“霍山模式”观察.doc

“霍山模式”观察安徽大学中国三农问题研究中心 张德元为了给我中心即将实施的“小井庄实验”取得借鉴经验，2005年5月下旬，笔者偕同本中心成员及小井庄当地代表一行五人对安徽省霍山县的“中荷扶贫项目”进行了为期两天的实地考察。由于霍山县将西方扶贫经验本土化，解决了使政府扶贫部门和许多在中国大陆进行类似扶贫活动的海外组织都一直十分头疼的“可持续”问题，扶贫效果明显，在国内产生了很大影响，被誉为中国扶贫的“霍山模式”。鉴于“霍山模式”所取得的非凡成绩各种媒体已有大量报道，本文对此将不再涉及，在此只想谈谈我所认识的“霍山模式”的优势所在。因为考察的时间太短，只取得一点感性认识，收集了一些次级资料，故不敢妄称“调研”或“报告”，姑且就叫它“霍山模式”观察吧。霍山中荷扶贫项目简介霍山中荷扶贫项目是荷兰王国政府无偿援助2000万荷兰盾（约合人民币8000万元）加上中国政府配套资金（配套比例11）所形成的综合性扶贫项目，项目为期五年，即19982003年。1997年67月，荷兰专家对霍山进行了全面考察，在此基础上，中荷两国政府签定了“项目框架文件”；1997年12月，项目正式启动。该项目的基本思想是，寻求一种能够解决农村贫困和资源退化问题的系统思路，并运用这种思路来组织项目实施，以使农村贫困和资源退化问题得到根本性的改善，最终以可持续发展的方式为扶贫做贡献。项目所关注的焦点是贫困农户，要求农户、科技人员以及地方政府共同参与，并加强社会性别意识，重视女性在项目中的参与和受益，同时注重环境保护及项目间的有机联系。项目活动最初主要集中在霍山西部贫困山区的9个乡镇，项目活动内容涉及农业、林业、灌溉、卫生、教育、交通、政府机构的职能加强与转换、社区发展及农村基层组织建设等多个方面。其鲜明特点是，既借鉴了国际扶贫工作上的一些先进经验和成果，又贯彻了中国政府扶贫工作的方针和政策，使得“中西结合”、“中外互动”，逐步实现西方扶贫经验本土化，为“造血式扶贫”的可持续发展开辟了一条成功道路。2003年底，霍山中荷扶贫项目结束。霍山县委、县政府认为，中荷扶贫项目所取得的经验是值得发扬光大的，于是利用政府扶贫资金继续推进这种扶贫方式，使项目区的范围不断扩大，中荷扶贫项目的成果得以巩固，项目可持续性良好。2005年，霍山县委、县政府决定，把项目实施范围在原有基础上再扩大40个村。霍山县及项目区基本情况霍山县是安徽省的17个国家级贫困县之一，地处皖西大别山腹地，土地贫瘠，交通不便；山高林密，属高寒山区，大部分地区只能种植一季，年平均降雨量1400mm，且分布不均，主要集中在4月和9月，每年洪灾、旱灾交替出现，自然条件十分恶劣。人均可耕地面积0.84亩，大大低于全省平均1.3亩的水平。全县人口36万人，80%为农业人口，人均年收入只有400多元人民币，人均年粮食消费量只有150公斤（中荷项目办公室的统计数据，官方的统计高于此数）；官方统计的贫困人口比例是20%，中荷项目办公室统计的贫困人口比例是75%。中荷项目启动时涉及的范围是霍山县西部山区的9个乡镇，辖108个行政村，1256个自然村，占全县农村地区自然村数的40%，是贫困县中的尤其贫困者。根据1997年的统计，项目区人口138600人，共计35100家农户，只有城镇人口10000人。霍山中荷扶贫项目与其他海外组织实施的扶贫项目的共同点霍山中荷扶贫项目是在荷兰专家的帮助下引进国外先进扶贫经验，并把西方经验与当地实地情况相结合，不断创新，使之本土化，进而催生了“霍山模式”。由于其基本理念和方法来自西方，所以霍山中荷扶贫项目与乐施会、世界宣明会、世界银行等海外组织在中国大陆所实施的扶贫项目有许多共同点。我认为，这些共同特点就是国际上先进扶贫经验的“先进性”所在，可看做西方世界所认知的扶贫工作应该遵循的一般规律，值得我们重视和借鉴。具体地讲，主要表现在以下几个方面：（一）能力建设。能力建设是海外组织在扶贫工作中使用频率很高的一个词汇，他们认为，赋予扶贫对象脱贫和发展的能力比直接给予扶贫对象资金或物质帮助更加重要，甚至给予扶贫对象资金或物质帮助只被看成能力建设的手段。并且强调要把这一理念贯彻到项目设计和实施过程中，做到项目实施的过程就是锻炼、提高扶贫对象能力的过程。虽然，我国政府的扶贫部门也提出，“输血”不如“造血”，但是往往是只有口号没有行动，或虽有行动而效果不佳。而西方扶贫的能力建设的目标是有具体措施做支撑的，根据我的理解，他们提倡的能力建设主要是通过“参与式扶贫”这种方式来实现的。（二）强调参与。几乎所有在中国大陆扶贫的海外组织都声称，他们的扶贫方式是“参与式扶贫”，尽管他们的具体做法或许会有所不同。所谓“参与式扶贫”，就是要通过引导，使扶贫对象在主观上认同扶贫项目的各项工作是“自己的事”，在客观上要使扶贫对象自愿参与到扶贫项目的各项工作中来，包括项目设计、项目决策、项目实施、项目监督等全部项目工作都是扶贫对象“自己的事”，从而有效地实现扶贫者与被扶者的良性互动。我以为，这种做法的好处至少有两个方面，一是这种方式为扶贫对象提供了“做事”的机会、施展的舞台，而“做事”的过程就是学习、锻炼的过程，从而提升了扶贫对象的能力；二是这种方式能够了解扶贫对象的真实需求，因为项目是扶贫对象根据自身的需要自主设计的，所以扶贫对象必然对项目内容十分认同，从而变“要我做”为“我要做”，这就为项目的可持续性奠定了的基础。（三）依托组织。所谓依托组织，就是要使每一项目都依托于一个由扶贫对象组成的自主管理的组织，实现组织资源与经济资源的有效结合，项目投入的经济资源就是这个组织的物质基础和经济纽带。因为，组织的集体行动过程就是组织成员的学习过程，有利于他们的能力提升，这是符合社会学一般原理的；同时，具有为全体成员所拥有的物质基础的组织才是“特别能战斗”的组织，这又是符合经济学一般原理的；所以，我认为，依托组织也可被看作西方扶贫工作的一条成功经验。（四）科学管理。在海外组织实施的扶贫项目中，项目及其所依托的组织的管理上，都贯穿着极其浓厚的“民主”思想，但又不是简单地可用“民主”二字能够概括了的，所以我将其泛称为科学管理。根据我的了解，我把他们的管理思想概括为，“赋权参与，制度内生，民主管理，公开透明”。“赋权”就是扶贫者把扶贫项目的各项权利赋予扶贫对象，扶贫者只能担当“指导员”和“观察家”的角色，这样才能使扶贫对象真正把扶贫项目的工作看成“自己的事”；“参与”就是前面所说的“参与式”；“制度内生”就是扶贫项目及其所依托的组织的管理制度不是由扶贫者从外部输入的，而是由扶贫对象共同民主讨论的结果，即制度来源于组织内部，这样的制度才更具有约束力；“民主管理”就是组织内部实行民主化管理，每个组织成员都有表达意志、参与选举、管理事务、实行监督的权利和机会；“公开透明”就是要把组织内部全部事务放在阳光下，实现信息对称。（五）关注弱势。扶贫工作本身就是关注弱势群体，但是具体到一个确定的弱势群体或社区，在其内部弱势的程度又具有相对性，弱势中存在相对“强势”。要实现关注弱势的目标，主要要注意两个方面，一个是在管理上要防止“强势”控制，因为一旦如此，前面所说的科学管理将成为空话，整个项目的目标就难以实现；另一个是在项目实施过程中，要有意识地向弱势群体倾斜，并把这一点作为一项要求贯彻到扶贫项目的日常工作中，其目标是不能使“穷人更穷、富人更富”或“弱势更弱、强势更强”。以上这两点都是海外组织在扶贫工作中普遍关心的问题。（六）重视女性。海外组织在扶贫工作中都特别强调性别意识，重视女性在扶贫项目中的参与、权利和受益。我以为，之所以如此，可能有两方面的原因。一方面，强调性别意识是现代文明的标志，体现了发达社会的价值观，而这些项目的扶贫经验和方法来自西方，这种价值观也就必然被同时引进；另一方面，“重视女性”在扶贫工作中具有特别重要的现实意义，女性的善良、诚实和对家庭的高度认同与责任心可降低项目的风险，在项目实施过程中能起到“稳定器”的作用；反过来讲，女性的贫困又是扶贫工作中应该高度重视的问题，女性的贫困将对家庭的稳定和后代的素质产生深远影响，一个“母亲”的贫困可能毁掉一个家庭，而一群“母亲”贫困则可能毁掉民族的未来；中国传统文化中所说的“无女不成家”就是这个道理。霍山中荷扶贫项目的创新霍山中荷扶贫项目之所以在2003年项目期结束后，不但项目可持续性良好，项目成果得以巩固；而且越做越强，项目实施范围不断扩大，项目内容更加丰富；除了其有效地消化吸收了前面所讲的西方先进扶贫经验，并在行动中贯彻始终外；还与霍山中荷扶贫项目具有自己独有的创新性密切相关。这些创新主要表现在以下几个方面：（一）综合性。霍山中荷扶贫项目的一个突出特点是，这个项目具有综合性，项目活动涉及的内容十分广泛，包括农业和非农业，以及公共产品提供和基础设施建设等许多方面，而且在实施过程中重视项目活动之间的联系与互动，相互衔接，共同发展。在进行项目实验的每个社区，项目活动都不是单一的；你往往看到，一个社区内茶叶协会连接着社区发展基金，用水管理办公室又与村委会密切合作，养猪协会又几乎与妇女畜牧防疫协会合而为一，如此等等。这就使得它的扶贫项目网络化，极大地增强了项目的生命力。（二）灵活性。与许多政府扶贫项目和其他海外组织的扶贫项目的另一个重要不同之处是，它不是在项目实施之初花费大力气制定详细计划，而是只设定项目基本目标，强调“边干边学”，“摸着石头过河”，“在战争中学习战争”。项目实施后，根据实际情况不断调整行动路线，使项目活动内容最大限度地符合扶贫对象的需求并具有可行性。一旦发现此路不通则掉头他往。例如，1999年，他们认为在霍山发展高山蔬菜和沼气既有经济效益，又能保护环境，能够实现“理论”上的“双赢”，结果“实践”给了他们一个响亮的耳光；于是他们掉头尝试发展有机茶，此举取得极大成功，有机茶已经成为霍山西部贫困地区的支柱产业之一。他们认为，中国农村情况复杂，且政策多变，市场上不确定因素太多，实行“灵活机动的战略战术”是十分重要的。（三）依靠政府。许多海外组织在中国大陆扶贫时，至多把当地政府当作“合作伙伴”或“协作者”，他们害怕政府插手他们的项目会使他们的项目“变味”，而霍山中荷项目则完全不同。霍山中荷项目寻求与当地政府的全面合作，他们说服了当地政府接受他们的扶贫理念，资源共享，优势互补。他们虽然也在霍山成立项目办公室，但项目办公室只负责项目规划、培训及项目原则指导，项目实施是当地各级政府及其各部门按照项目办公室的要求具体推进的。结果随着项目活动的不断深入开展，当地干部转变了观念，政府转变了职能。由于在项目活动中尝到了甜头，当中荷项目结束后，当地政府和干部欲罢不能，自觉自愿地沿着既定的方向前进，坚决“将革命进行到底”。我个人认为，这是中荷项目得以在霍山持续下去，并发扬光大的关键性因素。（四）外部评估。一般来说，海外组织的扶贫活动都拟有评估计划，但这种评估往往只是期中一次，期末一次，评估局限于扶贫组织内部，评估的目标也只是事后测定。霍山中荷项目则不同。他们把项目评估经常化，不断邀请扶贫组织以外的专家到项目区进行实地考察，对项目活动做出评价，他们广泛听取各种专家意见，并根据专家的意见及时修正项目活动的方向和路径。通过这样做，使得项目评估由传统的一次性事后测定转变为经常性的事中监测，外部评估成为项目活动中的有机组成部分。以上仅