改革政府书评.doc

_ 改革政府之“讲究效果的政府”读书笔记最近读了美国行政学者戴维奥斯本与特德盖布勒撰写的改革政府，感受颇深。这本书不是讲一些抽象而又深奥难以理解的理论知识，而是以举例子来告诉我们政府应该这样改革。一百多年前，官僚主义制度曾经凭借它超过其他任何组织形式的纯技术上的优越性发挥了巨大的作用，但随着社会的发展，经济的进步，我们对政府的要求也逐渐地提高，然而官僚主义制度的弊病却层出不穷：部门重叠、结构臃肿、行动迟缓、效率低下、刻板而且无人情味，显然，它已经不能适应当今社会的发展了。政府丑闻、财政赤字、政府债务无不宣告了官僚主义制度的破产。当前我们的政府正面临着前所未有的难题。作者通过对这些现象的分析，共提出了十种解决问题的思路，但纵观全书的主要思想，应该是用企业家精神来克服官僚主义。美国行政学者戴维奥斯本与特德盖布勒深入考察美国政府改革实践，写出了著名的改革政府:企业精神如何改革着公营部门一书.一、主要内容：具有企业家精神的政府思想在以美国为代表的西方国家兴起，并不是偶然的，而是有其特定的经济、政治、社会背景。改革政府一书将具有企业家精神的政府包含的内容概括为十个方面：1起催化作用的政府：“掌舵”而不是“划桨”，即政府不是提供公共服务(划桨)，而应是向各类非政府组织提供催化剂，引导社会前进，政府要积极扶持能发挥掌舵作用的新组织，向它们提供政策，援助资金，进行业绩评估。2社区拥有的政府：授权而不是服务，即政府把公共管理控制权从官僚机构转移到社区，给广大社区公民授权，培养他们的自治意识与自治能力，使社区从依赖政府救助与庇护的问题成堆的“弱者”，转变成掌握自己命运的、强有力的“强者”，让社区的治安、卫生、住房等问题得以有效解决。3竞争性政府：把竞争机制注入到公共服务中去，即政府主动打破垄断，促进公共服务提供者展开竞争，视竞争为提高效率、振兴政府的重要手段，政府通过项目招标、合同承包等方式进行调控，促进公共服务的公正与高效。4有使命感的政府：改变照章办事的组织，即政府行为的动力不是来自规章条文，而是来自政府的目标与使命。政府承担彻底清除各种过时规章的重任，通过控制预算总额，激活人事管理，使政府“由规则驱动型组织转变为任务驱动型组织”。5讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款，即依据产出测评与绩效目标来衡量各部门的业绩，并与工作报酬联系起来，政府把焦点放在后果控制上而不是投入上，遏制部分政府官员扩大预算与人员编制、扩张权力与利益等冲突。 6受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要，即政府把公共服务对象重新界定为“顾客”，让顾客们来选择公共服务。政府经常调查顾客的需求，倾听顾客的意见，并及时做出灵敏反应，改善服务质量，建立一个真正方便公众的公众驱使型政府，而不是与之相反，仅仅方便机构运作的机构驱使型政府。7有事业心的政府：有收益而不浪费，即政府不仅要花钱在公共服务上，还要有利润动机、投资观念，运用合法渠道去挣钱。政府重视以物质奖励来调动部门与工作人员的积极性，让管理人员都转变成为企业家。8有预见的政府：预防而不是治疗，即政府要有预防意识、预防对策，防患于未然，而不是等问题成堆以后才来解决。它们制定战略规划，建立预算制度，尽其所能地考虑未来的发展问题。9分权的政府：从等级制到参与和协作，即政府下放权力，积极采用参与式管理，赋予一线工作人员以较大的自主权，造就能够快速多变的工作环境，同时建立新的报告、监督和责任机制，既增强公众对政府的信任度，又大大提高政府的工作效率。10以市场为导向的政府：通过市场力量来进行变革，即政府工作运行主要依赖市场机制而不是官僚政治机制，政府既不是置身于市场之外任由市场自由运行，也不是用行政计划替代市场运行，而是运用一系列促进市场运行的措施来规范市场，调动各社会组织与个人的积极性。二、探讨的问题1.善治 政府治理指的是我们共同解决自己的问题和满足我们设施需要的实施过程。治理又称善治，善治实际上是国家权力向社会的回归，其本质特征在于它是政府与公民与公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，在一定意义上说，就是进一步法制化的进程。善治的五个基本要素合法性、透明性、责任性、法治、回应性。2.私有化是答案之一，不是唯一答案讨论政府的作用，实际上是一个错误的出发点。具体的各项服务可以承包或转移给私营部门，但是治理则不能这样做。我们可以把个别的掌舵性职能加以私有化，但是不能把治理的全过程都私有化。政府移交的是服务项目的提供，而不是服务责任的移交。3.以市场为导向的政府为达到一种公共目标而规范市场与让“自由市场”去解决一切的主张是恰好相反的它是一种市场干预模式。在现实生活中，根本没有自由市场这回事，如果我们所说的自由市场是指没有政府干预的市场的话。所谓合法的市场都是由政府制定的规章条文加以规范的。不受政府管理的市场只有黑市恰恰是因为黑市是在政府权威之外运行的，所以黑市是由暴力操纵也是由暴力破坏的。规范市场同建立行政管理的官僚机构提供服务事业也是恰好相反的，它是第三种方式，既不同于自由派主张的行政管理计划，也不同于保守派所要求的政府置身于市场之外的做法。这是一种运用政府力量来影响私人做出决定以达到目标的方法，是一种典型的企业化治理方法，没有管理主义统治的有活力的政府。4.“企业化政府”与“政府企业化”企业化政府”与“政府企业化”这两个短语极易混淆，以至于在一些文献中被误认为是同义词而不加区别地相互混用。实际上，这是两个截然不同的概念。企业化政府理论是西方20世纪80年代以来新公共管理运动中的一个重要理论，又称为重塑政府，指对政府的组织管理模式进行改革，采取企业化的管理技术来代替僵化的官僚体制，其目的是提高政府的效率与效用，达到公共福利最大化的目标。值得注意的是，“企业化政府”并不是“政府企业化”过程的必然结果，它们各有各的作用范围与作用方式，两者之间没有必然的联系。但是从另外一个角度看，地方政府企业化过程中为了不断提升竞争能力，也在不断地改善自身的行政效率。企业化政府与政府企业化最大的区别在于，前者是政府本身管理模式的变革，而后者则是政府行为指向的变革。从语义上解释，“企业化政府”是一个名词，表示政府的组织结构和状态；而“政府企业化”是一个动词，表示政府行为倾向的改革。改革政府一书给广大读者具体生动地描述了美国的官僚主义弊端，同时提出了革命性的观念和措施来改革其政府。书上指出，政府不应当成为一个庞大的无效率的机构，并提供了强有力的理论支持。政府完全可以摆脱传统思维，通过挖掘企业家精神和自由市场的力量，来实现真正的重大改革。作者通过一个又一个的例子，说明只要政府官员有事业心和有创新精神，是可以严格按照预算来投入公共服务与设施，为广大公众服务，提供优质公共产品。无论是在学校、贫民窟、还是在环境卫生治理等等方面都大有可为。而且削减税收、提高服务机构效率都是可为可行的。并提出了革命性的观念和措施来改革其政府，书中改革途径都是很值得其他国家和地方参考借鉴的。改革政府一书对美国无论是公营部门还是私营公司十分严重的官僚主义现象，作者提出最主要的办法就是用“企业家精神”来克服官僚主义，即政府要讲究实效，按效果而不是按投入拨款政府要进行全面质量管理，利用业绩数据来确定问题之所在，向雇员提供可用的手段拉分析问题，找出其根源，制定解决办法，付之实施。其中，讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款，即依据产出测评与绩效目标来衡量各部门的业绩，并与工作报酬联系起来，政府把焦点放在后果控制上而不是投入上，遏制部分政府官员扩大预算与人员编制、扩张权力与利益等冲动但是我个人认为，纯粹的理论不能应用到实际当中，不能为现实的社会发展起到指导作用，是没有什么生产力价值的，改革中需要更多的是与理论相结合的实践活动。这本书的很多例证都阐明了改革实践中政府引入企业精神的巨大作用，但带给读者的是一种过于完美的结果，好像是只要政府机关引进了企业精神，一切弊病（例如官僚主义、文山会海等等）都能够药到病除了。改革政府第五章中，描述的伊利诺伊州公共补助局拨款的事件：伊利诺伊州公共补助局向只接纳医疗补助的私人疗养院提供补偿。补偿方法是：对于需要较多护理的重病人给的多，对于需要较少护理的病人给的少，目的是尽可能使老年人生活自理，从而最大程度减少开支，但是结果却是疗养院卧床不起的重病患所占的百分比不断上升。具有企业家精神的政府谋求改变这种补偿和奖励方法。政府机构有企业家精神的官员们知道，当根据投入给公共机构拨款时就几乎没有必要求争取改善业绩。但是，当根据效果拨款时它们就会全神贯注于业绩。当我们想要了解业绩测定的充分作用时，只要去访问注重业绩的领导者加利福尼亚州森尼韦尔市。森尼韦尔市的管理人员对他们提供的每一种服务的数量、质量和费用进行测量，也确切可行的采取了千项指标。在每一个计划领域，该市阐明了一系列“总目标”，一系列“社区条件指标”，一系列“具体指标”，一系列“业绩指标”。其中，要必要解说一下的就是“业绩指标”，这一栏提供了测量服务质量的具体措施，用来表明各单位在争取达到其目标上做得怎么样。它们包含了一些数字。例如：1、要在两个月内更换的树木占所有需要更换的树木的百分比 2、得到工作的职业培训人员占培训人员总人数的百分比，他们在就业时候的工资，以及雇主对他们的满意程度 3、在参加娱乐计划的人员中，把该计划评为“良好”以上的人占总人数的百分比 4、对娱乐设施投诉的人数 。不过，森尼韦尔市所有的措施并非都是同样有用的，管理人员不断地改进这些措施，去除那些被断定为不恰当的或者不值得花钱去采集的数据。另外，测量业绩工作效果的组织，也会发觉测量得到的信息会促使自己发生变化。业绩测量具有以下功能：推动工作，它能向决策者提供必要的信息，使其做出明智的决定同时能够分辨成功与失败，并予以奖惩 ；了解在什么地方增加开支会产生期望的效果 ；预测任何一项开支的消减会带来什么后果 ；降低了成本，大大提高了劳动生产率 ；展示成果，赢得公众的支持。现代政府必须让业绩测定充分发挥作用。那么，一旦适当的措施到位，各政府如何利用它们提供的信息去改进自己的业绩呢?普通的做法至少有三种。有些组织把薪金同业绩挂钩。另一些租住把业绩信息主要当作一种管理手段，用来继续改进自己的工作。另外还有一些组织把自己的支出同效果挂钩。也就是按业绩付酬、按业绩进行管理还有按效果作预算。我们所处的时代与国际背景，同样使我们倍感经济全球化带来的竞争压力，倍感信息社会对政府管理提出的高要求压力。因此我们要借鉴西方发达国家成功的公共管理经验，合理吸收具有企业家精神的政府思想的精华，如把企业家式的预算机制引入政府公共管理领域，在管理中注重结果而不是投入，放松规制，实行分权管理、公众参与式管理，发扬公务人员的探索与创新精神等，从而提高我国政府的行政效率与管理水平。本书对政府如何运作上提出了非常好的导向作用，突破了传统上政府对其自身的认识，这些旧的认识使政府不能很好的发挥其职能，企业精神就是针对“官僚主义”毒瘤的一剂良药。作者指出了政府更多的是要避免以前的官僚政治、官僚机制，更好的为民众服务；在对待治理社会方面，更多的强调对社会资源的更充分的利用，市政府更具有事业心；在对待危机、事务方面更突出了预防的重要性，而不赞成事发才进行治疗；同时他们还呼吁政府以市场为导向，用市场力量来进行变革。这一系列的方案原则为政府的改革指明了方向。目前，我国正在进行政府体制改革，政府也需要改