城乡二元结构能否实现历史性突破.doc

城乡二元结构能否实现历史性突破2010年07月07日 人民论坛杂志 作者：迟福林（中国(海南)改革发展研究院院长） 夏 锋（中国(海南)改革发展研究院区域研究所所长)“十二五”时期，我国正处在由工业化主导向城镇化主导的转变之中。城镇化进程与城乡一体化程度直接相关联，城镇化主导将为改变城乡二元结构提供重要的历史机遇，“十二五”有望实现城乡二元结构的历史性突破。统筹城乡发展是我国发展方式转型的重大课题。问题在于，这些年在强调统筹城乡发展的同时，城乡失衡的矛盾和问题在某些方面更加突出。例如，近几年城乡收入差距仍然有所扩大。为什么会形成这种局面？我们的看法是，在工业化主导时代，劳动力成本优势与城乡二元结构直接联系。城乡二元结构失衡，不仅是城乡发展失衡的主要症结所在，也是我国经济结构、分配结构失衡的重要因素。我国城镇化进程取决于城乡一体化的实现程度未来5年左右，我国将开始进入城镇化主导时代。其主要标志是，我国的城镇化率将由46.6%提升到50%以上。第一，我国正处于工业化主导向城镇化主导的历史拐点。从国际经验来说，人均GDP4000美元左右是城镇化快速提升的关节点。根据相关研究，2010年我国人均GDP将接近4000美元。第二，未来35年，不仅东部，而且中西部的城镇化、城市群、城市带、城市圈都处在一个较快增长的阶段。第三，中央明确3年放开中小城市的户籍，估计5年左右放开大城市的户籍是大势所趋。由此，城乡一体化将有重大突破。与此同时，改变城乡二元制度安排，将对我国的城镇化进程做出重要贡献。打破城乡二元制度安排，为城镇化发展创造广阔空间。首先，以城乡固定资产投资为例，近几年来固定资产投资中的城乡差距不断扩大，从1995年的3.58:1扩大到2007年的5.91:1。改变基础设施建设与管理城乡分割的格局，能够明显缩小城乡发展差距；其次，以城乡社会福利制度为例，初步实现城乡基本公共服务均等化，将直接促进城镇化进程。我们的估算是，城乡二元的基本公共服务体制在形成城乡居民实际收入差距中至少占有30%40%的权重；再次，以庞大的农民工群体为例，当前跨省流动的农民工已经达到1.2亿，尽快改变农民工“半城市化”的体制与政策安排，能够加快农民向城镇流动，明显地提高城镇化水平和质量。以城乡一体化创造高质量的城镇化。一是为城镇化发展提供更多高素质的劳动力。我国“数量型”的人口红利逐步消失的趋势不可避免，预示着依靠增加生产要素投入的增长方式难以为继。如果能够尽快打破城乡二元的公共服务体制，加大农村人力资源投资，把4.9亿农村劳动力平均受教育年限从7.3年提高到全国平均水平的9.5年，到2015年和2020年接近国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020年)提出的主要劳动年龄人口平均受教育年限10.5年和11.2年的目标，就能够释放出巨大的“质量型”人口红利。二是可以防止土地资源低水平利用的城镇化。尽快实现城乡土地的统一规划和管理，防止土地资源的低水平开发和使用，为未来持续发展留足、留好土地资源。三是可以进一步释放城镇化的需求潜力。尽快改变农民工“半城市化”的体制，能够明显拉动城镇化的消费水平。以城乡一体化实现公平和可持续的城镇化。改革开放之初，为做大经济总量，提出“效率优先、兼顾公平”具有历史合理性。进入发展型新阶段，伴随着从物质发展的追求到人的自身发展追求的提升，伴随着由私人产品向公共产品需求的升级，城乡一体化的目标是促进广大农民的自身发展和公平发展，其实质在于承认和保障农村居民享受与城镇居民同等的发展权。广大农民公平发展将是城镇化发展的重要推动力。为此，新阶段统筹城乡发展，重要的是赋予农民公平的发展机会，包括赋予农民平等的公民待遇、完整的财产权利，按照公平的原则全面推进城乡一体化。第一，城乡一体化可以有不同的模式，但要把保障农民发展权放在首位，尊重农民选择权。第二，强化农民的谈判主体地位，使农民能够合理分享城市化红利。第三，加快产业布局调整，推进劳动密集型产业、涉农工业和农产品加工业从城市向农村转移，进一步加快城乡产业结构调整，优化城乡产业布局，强化城乡产业之间的协作和联系，鼓励城镇资金、人才等生产要素进入农村，改变资源从农村向城市单向流动的格局。第四，按照公平的原则配置公共资源，尤其是财政资源以及公共服务资源。要以城乡基本公共服务均等化为导向，不断优化财政支出结构，推进城乡基本公共服务制度对接，加快城乡一体化进程。“十二五”是城乡一体化取得“历史突破”的关键时期“十一五”期间，新农村建设取得较大进展。但从总体情况看，城乡一体化进程仍然处于滞后状态，根本原因在于城乡二元制度尚未有实质性改变。“十二五”以城镇化为主线的发展方式转型将明显提升城乡一体化的历史作用。由此，城乡一体化对我国发展方式转型的全局性与深刻性意义开始全面凸显，城乡结构的变化正处在从量变到质变的关键时期。扩大内需对城乡一体化提出现实需求。农村消费市场潜力巨大，但由于长期的城乡经济社会二元结构，使城乡发展严重失衡。目前，城乡之间不仅在基础设施建设、义务教育、基本医疗服务、社会保障等社会事业方面的差距仍然很大，在生产和消费上的金融服务、资源可及性等经济环境方面的城乡差距更是持续拉大，成为影响农民消费能力和消费倾向的重要因素。在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2008年的25.1%，30年中下降了近37个百分点，农村居民消费率从1983年最高点的32.3%下降到2008年的8.8%，25年间下降了近24个百分点，2008年农村居民平均消费水平只有城镇居民平均消费水平的32%。如果能够在这些方面形成城乡一体化的发展格局，加大财政对农村的投入，将会大大刺激农村的消费需求。缩小城乡收入差距对城乡一体化提出现实需求。进入新世纪以来，受粮食等农产品价格大幅度上涨、各项支农补贴持续增加等因素的共同作用，农民收入增长保持了年均6%以上的速度，直接带动了农村消费的较快增长。近年来，国家强农惠农政策力度明显加大，但城乡收入差距扩大的趋势仍然没有得到遏制。城乡居民收入差距扩大，农民收入相对水平不断下降是农村消费贡献下降的最主要原因。如果加快改革收入分配体制，通过改革改变土地、财税、金融、就业和社会保障等资源向城镇倾斜的格局，就能使农民收入持续提高有了更根本和长远的保障，为形成更合理的收入分配格局奠定基础。人口结构变化和人口流动趋势对城乡一体化提出现实需求。与同等发展水平的国家相比，我国第一产业劳动力就业比重高出近30个百分点，服务业劳动力就业比重低出30个百分点左右。从我国就业结构变动的趋势看，以城镇化拉动服务业就业比重的提高，是解决两亿多农村劳动力转移和就业问题的战略性举措。第二代农民工群体进入产业工人队伍，对城乡一体化带来的挑战与压力增大。与第一代农民工相比，他们受教育程度高，职业期望值高，对个人发展的追求也较高。这使第二代农民工全面融入城市成为一个不可逆转的趋势。打破城乡二元制度结构，形成城镇化与城乡一体化齐头并进的新格局“十二五”时期，以打破城乡二元制度结构为重点，形成城镇化与城乡一体化齐头并进的发展新格局，是实现发展方式转型的战略需要。加快土地制度改革，提高农民土地资产收益。土地是农村最重要的资源，也是城镇化中矛盾比较突出的环节。应强化农民的谈判主体地位，使农民能够合理分享城镇化红利。第一，重点加强土地用途管制，要防止把城乡一体化当作圈地的工具。有些地方打着统筹城乡发展的名义非法圈地，剥夺农民土地权益。对这种倾向，要予以足够的重视。第二，以完善农民土地使用权为重点，保障农民权益。保障农民土地权益在符合城乡土地规划的前提下，可以将土地长期使用权转让、出租、抵押、入股和出售，建立主要依托土地的农民财产性收入增长机制。第三，建立健全农村土地流转制度。尽快完成全方位土地确权。改革行政主导的土地招拍挂体制，建立公开市场。用于公共用途的农村集体土地可由政府按法定程序、按市场价格进行征用补偿。建立非公共用途的农村集体用地直接进入市场的机制，形成对农村集体建设用地流转的统一、规范的管理措施与办法，形成城乡一体的土地有形市场和土地市场监管体系。推进户籍制度改革，打破农民流转的制度障碍。改变城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度，形成城乡居民在就业机会和社会福利范围及水平上的公平。第一，把农民工作为户籍制度改革的突破口。当前，我国存在巨大的“半城市化”群体，即已经进城但尚未市民化的农民工。政府应稳步推进农民工市民化，力争把符合一定条件的(例如对在城市打工在3年以上、有稳定职业)的农民工市民化。第二，逐步放开城镇落户政策。因地制宜制定政策，先试点后推开，循序渐进，区别情况，逐步放宽户口迁移政策和落户条件，3年左右时间，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，重点引导农村人口向人口规模20万以下的中小城市集聚。5年内，放开中等城市和大城市的落户条件政策。第三，实行土地制度与户籍制度联动改革。从发挥规模效应推动经济增长和充分考虑流入地人口承载能力的角度看，亟需实施户籍制度和农村土地产权制度的联动改革，打破地区间市场分割。即对新增城市建设用地指标和农村因宅基地整理而增加的建设用地指标统一配置，实现土地利用指标调整与新增户籍人口规模直接挂钩，以提高城镇化和经济集聚水平。加快建立城乡统一的基本公共服务体制。第一，完善农村基本公共服务体系。尽快实施农村养老保险制度和其他社会保障，使农村基本公共服务体系在12年内建立起来。统筹解决农民工基本公共服务问题。建议由中央制订规划，在全国范围内统一政策，争取在3年左右，解决农民工基本公共服务制度的城乡对接问题。第二，实现城乡基本公共服务制度的对接。这是最重要的一步。用5年左右的时间，按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，逐步统一城乡基本公共服务制度。第三，逐步提高欠发达地区农村基本公共服务水平。将农村基本公共服务体系纳入城镇公共服务体系，最终实现城乡基本公共服务的制度对接和水平差距的逐步缩小。打破行政主导的城乡二元资源配置方式。通过城乡资源统筹规划和一体化管理，探索建立“工业带动农业、城市支持农村”的机制，在促进城乡生产要素自由流动的基础上形成城乡经济一体化发展格局。第一，建立合理的农村资源配置机制，严格限制行政主导农村资源外流。加大财政对农业的投入，鼓励农村金融创新，完善农村金融市场，支持合作金融、草根金融的发展，逐步形成城乡统筹规划利用、资源优势互补的新格局。第二，打破城乡分离的工业化模式，建立城乡产业规划布局一体化的体制机制。支持新型工业、现代服务业链条向农村延伸，促进农业专业化分工，实现城乡产业发展一体化。加快农村工业化进程。适时推动大城市劳动密集型产业、农产品加工业以及农机、农药、化肥等涉农工业向县城和小城镇转移，就近利用原料和丰富的劳动力资源，促进农村非农产业发展，拓宽农民收入增长的渠道。第三，打破城乡分割的公共资源投入体制，实现城乡公共资源配置一体化。统筹城乡公共资源投入体制，将农村公共产品和公共事业纳入城市发展规划，由城市财政统筹解决。加大财政投入向农村基础设施倾斜的力度。在交通道路、水、电、垃圾处理、互联网等方面实行改造升级，逐步实现城乡基础设施建设投入一体化。推进以城镇化为主线的省直管县改革在城镇化快速发展的大背景下，加快推进省直管县改革，建立适应城镇化与城乡一体化要求的行政体制，日益成为发展方式转变的重大任务。市管县体制推动了城镇化、工业化的快速发展，但远未实现“以城带乡”的预期目标。20世纪80年代初在全国范围内实行的市管县体制，对推动我国城镇化和工业化曾发挥了积极作用。随着市场经济体制改革的深入和内外发展环境的变化，市管县体制的矛盾与问题逐渐增多：城镇化滞后于工业化。2009年，我国工业化率为48.6%，比城镇化率高出2个百分点。如果把处于“半城市化”的农民工人口从城镇人口统计中去除，城镇化则明显滞后于工业化。市管县体制难以实现城市支持农村、城乡协调发展的目标。从实践的结果看，只有那些工业化程度高、市辖县数量较少的地区实现了市县协调发展。大部分地区并没有实现“以城带乡”的目标。推进省直管县改革要适应城镇化快速发展的趋势。城镇化是调整经济结构、实现城乡一体化的重要载体。推进省直管县改革，重要的是加快建立有利于推动城镇化进程的行政体制。从已有的实践看，行政上的省直管县进一步扩大了县级政府经济发展权限，促进了县域经济和中小城镇发展，实现了农民工就地转移。与此同时，也有利于提高农村公共服务水平，加快推进城乡基本公共服务一体化。为此，按照城镇化发展的要求推进省直管县改革，能够实现“城市支持农村”的发展目标。省直管县改革的基本出发点是统筹城乡发展。我国发展方式转型中的许多矛盾都与城镇化滞后相关。城镇化滞后又与城乡二元的制度安排相关。大量农村人口参与了工业化进程，创造了巨大供给，但不能完全在城市生活，仍保持农民的消费特点。如此长期累积形成巨大的供需缺口，并成为社会总需求不足的重要因素。打破城乡二元制度，加快建立统筹城乡发展的体制机制，既是推进城镇化的重要目标，也是实行省直管县改革的基本出发点。把统筹城乡发展作为省直管县改革的总体目标。第一，建立城乡一体化的体制机制。以打破城乡二元制度为