谈一谈美国社区警务情况.doc

美国社区警务概况及启示 一、美国警察的简要历史 一个社会的警察类型与其社会制度密切相关。美国的警察制度深深地植根于英国文化和法律的传统。任何对美国警察的论述都不得不先简要地介绍一下它对英国传统的继承。一八二九年，当时英国的内务大臣罗伯特皮尔爵士在伦敦建立了第一支现代警察队伍。皮尔爵士提出警察是解决象伦敦这样的大城市里犯罪日增的最好的防范措施。当时议会里对此持反对意见的人很多，他们的主要理由基于英国两个独特而又互相联系的价值理念：个人自由与地方管控。 皮尔爵士运用实用主义的论点说服了满腹狐疑的英国议会。他承认建立警察可能带来的潜在危害 (警察可能会成为政府统治臣民的专政工具)，并且同意哲学家、古典犯罪学家本西姆的观点 一切惩罚都是罪恶的，但是皮尔爵士争辩道，没有警察，城市里的犯罪数量会进一步增加，更多无辜的公民会受到伤害。由于当时伦敦混乱的治安秩序及伦敦居民对犯罪的恐惧，皮尔爵士的论点赢得了议会大多数人的支持。皮尔爵士在议会上反复承诺，“警察就是公众，公众即为警察。” 美国从英国引入警察制度时，也很注重由地方自治和地方管控这只新生力量。在早年的政治时代和改革时代 (1845-1920)，警察被政治操纵、腐败、暴力、违法乱纪等情况普遍受到关注。来自警察组织内外的改革压力也不断增加。当时思想进步的伯克利市警察局长奥戈 沃莫和联邦调查局的局长埃德加胡佛，在新兴的城市精英的推动下，开始对警察机构进行大规模的重组，并重新给警察定位)。警察专业化的模式被提上台面。根据这个新模式，警察是打击犯罪的专家，各警察局独立，不受外界的影响，尤其不受地方政治的干涉。此外，警察局要讲效率；提倡用现代科技武装警察队伍；引入商业管理模式。强有力的领导和采纳先进的技术极大地推动了警察的专业化进程。而其中最重要的体现就是机动车巡逻。 后来，这一阶段被称之为警察的专业化时代 (1920-1970)。在此期间，警察改革的重点仅限于警察局的内部管理，如理顺机构设置、提高人员素质、改进警用装备、建立商业式管理机制等。由于强调改革内部管理的呼声非常强烈，以致专业化警察几乎等同于引进现代化的管理经验来管理警察。这次改革的前提是警察完全能够有效地控制犯罪，控制犯罪的最佳方法是提高人员素质和强化机构管理。机关模式或专业化模式就是在这种思维中诞生、在这种思维中完成的 。 二、美国社区警务的兴起 二十世纪七十年代以来，要求警务改革的呼声再度高涨。人们尝试性地创造了各种各样的术语来形容这次改革“社区警务”（community policing）、“问题导向警务”（problem-oriented policing）、“社区导向警务”（community-oriented policing）、“社区基础警务”（community-based policing）、“社区问题处理警务”（community problem-solving policing）等。最后，因为社区警务（community policing）这个词组简单易懂，而被公众普遍接受了。这次警务改革与上次警务改革相比，有个显著的特点是学术界的介入。伴随社区警务的兴起，堪萨斯研究对巡逻效力的实践调查、巴力对日本警察的实地观察、威尔逊和凯凌的“破窗”理论是三个最重要的、最被广为引用的指导社区警务的研究。 戈尔茨坦和特洛伊诺领导了最早的社区警务运动。在第一次改革期间，“机关模式”或“专业模式”产生了两个意想不到的结果：警察的亚文化和呆板、机械的巡逻制。那次改革主要集中在如何克服警察组织的低效率。然而，这种机构的调整却导致了过分地强调打击犯罪的效率，而忽视打击犯罪的效果，戈尔茨坦将之称为“重过程、轻结果综合症”。这种组织原则忽视了一个基本事实：警察既可以由行政长官布置为执法者，也可以由人民群众动员起来成为问题的解决者。面对这种现实，戈尔茨坦呼吁警察局的领导层应当给一线警员更多的工作自主权，让他们去摸索一些解决社区实际问题的好办法，而不是整日做一些机械的街上巡逻或简单化的逮捕工作。 二次世界大战后，美国人对美国政府的期望大增，期待美国政府能在国外创造一个更美好的世界，在国内创造一个更幸福的社会。这种期望在六十年代初达到了狂热的高度。由于经济繁荣，约翰逊总统号召建立一个“伟大的社会”。包含每一个公民不论阶级和种族的权利平等号召受到了公众前所未有的广泛支持。二十世纪六十年代之前，人们并没有把贫穷和种族歧视视为隐藏在美国社会结构中的重大社会问题，但是到了六十年代初，人们的观念发生了根本性变化，一种逐渐兴起的社会思潮开始认为“贫穷不仅仅是对懒惰者的惩罚，在很多情况下，它与个人的德行和努力无关。贫穷不是个人的过错，而是源于社会制度的不合理”。此外，民权运动也为这种思潮提供了一个载体：少数民族和其他一些社会上的弱势人群没有实际享受到美国梦所标榜的“机会平等”。 随着机会平等、权利平等的观念被广泛接受，“公众”的含义发生了变化。人们开始重新定义“公众”的构成人群。传统上的“公众”是指社会的主流人群。既然白人是美国社会的主流，这就意味着他们的利益代表着社会的基本利益，但随着权利平等运动的广泛开展，地方政府和警察不得不在考虑白人利益的同时，兼顾那些贫穷的、在历史上总被忽视的黑人和拉美人利益，而这些人群往往与警察的关系不好。这个扩大了的“公众”定义或许是社区警务运动兴起的最强大的推动力。这个重新定义代表了警察外部环境的改变 (Lyons 1999)。面对警察与穷人、少数民族在社区中的关系不断恶化，警察局的领导开始寻求方法来补救警察与“新公众”之间的关系。 二十世纪六十年代，美国社会动荡不安，公众要求权利平等和反对越战的运动往往导致大规模的示威游行，甚至发展为暴乱。职业警察夹在这些运动之中，与包括中产阶级在内的公众之间的关系更加激化了。到八十年代初，社区警务成为人们思索警务改革的主流，期望通过它来重建警察与社区公众之间的关系。社区警务中最基本的一点就是公众必须被动员起来，参与打击犯罪和消除动乱。 三、社区警务的各种措施 没有一个项目或一个明确的定义能够确切表达社区警务的精髓。再者，现在流行的许多社区警务的项目和八十年代初的社区警务项目也非常不同。一般来说，社区警务用来形容警察致力于增进警民间的合作关系，进而改变旧的、以事件为中心的警务策略。实施这一策略，警官在接到报警电话后，不仅要考虑当前的问题，还要结合以前的情况来寻求最佳的案件处理办法。社区警务甚至还鼓励警察与社区居民建立互帮互助的关系，警民共同探讨社区中存在的问题和隐患，从而“执行社区本身的非正规的控制机制”。由“破窗”理论引伸出来的一个主张是，警察的职责要扩大，警察任务不仅要负责打击犯罪，还要担负维护社区秩序，为社区提供服务的任务。威尔逊早就注意到在富裕的社区里，提供服务一直是警察工作的一部分。社区警务简单来说，只不过就是让警察把服务的功能延伸到过去被忽视的社区里去，期望通过这种努力来提高整个社区生活的质量，减轻社区居民的恐惧感，预防和制止犯罪，增加警察在社区中的出现率，增强公众对警察的亲近感。 社区警务的措施包括机制的转变和方法的转换两方面。就前者来说，社区警务的策略建议警察局的领导应该下放部分指挥权来提高警察在社区中的机动反应能力，并给予基层警察更多的工作自主权，让他们实施并改进社区自定的各种处理邻里或社区内部问题的方案。权力下放的一种措施是在社区里建立警察局的分支机构，并鼓励市民参与对其的管理。理论上讲，这样做会方便群众更有效地利用警察所提供的各种服务。 堪萨斯研究对警察在汽车里随机地巡逻对预防犯罪的效果、减低市民的恐惧、和人民对警察的态度都提出了质疑。而社区警务的措施则有许多更有效的策略，如步行巡逻、挨家挨户的巡逻、有针对性的巡逻等。这些策略都被视作不同于传统的机动化巡逻，它们的目的就是要让警察更接近群众，更利于彼此建立良好的关系。此外，警察局还在911报警系统里普遍建立了先了解报警者的需要，再派遣人员出现场的机制。最后，在巴力对日本警察派出所(交番)研究的启发下，一些大型城市试验性地建立了许多小警所，并固定地派一个警察负责一块街区的巡逻，这样这个警察就会比较熟悉该街区的居民，了解该街区的情况。 四、社区警务的效率 从全国性的跟踪抽样调查的二百多个市警察局的数据结果显示，这一时期警察工作的先后重点基本没有改变，西北部一些大城市警察局里警察的价值观念也没有朝想象的方向改变。社区警务并不代表对变化了的环境有规律的调整，而是被许多警察局当作缓冲方法用来保护不变的、反映专业化警务模式的警察运作。 反对者批评社区警务的概念是“模糊不清、不着边际的”。社区警务说起来漂亮、。在实践中，被称作社区警务的实践与以前的警务方法交织在一起，使社区警务成了“大部分流于表面的工作”。也有人置疑是否所有的社区都欢迎社区警务的实施。尽管公民对犯罪的恐惧感减少了，对警察的印象变好了，但好像没有哪几项社区警务的措施能有效地减少犯罪。由于社区警务的项目都比较新，同时缺乏对不同警察局实施社区警务战略效果的研究，任何可靠的结论都得等待进一步的研究。然而在最新的一项研究联邦经费对减低六千个城市犯罪的效率评估中发现美国政府的经费(从一九九四年到九六年共达七十亿美元)，对人口多于一万的城市有明显减少犯罪的效果，但是对于人口少于一万的城市，联邦经费却没有收到令人满意的效果。 尽管对各种各样的社区警务的项目褒贬不一，尽管对社区警务的效率还存有疑虑，至少有一点是肯定的：社区警务的影响与日俱增，未来的警务工作必然会比现在更加依靠更广义的群众和警察之间的合作。警察必须把与公众的关系看作是与日常警务工作不可分割的事情，警民关系就是警察社会生活的一部分。无论一个社会的形态如何、无论是在东方还是在西方、无论是在发展中国家还是在发达国家，这一结论似乎都通用。 五、可供鉴借的社区警务 社区警务已向美国境外广泛传播，奥地利、澳大利亚、加拿大、中国、匈牙利、印度、以色列、肯尼亚、墨西哥、荷兰、尼日利亚、俄罗斯等国家都在实施各种各样的社区警务战略 (2003)。和美国的社区警务一样，每个国家所开展的社区警务的形式各不相同，而连接各国社区警务的共同点，好象是大家都接受了“警察就是公众，公众即为警察”的理念。实际上，在警务思想上，中国不需从美国那儿学任何东西。例如，社区警务的核心思想就是要回归到皮尔爵士所讲的“警察就是公众，公众即为警察”。而中国“警民一家”、“军民一家”的观念早已深入人心。前公安部部长罗瑞卿指出，我们的公安工作不能只依靠专业的国家人员必须依靠群众，走群众路线把公安工作转变成全民的工作。 但是，在机构设置和实际工作方面，美中两国可以互相借鉴的地方很多。实际上，美国社区警务中非常流行的小警所观念就是间接的受到中国的影响，因为它是巴力在七十年代观摩了日本城乡的警察派出所 (交番) 邻里警务室之后，传入美国的。而日本的这种做法则是完全借鉴了中国传统的保甲制度。如今，邻里警官在美国一些较大的城市里正迅速地发展壮大。另一个间接从中国来的是所提倡的修复性警务。它的某些做法乃然能在中国的居民调解委员会里看到影子。关于美国的社区警务对中国的启迪，主要有以下几点： 第一，美国社区警务的首要经验就是警察不可能预防所有犯罪，警察必须与社区协作才能有效的防止犯罪发生。虽然中国的国情与美国不同，但是这一理念对中国的警务实践是有意义的。没有一个国家能完全消灭犯罪，中国也会不例外。综合治理公共秩序远比定期组织打击犯罪的战役有效得多。 即使中国警察手中有较大的自主权，由于机构本身的原因，其打击犯罪的能力也是有限的。很多社会结构上的事情非警察所能左右，例如中国阶层不断分化，城市不断扩展，农村人口大量涌入城市，实行独生子女政策等。然而，警察却要面对这些变化所带来的后果。一种理论观点认为，犯罪是城市生活中无法避免的，它是社会深层次矛盾的表现。虽然在个案中总会有个别人的利益受到损害，但是犯罪之于整个社会就好像人会感到疼痛，感觉虽然不好受，但属正常而且必要，因为只有这样才会引起注意。这对于一个活跃的、千变万化的社会来说也是如此。犯罪有的源于人的本性，有的源于人的一些似乎害处不大的缺点，有的源于社会发展的负面效应，还有的源于阶层的差别。认识到犯罪的不可避免性具有两个重要的意义：它有助于警察不依据道德和政治动机，而是依据法律来更加公正地执法；它也有助于研究人员做工作时不再怕被指责“只研究社会主义的阴暗面”，或者更加恶劣的，“泄露国家机密”。 第二，美国社区警务的另一条经验是学术界与警察的合作收效很好。在一个开放的社会，警察机构不应该是封闭的，任何对公众完全或部分封闭的机构都会受到公众的怀疑，失去公众的信任。美国警察有很多丑闻，但是就公众对其的信任来说，美国的警察要好于中国、德国、日本的警察。其中一个原因就在于后三个国家都采用了中央式的警察体制，都有一个对警察进行封闭式训练的警察大学。这导致其关于警察美好形象的报道往往与一些民意测验不一致。而在这方面，美国很独特，一大批非警察大学的学者在搞警察研究。他们比较公正，研究方法较为科学、严谨，研究成果也更可靠。 无论哪个国家的大城市里都会有警察丑闻发生。大多数国家都是由政治人物、媒体出面来处理这些丑闻，而美国却加上另一个层面的介入：由媒体、政治人物和学者三方来处理这类事件。了解美国社区警务的这一经验，中国警方的官员应该意识到他们能够建立一个对警察对学者都有益的关系。与学术界合作他们能够提高工作效率。中国警方应该加强与学术界的合作，尽快建立起互利互惠的工作关系。这也是警察与公众关系的一种延伸，它会让中国警察受益非浅。第三，现在中国每一个大城市的警察局都面临着一个被称作“流动人口”、“暂住人口”或“特别人口”的问题。在被逮捕的人中，大约有百分之六十的人来源于这一人群。中国现行户籍管理制度始于一九五八年，城市人口与农村人口被截然分开，城乡之间被人为地设立了一堵墙，户口迁移受到严格的指标限制。对农村人的许多不公平待遇从来没有受到过真正地挑战，或细致地调查。随着近些年来中国社会结构的变化，城市警察需要重新考虑“城市群众”或“公众”的构成。把新到达的人群纳入重新定义的人民群众有利于警察增进与他们的关系。一般来讲，城市居民的评价总是受到重视，相反，人们看不起那些新来的农村人，认为他们是“盲流”。应该给予这些人与城市居民相同的待遇，因为根据中国现在的情况，农村人口流入城市是不可避免的。随着城市的逐步扩大，大部分流动人口都不会再返回农村，而会永久地在城市居住。警察怎样来对待这些贫困的人，如何给予他们同城市居民相同的礼待，这会对中国警务工作产生深远的影响。毫无疑问，城市中流动人口的数量会越来越多，他们在繁荣的大城市随处可见，但警察机关却并没有采取任何措施向他们提供服务，帮助他们适应城市新环境的生活，增进与他们的关系；相反，他们的基本需求时常被忽视，他们的权利经常被侵犯，他们的声音总是没人听到。社区警务应该扩大服务对象的范围，这样警察将会向这些新的城市化人口提供更多的服务。他们当中的大部分人很可能明天就会成为城市的永久居民，而他们一开始对城市的印象，不管是好的还是坏的，都会在很大程度上影响他们以后在这个城市里的生活。警察不把他们看成是打击犯罪的伙伴，而当作潜在的犯罪对象来对待的做法是非常危险的，综合治理应该包括这些人而不应把他们当作特别人口对待。政府和警察还要做很多工作来帮助他们逐步地适应城市生活，因为这样做至少可以避免这些人被犯罪组织利用，有了警察的帮助，犯罪组织对他们的那些非法拉拢就不会奏效了。在实践中要把流动人口纳入城市群众或公众的范围可能会有一些困难，但在理论上没有什么行不通的。尽管中国的农村人口是最弱势的群体，拒绝他们的基本公民权利、忽视他们的基本生活需求是不合理的。社区融合对于任何国家的社会管理来说都是最重要的，中国也不例外。既然农村人口向城市流动是一种不可阻挡的潮流，那么城市就没有任何理由不把他们纳入新的、扩大了的城市中来。如果国家多制定些符合他们利益的政策，社会将会