚实的工作基础。三是奠定了民生基础。全面偿清了历史拖欠的各类保险欠缴和工资、医疗费、养老金，在岗职工工资达到了16632元，加上各种企业发放的劳动保护、伙食补贴、五项保险计提等，职工企业性收入近2万元，为实现到大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划期末确定的收入目标奠定了良好基础，同时棚户区改造、新林区建设、安全饮水、公路升级等都为进一步改善职工居民住房、出行、生产生活等基础设施创造了条件，打下了基础。四是奠定了经济转型基础。体制上形成了“保护生态国家投钱、企业经营市场挣钱、社会事业政府花钱”的格局，有利于承接经济转型的各项政策。布局上进行了大量的生态移居和林场撤并转型，撤并了部分驻外机构，更有利于集中发展、集聚发展。资产上改制改革中处置和盘活了大量闲置资产，核销和清偿了大量历史债务和不良资产，经营性资产的优良程度大幅提高。产业上已确定生态旅游和林产业作为主要替代产业，经过几年的培育和投入具备了大发展、快发展的基础条件。同时集团和所属企业各法人实体减免所得税的优惠政策到2012年，为转型过渡期赢得了机遇。上述这些主要基础和条件都为我们确定“十二五”目标，对接上级政策，有效保护生态、完成经济转型、实现科学发展打下了坚实基础。 “十一五”卓有成效的工作不仅为今后的发展奠定了基础，还积累了十分宝贵的经验，最值得借鉴的基本经验：一是跳出“以林为界”、“以林为壑”的思维方式，与社会、与市场、与发展结合推进解放思想，科学预测、决策，争取主动，科学确定工作思路，制定改革发展措施，研究政策找出路，利用政策求发展。二是具有机遇意识，能抢抓机遇、驾驭机遇，对重大机遇具有敏锐的预判力和强烈的责任感，能够找准事、干成事。次次抓住、件件干成，实现质的变化，推动跨越发展。三是研究规律、遵循规律，创新思维求发展。抓生态遵循自然规律，抓经济研究经济和市场规律，抓产业清楚不同产业的发展规律，争取支持要清楚政策和协调规则，在研究遵循规律、规则的大原则下，结合实际，创造性地运用规律才能求得发展。四是在利国惠民中赢得支持实现科学发展。从全国全局中找准定位，确定发展战略，在战略思路的引领下，妥善处理国家、林区、民生的关系，实现科学发展。 在总结经验的同时，我们也要清醒地认识到林区发展还存在一些问题和困难。一是森林资源总体质量不高。虽然一期天保十年来我们实现了森林面积和蓄积的持续增长，但由于历史上自然灾害、过度采伐等原因，林区森林资源以中幼林居多，成过熟林相对较少，局部地区存在森林逆向演替的迹象，生态系统的整体功能亟待提高。二是木材产量调减将对林区产生较大影响。随着重点国有林区再度减产，木材供需矛盾进一步加剧，我国木材安全形势严峻。林区年110万立方米的产量限额不仅将严重影响主营业收入，还将引发对生产管理机构、一线生产队伍、生产组织形式的一系列调整，同时大大增加了保证改制企业木质原料供应的难度。三是民生问题依然突出。“十一五”期间林区民生状况得以极大好转，与十五末相比职工年均工资增长了近9000元，五项保险全面理顺，住房、饮水、就医、就学、出行等生活条件明显改善，在同行业中处于领先水平。但与全国、全区、属地水平相比还存在很大差距。四是转型发展任务繁重。传统涉林产业发展方式粗放，新产业发展刚刚起步，自主创新能力不强，转变发展方式任重道远。五是稳定形势依然严峻。体制改革中涉及的利益调整和历史积累的诸多矛盾依然交织存在，新的林业政策调整必然诱发攀比，稳定形势不容乐观。 二、关于十二五面临的形势-对发展思路、目标的思考 在完成“十一五”发展目标，各项工作取得重大突破的基础上，必须科学判断林区“十二五”发展面临着的重大机遇和挑战，认清我们面临的全新形势。从全国的大局讲，面临着资源、环境、就业、促进社会公平的巨大压力，面临着产业经济转型升级，稳定经济增长和控制物价、持续改善民生，维护社会和谐稳定的繁重任务。在全球、全国的大背景下，社会对林区的需求多样化趋势明显。林业四大地位、四个使命的确立，应对国际气候变化的要求，把对林业、林区生态功能的需求放在首位。国家“十二五”规划中，已明确将森林覆盖率和森林蓄积量确定为约束指标，实现森林面积、蓄积“双增”已经上升为党、国家和人民的意志。刚刚出台的二期天保工程政策、大小兴安岭生态保护和经济转型规划，都为林区强化生态建设、加快科学发展提供了很多政策机遇。社会对生态建设的迫切需求，人们对生态改善的迫切渴望，市场对绿色产品、林特产品等需求的不断扩大，维护我国木材安全问题的提出，都为林业和林区的发展带来了机遇。另一方面，稳定粮食生产、经济发展对资源的过度依赖，又给保护生态带来巨大压力。 国有林区“十二五”发展面临的根本任务，国务院在批复的规划中已经明确，就是保护生态和经济转型。过去三年我们用改革的实践回答了是什么、做什么、怎么样做的问题，“十二五”我们将在全面转型中面临依托什么实现科学发展、怎样实现科学发展的重大命题。下面我结合关于国有林区应该树立什么样的发展观的思考，谈谈关于林区“十二五”生态建设、经济转型、产业发展、民生改善等方面的设想。 1、需求就是发展空间。一个地区，一个行业，一个组织能不能发展，有没有发展空间，关键看能不能根据市场分工原则，找准发展方向和空间，发挥自身的比较优势，提供国家、社会最需要的产品，通过满足社会需求，得到回报，进而体现团体组织价值，不断满足员工的物质文化需要，这就是一个行业、一个系统的发展。因此需求就是发展的方向、空间和领域。国家和社会对林业的需求是多样化的，生态需求是国家对国有林区最迫切的需求，生态休闲旅游、绿色林特产品、林副产业、林区富集的资源都是社会对林业的需求，这就为林区的发展提供了多元、多角度的发展空间和领域。我们的发展如何定位，就要沿着这个方向去思考。 2、坚持生态优先，将持续增加森林资源、发挥生态功能做为发展的主攻方向。林区要在为国家、社会提供产品，满足需求中谋发展，其主攻方向应当首选发展森林生态资源，因为一者生态需求最迫切，也最长远，最符合国家政策，更是林区发展人无我有的独特优势。把生态当做产品，别人能提供但达不到我们的规模、达不到我们的标准，没有我们特殊的区位价值、独特的功效，这就是发展的比较优势和根本依托。发展是全方位的，那么发展森林资源算不算发展，关键看能不能通过发展森林生态资源拉动全方位的发展。我认为能够实现，通过高质量的生态保护和建设创造巨大的生态价值，国家、社会花钱买生态，对林业生态建设给予政策扶持和长效投入，不断提高林业职工的物质文化水平，使林区的经济社会得以发展，这就是林业行业、务林人最根本、最现实的发展。 “十二五”期间林区生态建设的思路，我想概括起来说就是建设好一个屏障，承接好一个规划，实施好一个工程。建设好一个屏障就是建设好祖国北方重要生态屏障，也叫东北森林屏障。全国林业厅局长会议提出了构建十大生态安全屏障，我们所在的东北森林屏障首当其冲，属于国土生态安全体系的重要组成部分。承接好一个规划，就是承接好大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划，在落实相关政策方面积极争取、主动协调，促进发展。实施好一个工程，就是实施好二期天保工程。天保工程的政策、任务、目标已经明确，下一步我们要结合林区实际深入研究如何实现最有效的落实。具体来说，就是要用产业化的思路来落实生态建设项目，进一步保护和建设好森林生态系统，逐步恢复湿地生态系统，保护好生物多样性，确保完成或超额完成林区“两增”目标，为完成国家“十二五”规划做出贡献。 实现“两增”，要坚持山上营林和身边增绿相结合，封山保护、人工促进与天然更新相结合，专业化队伍造林和群众义务植树相结合。要合理量化安排年度造林绿化任务，统筹安排苗木供给。适度加大宜林地人工造林力度。进一步巩固局场站、公路周边绿化成果。实现“两增”，要切实加强森林经营，以中幼林抚育、封山管护与低质低效林改造为主，根据不同生态区位和目标，确定不同的森林经营方式，不断提高森林质量与生态效益。切实加强对相关政策的争取和落实，力求在实施生态效益补偿试点、争取自然保护区管理费用、建立森林防火经费长效投入机制等方面有所突破。 3、从市场经济主体的企业角度思考经济转型和企业发展。大小兴安岭生态保护和经济转型规划明确提出经济转型要从林业经济转为林区经济，这是一个巨大的变化。林业经济是行业经济，过去的林区是以林业经济为主，就是区域的经济由行业主导发展，林业企业既是主体、又是主导。林区经济则是由政府主导的地区经济，林业企业是市场中的主体，是一个组成部分。从主导到主体是一个经济发展体制的变化，我们发展的是企业经济，区域经济应由政府主导。这就要求我们要做为市场的主体，来思考企业经济的发展。地区发展，建设项目可以零利润零税收，增加就业，增加产值。企业发展，产业和项目的盈利能力是发展的标准。 关于经济如何转型，我想不外乎三个方面。一是合理调整生产力布局，优化局场结构。二是转变经济发展方式，练好内功，扎实谋划好自身的发展，为区域经济发展做出贡献。三是全力支持以政府为主导的林区经济发展，尽到国有企业应尽的社会责任。关于第二方面我在后面的内容中专门来谈。加快林区经济转型发展，要合理调整局场布局及组织机构设置。要彻底转变计划经济时代“以场定人、以人定产”的旧观念，坚持以人为本，以产定人，深入研究对林区生产力布局进行科学调整，进一步精干主体，理顺管理体制。依据生态建设任务量合理撤场并站，加大力度争取政策，继续实施生态移居，改善职工的工作生活环境。支持以政府为主导的林区经济发展，扶持改制企业发展，加大“三剩物”收捡力度，对未能及时转型的资源依赖型加工企业给予必要扶持。要按照规划，明确重大公共基础设施项目建设主体，在建设项目中，合理利用林地征占用定额，依法提供优质高效的服务。对林业局所在乡镇公益性建设给予适度支持。 4、从生态产业化、产业生态化的角度谋划发展。从林区的实际出发，生态产业化的概念有两层意义：一是要把生态保护与建设当做一项产业来经营发展。把生态成果当做产品，我们是这种产品的生产者，国家和社会是产品的消费者。有了这种大产品的观念，就会自觉地用产业的概念去经营培育生态，去利用产品谋求发展，比如生态项目建设资金的争取、生态旅游的发展，碳汇交易的介入等等。二是在生态保护建设、森林经营的各环节要按产业化的概念引入市场经营机制。整合建立专业化综合工队，鼓励主业分流人员组织建立市场化的专业森林经营公司、工队，由劳务合同制转向经济合同制，对造林和森林经营等生态建设项目采取工程项目管理方式，实行种苗培育及生产资料采购招标合同制、项目招投标制、施工监理制、质量责任追究等制度。尽快制定资质评定标准和相关管理制度，逐步形成从种苗、物资、人力到中介、技术、信息一体化服务的林业生态产业体系。 林区产业发展的前提是产业生态化，关键是体制市场化，要求是协调可持续。产业发展要服从生态大局，要在生态可承受的条件下谋划产业，要根据可开发、可提供的资源情况来进行产业选择和培育。要依托比较优势，突破行业、地域和所有制局限，大力提升涉林传统产业，积极培育战略性新兴产业，扶持发展富民产业。一是长远谋划木材及经济林培育产业。通过组建国有参股、多种所有制形式的森林经营公司等方式，结合森林经营提升林地生产力水平，合理调整营造林树种结构，全面提升森林质量和木材供应能力。鼓励发展中药材、蓝莓、沙棘、特色花卉和绿化种苗培育产业。二是实现木材生产集约化、精细化。收缩和整合木材生产各环节机构和人员，深化各环节生产组织方式改革，采、集、归、装、运、销各环节建立市场机制。结合市场和资源实际，科学抓好伐区设计和管理，提高资源利用水平。三是全面提升生态旅游产业。实行旅游资源共享、旅游规划一盘棋，对窗口区域重点布局，突出文化内涵，规划精品线路，以专业化旅游公司为主导，组建以林区各景区景点、综合服务机构为主体的利益联合体，融入呼伦贝尔、兴安盟及东北大旅游圈。拓宽融资渠道，采取多种所有制形式，加大对景区基础设施和配套服务设施建设的力度，整体提升旅游接待能力和水平。鼓励林区职工合理参与旅游产业链，使森林旅游产业尽快成长为兴林富民的重要产业支柱。四是积极推进对俄采伐合作。在巩固已有合作成果的基础上，积极争取国家对俄蒙开放合作的优惠政策，进一步加快组建股份制的对俄合作实体，鼓励主产业富余人员向境外采伐行业转移。五是积极探索碳交易和投融资等新兴产业。碳交易市场化处于启步阶段，重点国有林区作为潜力巨大的碳汇基地要及早谋划，在知识、人才方面做好储备，参与建立国内碳交易的平台。要学习借鉴吉林森工的经验，合作组建投融资公司，以经营资产、股份拓展新的发展空间。 坚持用新体制谋划产业发展。体制机制创新要比技术创新更重要，没有好的体制，再好的项目、再好的比较优势也难以发挥，更难以持续发展。林区过去培育产业不是项目和方向选择的问题，而主要是体制上的问题，这是基本的经验，也是被外界和自身实践证明的。因此，在选择产业时首先要谋划好体制。今后林区的所有产业，包括生态产业项目，不直接经营人员，不独资经营企业，更多的是以产权多元所有制的形式，以经营资本、经营股份为主要赢利途径。 5、全面推进管理体制、管理方式创新。承接好规划，实施好天保，内部体制必须要适应国家政策的调整，适应整体转型需要。投资体制、财务体制、经营体制、管理模式不改革、不创新，就难以适应发展的需要。在这些管理制度中，最核心的是财务管理体制，总体的想法是实行全额预算制，收支两条线，严明奖罚，留有余地。具体说就是把各单位主要的支出收入全额纳入年初的财务预算，在科学测算的基础上，依据任务量、生产成本及职工工资增长等各种因素，足额拨付生态建设项目及各项管理费支出，全额收缴木材利润等应缴收入；在满足各项合理支出的前提下，给基层单位留出部分资金额度用于建立激励机制，调动基层单位和职工的积极性；资金使用的总体原则是相对宽松，留富于企，藏富于民。这种管理方式的好处一是有保障，保证了各单位最基本的支出有来源，增加企业自有资金量；二是低风险，可以保证各种专项资金的使用相对安全。三是易评价，能够比较清晰地分开生态建设和木材生产两本账，有助于对基层单位的业绩评价更加客观合理。依据财务管理体制改革，对基层单位的目标任务体系设置和业绩考评管理体制，也要进行相应的调整和创新。 6、确立科学的目标任务体系，促进科学发展。明确了总体战略思路，就要确定科学的目标任务体系，来引领发展。一是生态性目标。约束性目标要明确森林覆盖率和森林蓄积量按计划增长的底线，要明确保证生态功能区的完整性，明确各项生态建设任务必须按要求完成。预期性目标确定为森林资源在数量增长上保持较高速度，并有大的质量提升，担当起与生态地位相适应的任务。二是经济目标。 生态投入和木材总收入在原基础上有一定提高。开辟出能够支撑集团经济的产业收入来源，新兴产业收入占总收入的比例有所提高。三是民生目标。棚户区改造、饮水工程全面完成，巩固扩大新林区建设成果，生产生活条件全面改善；进一步完善理顺社会保障体系，公共服务、公益政策、基础设施享受均等化待遇。2011年启动住房公积金制度。择机调整取暖费补贴标准。继续为职工增加工资，职均收入到“十二五”期末达到4万元，年均增长20%左右，这个增速远远超过“十二五”期间国家要求居民收入与GDP同步增长的水平，经过测算林区通过发展森林生态、发展新兴产业，这个增长目标是完全可以实现的。这基本符合转型规划和国家事业单位“十二五”年均增长的预期水平。 三、关于解放