行政许可法律制度.doc

第三章 行政许可法律制度第一节 行政许可概述一、行政许可的概念和特征行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。具有以下特征：1.行政许可是依申请的行政行为；2.行政许可存在的前提是法律的一般禁止，许可是对禁止的解除；3.行政许可是授益性行政行为。4.行政许可是外部行政行为。5.行政许可是要式行政行为，以正规的文书、格式、日期、印章等予以批准、认可和证明，必要时还应附加相应的辅助性文件。二、行政许可的功能1.控制危险这是行政许可最主要、最基本的功能，属于事前监督管理方式。事前监督管理方式具有很强的主观性，主要是对可能发生的系统性问题提前设防，以从源头上控制某种危险性的发生。2.配置资源由政府通过许可的方式配置有限资源，已成为世界各国的通行做法。行政许可配置有限资源，要通过公开、公证、公平的方法，以达到配置资源的高效率，防止权力寻租。3.证明或者提供某种信誉、信息在纷繁复杂的经济、社会活动中，为了提供某种预期，需要政府以许可的方式，确立相对人的特定主体资格或者特定身份，使相对人获得合法从事涉及公众关系的经济、社会活动的某种能力，以此向社会证明或者提供信誉、信息，以公信于众，指导于民。实践中存在对行政许可动能缺乏正确认识的两种倾向:一是，往往是出了问题，就要强调管理。一强调管理就要审批、发证；二是，用许可取代日常监管，以“批”代 “管”，一“批”了之现象突出。三、行政许可的种类1.普通许可。是指行政机关准予符合法定条件的公民、法人或者其他组织从事特定活动的行为，是运用最广泛的一种行政许可。2.特许。是指行政机关代表国家依法向相对人授予某种特定权利的行为。主要功能是分配稀缺资源。3.认可。是指行政机关对申请人是否具备特定技能的认定。如医师资格许可、注册会计师资格许可等。4.核准。是指行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、经济技术规范的判断、确定。5.登记。是指行政机关确立相对人的特定主体资格、特定身份的行为。四、行政许可的原则 (一)合法原则1.设定行政许可，应依照法定权限、范围、条件和程序。2.实施行政许可，应按照法定权限、范围、条件和程序来进行。 (二)公开、公平、公正原则 (三)便民原则 (四)救济原则 (五)信赖保护原则 (六)监督原则 (七)行政许可不得转让原则第二节 行政许可的设定行政许可的设定包括设定事项、设定权、设定程序三个方面。行政许可的设定是指国家机关依照职权和实际需要，在有关法律、法规、规章中自行创制行政许可的行为。其主要特点是，国家机关依职权自行创设行政许可，自行限制公民、法人或者其他组织的权利，创设公民、法人或者其他组织的义务，属于立法行为范畴。一、设定行政许可的原则 (一)设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律 (二)设定行政许可应当有利于公民、法人或者其他组织的积极性、主动性的发挥，维护公共利益和社会秩序 (三)设定行政许可要有利于促进经济、社会和生态环境的协调发展二、行政许可的设定事项 (一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。 (二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准人等，需要赋予特定权利的事项。(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。(四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。(五)企业或者其他组织的设立需要确定主体资格的事项。(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。但是。对上述可以设定行政许可的事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：1、公民、法人或者其他组织能够自主决定的；2、市场竞争机制能够有效调节的；3、行业组织或者中介机构能够自律管理的；4、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。三、行政许可的设定权(一)法律的行政许可设定权法律是全国人大及其常委会制定的，在我国法律体系中，其效力仅次于宪法。按照立法法的规定。全国人大及其常委会行使国家立法权和专属立法权。行政许可作为一项重要的行政权力，与公民、法人和其他组织的合法权益关系密切。这就要求，一方面，设定行政许可，包括法律设定行政许可，要有必要的限制，以维护公民、法人和其他组织的合法权益。另一方面。社会关系的复杂多变，又要求最主要的法律规范（即法律）适应实际需要设定其他行政许可。因此，行政许可法一方面规定法律设定行政许可的事项范围，另一方面，又规定法律可以设定其他行政许可。（二)行政法规的行政许可设定权行政法规是由国务院制定的法律规范。在我国社会主义法律体系中占有重要地位。行政法规一方面为变动不居的经济、社会生活及时提供法律规范，促进了改革时期社会经济约有序发展；另一方面又巩固了改革成果并为全国人大及其常委会制定法律积累了经验。实际上。现代社会关系日趋复杂，国家职能不断扩大，国家对社会的规范与管理，除了需要刑事的、民事的法律规范外，还需要大量的行政法律规范，而且，由于行政管理日趋专门化、科学化、法制化，除了一些原则性的法律规范外，还需要大量的具有可操作性的法律规范。所有这些都决定了行政法规在我国政治、经济、文化和社会生活中的重要地位。根据宪法和立法法的规定，行政法规的效力等级是仅次于法律的一种法律规范。一方面，行政法规设定行政许可的权限比法律以外的其他法律规范大；另一方面它又受-定限制，即法律已经设定行政许可的，行政法规只能作出具体规定，不能增设行政许可。总之，行政法规可以设定行政许可法规定的可以设定行政许可的各类事项，但是，法律已经设定行政许可的，行政法规不得超越法律的规定，而只能作具体化的规定。(三)国务院决定的行政许可设定权国务院决定是指国务院制定的管理经济、文化、社会事务的行政法规以外的规范性文件。国务院发布决定的权力来源于宪法第89条的规定。行政许可法赋予了国务院以采用发布决定的方式设定行政许可的权力，但作了限制。国务院决定设定的行政许可在条件成熟时，应当适时提请全国人大及其常委会制定法律加以设定，或者自行制定行政法规加以设定。(四)地方性法规的行政许可设定权地方性法规是省级人大及其常委会制定或者批准的法律规范，根据立法法，地方各级人大和地方各级人民政府组织法的规定，省级人大及其常委会有权制定或者批准地方性法规，但所制定的地方性法规不得与法律、行政法规相抵触。行政许可法根据这一精神，规定地方性法规可以设定行政许可，但是，法律、行政法规已经对有关事项设定行政许可的，地方性法规只能作出具体规定，不得增设行政许可。(五)省级政府规章的行政许可设定权立法法规定，省级政府可以根据法律、法规制定政府规章，还可以依职权制定规章。行政许可法规定：尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续执行的，应当提请本级人大及其常务委员会制定地方性法规。据此，省级政府对设定了行政许可的现行政府规章需要进行清理，凡是不需保留的行政许可要予以废止；对需要长期实施的行政许可，要及时提请省级地方人大及其常委会制定地方性法规。(六)地方性法规和省级政府规章不得设定行政许可的事项针对有些地方利用行政许可实施地方封锁、地方保护的规象，为了维护市场经济秩序，促进全国统一市场的形成，根据行政许可不同种类的性质，行政许可法规定：资格、资质的行政许可，企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，地方性法规和省级政府规章不得设定。只能由法律、行政法规和必要时国务院制定的决定设立。行政许可法同时还规定，地方性法规和省级政府规章设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区开展生产经营活动或者限制其他地区的商品进入本地区市场。根据行政许可的性质、特点，行政许可法取消了国务院部门规章的行政许可设定权，各部门已经设立的确需继续实施的行政许可，在本法施行后，可以由国务院制定行政法规予以确认，有的可以上升为法律加以规定。(七)行政法规。地方性法规、规章的行政许可规定权按照法制统一原则，根据我国法律体系中下位法不得与上位法相抵触的精神，行政许可法针对现实生活中下位法超越上位法增设行政许可或者增加上位法规定的行政许可条件，甚至层层加码，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的现象，规定下位法可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，但不得增设行政许可。不得增设上位法没有规定的行政许可条件。这样规定，在实践中可能有一个问题，即对行政许可事项范围的认定可能会产生歧义，述需要进一步界定。(八)其他规范性文件一律不得设定行政许可这里所说的规范性文件主要包括:全国人大及其常委会；省级人大及其常委会以外的国家权力机关制定的规范性文件，国务院、省级地方人民政府以外的行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令，军事机关、审判机关、检察机关制定的规范性文件，行政机关内设机构制定的规范性文件等。行政许可法第17条规定，除本法第14条、第15条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。行政许可法的这一条规定对纠正滥设、乱设许可，具有重要作用。需要指出，行政许可法规定可以设定行政许可的规范性文件以外的规范性文件，虽然不能设定行政许可，但是为了便于执行，可以在上位法赋予的自由裁量权内，对行政许可作出具体规定，但不得增设行政许可，不得增设上位法规定的行政许可条件。四、行政许可的设定内容设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。按照依法行政和规范行政许可实施行为的要求，设定行政许可的法律规范都应当具体、明确，以便于遵守和执行，真正解决实际问题。设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。法律、法规、规章设定行政许可，有关行政许可的实施机关、条件、程序、期限的规定，应当具体、明确。公民、法人或者其他组织申请行政许可，应当具备哪些条件，向哪一个、哪一级、哪个地方的行政机关提出申请，按照什么程序提出申请，行政机关应当在多长期限内、按照什么标准作出行政许可决定，对这些事项设定行政许可时，必须作出规定；能够具体、明确到何种程度的，就规定到何种程度。这样，才能有利于保护和监督行政机关严格依法办事，规范行政机关实施行政许可的行为。第三节 行政许可的实施主体行政许可实施主体，即实施行政许可机关或者组织，是指基于相对人的申请对相对人的申请进行审查，从而决定是否准许或者认可相对人所申请的活动或资格的行政机关和法律法规授权的组织。行政许可法的规定，实施行政许可的主体包括三类:行政机关、法律法规授权的组织和行政机关委托的组织。一、行政许可的实施主体行政许可作为一项行政法律制度，其实施是通过特定的行政主体进行的。 (一)行政许可实施主体的资格与行政许可权行政许可实施主体的资格，是指行使行政许可并承担相应法律后果的能力。其含义有二：一是行政许可实施主体必须能够行使行政许可权，行使其他权力如司法权、立法权的主体不是行政许可实施主体；二是行政许可实施主体必须能够独立地对外承担由于行使行政许可权而引起的法律后果，只行使行政许可权而不承担相应法律后果的，不是行政许可实施主体。行政机关是公法人，享有公法人的权力，也承担公法人的责任。在我国，从立法上看，大部分行政机关都是行政许可的实施主体。除此之外，法律、法规授权某些具有公共事务管理职能的组织实施部分行政许可，使其成为行政许可实施主体。实践中，也有受行政机关委托的企业或者组织实施行政许可的情况，但该企业或者组织不是行政许可实施主体，它们不能以自己的名义实施行政许可，也不能以自己的名义独立地承担由此产生的法律后果。行政许可权是行政权的重要组成部分，实施行政许可的主体，原则上是行政机关。不过，并不是所有的行政机关都有权实施行政许可。有的行政机关可能同时享有两种或者两种以上的行政管理手段，有的行政机关可能只享有一种行政管理手段。行政许可实施主体的一般规定： (1)行政许可原则上由行政机关来行使，非行政机关的组织实施某些行政许可只是一种补充；(2)行政机关实施行政许可必须具有行政许可权；(3)行政机关实施行政许可应当在法定职权范围内，不能超越法定职权实施行政许可。(二)行政机关与行政许可权行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。这是行政许可实施主体的一般规定，也是对行政机关实施行政许可的基本要求。1.行政许可的实施主体主要是行政机关行政机关作为国家机关的一种，具有以下特点:一是行政机关是执行机关；二是行政机关的组织结构严密，层级分明；三是行政机关行使职权具有广泛性；四是行政机关站在行使国家权力的第一线。在我国，作为行政许可的实施主体的行政机关，主要分为三个层次的行政机关：一是国务院及各部委，其实施一些直接关系国家重大利益、不宜下放的行政许可。比如，特定矿种采矿许可证、一级保护动物的特许猎捕证、核设施安全许可证等等。二是省级人民政府及其主管部门，其实施一些事关重大、但又不宜全部由中央层次行政机关实施的行政许可，比如，近海大型拖网、围网作业以外的其他作业的捕捞许可等。三是县级以上人民政府及其主管部门，其实施那些数量多、范围广、与普通百姓生活密切相关的行政许可。比如，制造修理计量器具许可证，内陆水域的捕捞许可证，等等。2.实施行政许可的行政机关必须享有行政许可权行政许可作为行政管理手段之一，虽然在行政机关中普遍存在，但也并非所有的行政机关都当然地享有行政许可权。行政机关要取得行政许可权，应当具备下列条件:一是行政机关依法享有外部行政管理职能。二是依法得到法定明确授予的行政许可权。三是实施行政许可的法定授权应当与行政机关的外部管理职能及范围相一致。3.行政机关必须在法定职权范围内实施行政许可二、行政许可实施主体制度中的创新机制(一)相对集中行政许可权行政许可法第25条规定:“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”这里的“一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”是指由省、自治区、直辖市人民政府确定的一个行政机关集中行使有关行政机关的行政许可权，实际上是行政许可实施权的集中，这与行政处罚法规定的相对集中行政处罚权制度的设计初衷、目标和政策考虑基本相同。应当说，相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权都是相对集中行政执法权的重要组成部分，是深化行政管理体制改革的重要途径，其最终目的都是建立符合社会主义市场经济发展要求的行政执法体制。1.相对集中行政处罚权相对集中行政处罚权，是指一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，作为一项制度，在我国第一次确立下来是行政处罚法的第16条。行政处罚法第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚仅只能由公安机关行使。”这是对我国行政执法体制的重大创新，为我国行政执法体制的进一步改革提供了法律依据，奠定了法律基础，其意义十分重大和深远，可以说是改革我国行政处罚体制、建立新的法律运行机制的重要里程碑。一般来讲，按照职权法定的原则，行政机关根据宪法、组织法和其他有关行政管理的法律、法规的规定，只能依法在法定职权范围内行动，超越法定职权范围的行为无效。相对于职权法定原则而言，相对集中行政处罚权是一种例外。相对集中行政处罚权，既是现实的需要，也有法律的依据。行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度，具有很强的针对性。当时的大环境是，由于政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位，以及长期以来在一些立法工作中过于强调“条条”管理，法律、法规所规定的行政处罚权往往落实到政府的某一个具体部门。这样，在实践中造成制定一部法律、法规，就设置一支执法队伍。在制定行政处罚法时，据有关方面的调查，在一些省、市，实施行政处罚的队伍超过100支，而且每年还要增加3至5支；有的政府部门下面还“依法”设置了七八文执法队伍。结果，一方面，行政执法机构众多，行政执法队伍臃肿，“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”，执法 “扰民”现象十分严重；另一方面，相关部门之间职权交叉重复，行政执法权严重分散，重复处罚、乱罚款、乱收费现象普遍，老百姓苦不堪言；执法效率低下，难以形成有效的经常性管理。同时，由于多年来行政机关的权力与利益没有完全脱钩，有的行政机关把执法权当作牟取本部门利益的手段，有利的事争着管，无利的事不愿管，执法交叉、执法空白现象并存。这些现象的存在，严重败坏了行政机关的形象，降低了政府在老百姓心中的威信。为了从根本上解决这些问题，必须相对集中行政执法权，以此改革和完善行政执法体制，探索建立符合社会主义市场经济体制要求的新型行政执法体制，提高行政执法效率。为此，2002年8月，国务院专门下发了关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定(国发200217号)，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作，并对开展相对集中行政处罚权工作的指导思想、相对集中行政处罚权的范围以及进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求作出了明确而具体的规定。为了贯彻落实国发200217号文件，我省于2004年3月15日印发了河北省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的实施意见，意见对推进相对集中行政处罚权的范围、条件、报批程序、具体安排和要求做了明确规定。2，相对集中行政许可权制度相对集中行政处罚权制度的确立为相对集中行政许可权制度积累了经验，并为相对集中行政许可权提供了成功范本和实践基础。相对集中行政许可权的优点在于：一是在一个部门许可制度下，许可事项原来所涉及的相关部门不再享有实质性的许可权，而仅有建议权和知情权，原来由多个部门行使的许可权统一由一个部门行使，有助于从源头上彻底消除多头许可的弊端。二是由一个部门统一实施行政许可，可以避免多部门分别许可可能产生的各种矛盾，提高许可效率，降低许可成本。三是促进行政许可事项本身的整合、归并，加快市场准入。但值得注意的一点是，包括相对集中行政处罚权在内的相对集中行政执法权的目的是将行政执法机构或者行政机关的数目减下来，可实践中普遍存在一个问题，那就是行政处罚权相对集中了，相对集中行政处罚的机构或者综合执法机构也成立了，但是原有的行政机构并末撤并，相对于集中行政处罚权之前，行政机构不但没有减少，反而增加了。为避免这类问题的发生，相对集中行政许可权应当与政府机构改革和职能重组结合起来，对原由有关行政机关行使的管理权根据需要进行调整和重新配置，防止职责重叠、权力交叉，实现行政管理体制改革不断深化。(二)一个窗口对外、统一办理、集中办理或者联合办理现行行政许可实践中，办理一项行政许可，需经过同一部门的不同内设机构，或者需经过多个部门，甚至经过多个部门的多个内设机构的情况很多，申请人办事很难。对此，行政许可法对现行的行政许可实施的主体制度进行了重大改革和创新。它在第26条中规定，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理，集中办理。1.行政许可实施主体制度创新的实践多部门、多环节、交叉重复许可，是我国行政许可制度的重大弊端之一。针对这些问题，全国各地陆续开展了推行行政审批制度改革工作，取得了一定的成效。各地在审批制度改革的实践中探索、创新，形成了一系列新型的实施行政许可的运作机制。如，建立了一批便民服务中心、一站式审批中心、一门式审批协调机构、政务超市、集中审批大厅等审批服务机构。同时，还创设了一系列对减少环节、提高效率行之有效的的办理许可事项的具体做法。比如，一个窗口对外、集中受理，有的地方将其称之为“一门受理、窗口运作、统一收费、承诺办结”的“一站式”服务方式、并联审批等。各地改革行政许可实施制度的实践，规范了政府行为，办事程序有所简化，办理时限有所缩短，企业和其他市场主体的支出、负担有所减轻，社会成本有所降低，在一定意义上使促进了政府职能转变，提高了行政效率，促进了部门工作方式和工作态度的转变，基层受益，群众受益。各地集中办理行政许可事项的各种服务中心的出现，体现了现代行政管理服务体制的世界潮流，是行政审批制度改革迈出的重要一步，很大程度上实现了行政许可实施从分散向集中、从无限期向限时、从串联式向并联式的转变，从部门分块许可向整体许可的转变，在各地受到群众的广泛欢迎和好评。但各种集中审批服务中心在发展中也遇到不少困扰，归纳起来有以下几个问题:一是行政审批中心的地位不明确，如行政审批中心与当地人民政府、各进驻单位之间是什么关系。二是审批中心的审批权限如何得到法律保障，而不流于形式。三是建立行政审批中心如何与精简机构相协调。目前，行政审批仍然是政府履行职能的重要方式，现在将其这一职能分离出来，那么，原机关的工作重心是什么，如果审批中心已经将部门的职能充分履行，相应部门存在的必要性就值得探讨了。按需定编是行政编制法定原则的基本要求，建立行政审批中心以后，原审批部门的人员是否应当适度缩减，也是需要慎重考虑的问题之一。四是行政审批中心在行政复议或者行政诉讼中的地位不明。一般情况下，相对人以行政审批行为违法为由，可以以审批部门为被告或者被申请人提起行政诉讼或者行政复议。但当审批中心行使组织协调权，讨论决定重大审批事项时，或者在各窗口单位进行联合审批的情况下，被告或者被申请人就不太容易确定，行政审批中心有可能成为被告或者被申请人，也有可能出现多个行政机关成为共同被告或者共同被申请人的情况。再有，窗口审批工作人员的职责和权限、集中管理、奖惩和任用问题、审批中心窗口与后方单位职能部门之间的关系问题、行政审批中涉及的印鉴使用与管理问题、承诺办结时间与审办质量的关系问题，等等，都需要进一步探索和规范。2.一个窗口对外针对实践中有的行政许可事项需要到行政机关内设的多个机构办理时，申请人往往要在同一部门的不同内设机构之间来回奔波，实际上将实施行政许可的内部程序完全外部化。行政许可法规定，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定，这是对行政许可实施机关明确提出的义务性要求。这种做法在实践中通常被形象地称为“一个窗口对外”。按照这种做法，申请人在申请行政许可时，一般只需与行政机关确定的一个统一的机构接触，由这个统一的机构受理申请，并由该机构向申请人送达行政许可决定，这样就避免了申请人为办理一项行政许可而跑多个内设机构的辛劳，降低了申请人的成本。3.统一办理、联合办理或者集中办理在过去的实践中，对从事某一项活动可能需要由地方人民政府两个以上的部门分别实施行政许可，往往实行串联式审批，申请人跑完一个部门后，再去跑另一个部门，这样，对涉及多个部门实施行政许可的事项，申请人获得许可可能已经是几个月甚至是一两年后的事情了。据一份调研报告显示，从事建筑工程项目需要经过的行政许可最多，一般在100个环节以上，工业企业项目的行政许可环节要比商业企业的行政许可环节多。具体说，以房地产项目为例，从申请到销售现房至少需经过50个行政许可，包括立项审批、规划用地许可、环境测试审核、可行性报告审核、建设用地审批、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设工程卫生防疫许可、消防审核、施工许可、使用煤气许可、供电许可、污水排放许可、电话进区许可、给水许可、有线电视进户审批、住宅建设配套审批、预售许可，等等。再如，以开办旅馆、宾馆申领营业执照为例，其需要经过的许可环节至少涉及治安许可、特种行业许可、消防许可、食品卫生证、公共场所卫生许可等五个环节，如果有的再加上环保排污许可，有些可能涉及文化经营许可、体育经营许可、烟草零售许可等，就更多了。为解决办理需由两个以上部门分别实施行政许可的事项中所面临的程序复杂、时限过长的问题，行政许可法提供了三种可选择的方案：一是本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理；二是本级人民政府可以组织有关部门联合办理；三是本级人民政府可以组织有关部门集中办理。这一规定是引导性的，各有关地方人民政府可以根据本地的实际情况决定采用何种方式。第四节 行政许可的实施程序一、行政许可实施程序的概念与基本要求行政许可的实施程序指行政许可的实施机关从受理行政许可申请到作出准予、拒绝、中止、收回、撤销行政许可等决定的步骤、方式和时限的总称。行政许可的实施程序是规范行政许可行为，防止行政机关滥用权力、保证行政机关正确行使权力的重要环节。行政许可实施程序的基本要求包括:合法原则、公开原则、公正原则、便民原则和监督原则五个方面。二、行政许可的一般程序(一)申请与受理1、申请程序(1)行政许可申请的概念及意义。行政许可申请是指公民、法人或者其他组织向行政机关提出拟从事依法需要取得行政许可的活动的意思表示。申请行政许可的公民、法人或者其他组织为行政许可申请人。行政许可是依申请的行政行为，其启动权在公民、法人或者其他组织。公民、法人或者其他组织拟从事依法需要取得行政许可的活动的，必须提出行政许可申请；公民、法人或者其他组织不提出申请，行政机关便无义务审查其申请，也不能擅自准许公民、法人或者其他组织从事依法应当取得行政许可的活动。(2)行政许可的申请方式。较为常见的是书面提出申请。行政许可申请可以以信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件提出，也可以由申请人委托代理人提出，不必都要由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请。一些与个人面貌特征相关、依法需要申请人亲自到行政机关场所提出申请的事项，为防止冒名顶替、弄虚作假，申请人依法还是应当到行政机关办公场所提出行政许可申请。凡法律、法规、规章没有明确规定必须到行政机关办公场所提出行政许可申请的，行政机关均不得拒绝接受申请人委托代理人或者通过邮寄、数据电文等方式提出行政许可。 (3)申请人应当如实反映有关情况、提供有关材料。行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在l年内不得再次申请该行政许可。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在3年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。(4)行政机关应当公开有关规定、提供申请书格式文本。第一，行政机关应当公示有关行政许可事项的规定。第二，行政机关应当答复行政许可申请人的疑问。第三，行政机关可以提供申请书格式文本，并示范如何填写。第四，行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的材料。第五，行政机关应当积极发展电子政务，提高办事效率。2.受理程序 受理是指行政机关经对公民、法人或者其他组织提出的申请进行形式审查后，认为行政许可申请事项依法属于本机关职责范围，申请材料齐全、符合法定形式的，因而对其申请予以接受的行为。自受理之日起，有关行政许可期限的规定开始适用，行政机关即负有在法定期限内作出是否准予行政许可决定的义务。行政机关在法定期间内不作出行政许可决定的，申请人可以依法通述行政复议、提起行政诉讼追究行政机关不作为的法律责任。(1)决定是否受理的审查申请人提出行政许可申请，行政机关即负有审查并作出相应决定的义务。行政机关收到行政许可申请后，首先要确定是否予以受理。为此，行政机关需要对申请人提交的申请材料目录及材料格式进行形式审查。在确定是否受理行政许可申请时，行政机关不审查行政许可申请材料的实质内容，也不审查申请人是否具备取得行政许可的条件，而是审查下列内容:申请事项是否属本行政机关管辖范围；申请事项是否属于依法需要取得行政许可的事项；申请人是否按照法律、法规和规章的规定提交了符合规定数量、种类的申请材料；申请人提供的行政许可申请材料是否符合规定的格式；其他事项，如申请人是否属于不得提出行政许可申请的人，申请人提供的材料是否有明显的计算、书面错误以及类似错误等，申请人是否在法定期限内提出集中处理的行政许可申请等。（2）对行政许可申请的处理行政机关经审查，对于公民、法人或者其他组织提出的申请，应当区别以下不同情况作出相应处理:第一，申请事项依法不需要取得行政许可的，行政机关应当即时告知申请人不受理。第二，对于不属于本行政机关处理的事项，应当作出不予受理的决定。原则上说，行政机关只了解自己职责权限内的事，因此，不属于本行政机关职责权限内的事，行政机关无权对申请人提出的行政许可申请作出实体处分。即使行政机关知道申请人申请事项依法需要取得行政许可的，也不得代替其他行政机关作出处理。第三，对依法属于本行政机关职权范围内的事项且申请事项依法需要取得行政许可的，如果申请人提交的材料存在可以当场更正的错误的，行政机关应当允许申请人当场更正。第四，对依法属于本行政机关职权范围内的事项且申请事项依法需要取得行政许可的，如果申请人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，行政机关应当当场或者在5日内一次告知申请人补正后提出申请。申请材料不齐全与申请材料不符合法定形式是有区别的。申请材料不齐全是指申请材料的数量、种类没有达到法定要求，如应当提供多种材料，而行政许可申请人只提供了部分材料。而申请材料不符合法定形式则指申请人提供材料在形式上不具备法定要求。第五，申请事项依法属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当予以受理。申请人提交的申请材料在数量、种类、格式上符合法定要求的，行政机关应当予以受理；对申请材料存在可以更正的错误、申请材料不齐全或者不符合法定形式的，申请人按照行政机关的要求提交补正后的全部申请材料的，行政机关应当受理行政许可申请。(3)行政许可受理行为的规范第一，行政机关应当尽速决定是否予以受理。第二，无论是否受理，行政机关都应当出具书面决定。第三。行政机关收到行政许可申请应当出具收文凭证。根据行政许可法规定，行政机关不予受理行政许可、告知申请人不需要申请行政许可、告知申请人向其他行政机关提出申请、一次告知申请人应当需要补正的全部材料的，以及受理行政许可申请的，都应当出具书面凭证，并且书面凭证应当加盖行政机关专用印章、注明日期。(二)审查与决定程序1.审查程序的概念、内容及意义行政许可的审查程序是指行政机关对已经受理的行政许可申请材料的实质内容进行核查的过程。行政许可的审查程序是行政机关作出行政许可决定的必经环节，审查的质量直接影响行政许可决定的质量。需要取得行政许可才能从事的活动，法律往往设定了一定的条件，以防止不具备条件的人从事相关活动可能对社会带来的不利影响。法律设定的行政许可条件的实现有赖于行政机关的审查把关。行政机关审查不严，对不具备行政许可条件的人予以行政许可，就会使设定行政许可制度的目的落空。因此，从这一角度看，行政机关审查行政许可申请人提交的申请材料，与其说是其法定职权，不如说更是其法定职责。针对实践中一些行政机关工作人员在审查中重权力轻责任、“给了好处乱办事，不给好处不办事”等问题，行政许可法规定，行政机关负有审查行政许可申请材料的责任。2.审查方式(1)书面审查行政机关审查行政许可申请材料最主要的方式是书面审查。即只审查申请人申请材料反映的内容。实行书面审查，主要有以下考虑:一是，申请人申请行政许可主要是通过提交有关申请材料来证明自己具备法定条件的，因此，行政机关的审查也应集中于其提交的申请材料上；二是，行政机关实行书面审查能够减少行政机关办理行政许可的工作人员与申请人的不正当接触机会，有助于提高行政机关审查行政许可申请行为的公证性；三是，行政机关实行书面审查，可以减少行政管理成本、减轻申请人的负担。行政机关审查行政许可的申请材料，主要审查以下内容:第一，审查申请材料反映的申请人条件的适法性。即审查申请人提交的申请材料反映的情况与法律法规规定取得行政许可应当具备的条件是否一致。第二，审查申请材料反映的实质内容的真实性。核查其真实性可以通过以下途径实现:一是由申请人承诺声明所述情况真实，否则承担相应的不利法律后果；二是用申请材料中反映的内容互相进行印证；三是用行政机关已经掌握的信息与申请材料的内容进行印证；四是请求其他行政机关协助核实有关申请材料反映内容的真实性；五是实地核查申请材料反映内容的真实性。(2)实地核查 为提高核查的质量，确保行政行为的公正性，根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。要求有两名以上工作人员进行核查，主要是为了保证行政行为的公正性和合法性，提高行政决定的正确性。同时，行政机关工作人员实地核查有关材料，应当主动出示工作证件、表明身份。(3)听取利害关系人意见行政机关在对行政许可申请进行审查后，发现行政许可事项直接关系申请人以外的第三人重大利益以及重大公共利益的，如有关规划许可、建筑许可、消防许可等，可能关系相邻权人的采光权；有关排污许可，可能直接影响排污地周围群众的环境权，行政机关作出在准予行政许可的决定前，应当告知利害关系人，并听取其意见。在有数量限制的行政许可中，多人同时提出行政许可申请的，行政机关拟对其中一部分申请人作出准予行政许可的决定前，应当告知其他申请人，并听取其意见。审查过程中将行政许可申请事项告知利害关系人的方式，行政机关可以自行选定。行政许可事项涉及特定公民、法人或者其他组织合法权益，行政机关能够知悉利害关系人的，可以直接向有关利害关系人转送申请书及申请材料；涉及不特定的多数人或者公共利益的，行政机关可以将行政许可申请及申请人的材料予以公告。在国外，有的国家还要求申请人在向行政机关提交行政许可申请书的同时公开其申请书及所附有关材料，以便利害关系人提出意见。利害关系人可以提出反对准予行政许可的意见及理由，申请人也可以就利害关系人提出的意见加以反驳。行政机关应当兼听双方意见，确保申请人和利害关系人都有陈述、申辩的机会和权利，并对他们提出的理由和依据进行复核，在此基础上作出相应的行政许可决定。行政机关实施行政许可听取第三人意见的程序，其作用不限于保护第三人的重大利益，听取第三人意见还具有帮助行政机关获取有关信息的功能。 (4)其他审查方式在实施行政许可申，行政机关还可通过听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定、考试、考核等方式作出行政许可决定。对这些专门程序，本书另有论述，此处从略。3.决定程序行政许可的决定程序是指行政机关根据审查行政许可申请材料的结果，作出是否准予行政许可的决定的过程。行政许可的决定程序是行政许可审查程序发展的必然结果，行政许可决定是根据审查认定的事实作出的。(1)行政机关对行政许可申请有作出决定的义务行政机关受理行政许可申请并进行审查后，应当依法作出行政许可决定。行政机关作出行政许可决定应当遵循以下三点要求:一是应当在法定期限内作出决定。二是行政机关应当按照规定程序作出行政许可决定。三是行政机关审查行政许可申请后，应当根据审查结果作出相应的决定。除法律另有规定外，无论是否准予行政许可，行政机关均得作出决定，不得对行政许可申请不予答复。(2)行政机关应当根据申请人是否符合法定条件、标准作出行政许可的决定。行政机关经过审查行政许可申请，对申请人的申请必须作出一定的回应。这种回应是通过行政机关在其作出的书面决定中对申请人是否具备取得行政许可的条件予以认定的体现。申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的决定；申请人的申请不符合法定条件、标准的，行政机关应当作出不予行政许可的决定。(3)作出准予行政许可决定依法需要颁发有关行政许可证件的，行政机关应当在法定期限内颁发、送达行政许可证件。(4)行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅(5)行政机关作出不予行政许可的决定应当说明理由、告知救济权。行政机关拒绝行政许可申请的，必须履行以下三项义务:一是作出不予行政许可的书面决定；二是说明不予行政许可的理由和依据；三是告知申请人申请行政复议、提起行政诉讼的权利。其中最重要的是要说明不予行政许可的理由和依据。第一，不予行政许可必须作出书面决定。第二，不予行政许可必须说明理由。第三，行政机关作出不予行政许可的决定应当告知申请人享有申请行政复议、提起行政诉讼的权利。4.期限(1)期限制度概述第一，期限制度的概念及意义。行政许可的期限制度是为了保证行政机关实施行政许可活动的高效，而对行政许可的实施程序整体及各个环节提出的时间上的限制。规定期限制度，可以促进行政机关提高办事效率，也是为了防止行政机关以拖延时间的方式损害公民、法人或者其他组织的合法权益。行政许可期限的设计必须明确、合理、高效。从规范行政许可行为、便于老百姓办事的角度出发，行政许可法按照规范行政行为、提高办事效率的原则，对行政机关实施行政许可的期限作了如下规定:一是明确了行政机关实施行政许可的期限。除非法律、法规另有规定，行政许可的实施机关应在本法规定的期限范围内作出行政许可决定、颁发送达行政许可证件；二是对一般情况下行政机关办理行政许可规定了20日的较短期限，以督促其提高办事效率；第二，关于行政机关逾期末作出行政许可决定时视为不予行政许可还是视为准予行政许可的问题。行政许可法第37条规定，行政机关应当在法定期限内作出行政许可决定；第42条至第44条规定了作出行政许可决定的具体期限；第74条还规定了行政机关末在法定期限内作出行政许可决定的法律责任问题。这些规定，都是对行政机关提出的义务，对行政机关逾期末作出行政许可决定如何处理行政许可申请人的实体请求问题却未予规定。 (2)一般期限第一，一个行政机关实施行政许可的一般期限。行政许可直接关系公民、法人或者其他组织的生产、生活，对申请人来说，得到行政许可越早越好。有关行政机关作出行政许可决定期限的规定是不统一的，有3日、7日、10日、30日、60日、6个月等多种规定。行政许可法规定了20日的一般期限，有的法律、法规也规定了行政机关办理行政许可事项的明确期限，行政机关应当严格遵守这些期限的规定。第二，多个行政机关实施行政许可的期限。行政许可事项，涉及多个行政机关，实行统一办理或者联合办理、集中办理。第三，多层级行政机关实施行政许可时下级行政机关审查期限。下级行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内完成审查工作。第四，颁发、送达行政许可证件的期限。有的行政许可事项，行政机关作出准予行政许可决定后，需要颁发行政许可证件。行政机关应当在自作出准予行政许可决定之日起10日内完成颁发、送达行政许可证件或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫的工作。 (3)期限的延长一是法律、法规可以规定更长的审查期限。对情况复杂的行政许可，在20日内不能办结的，法律、法规还可以对行政机关是否准予行政许可决定的期限另行规定。如医疗器械监督管理条例规定，国务院药品监督管理部门应当自受理申请之日起90个工作日内，作出是否给予注册的决定。国务院药品监督管理部门就可以依法自受理申请之日起90日内而不是在20日内作出行政许可决定。行政许可法规定，行政机关一般应当在受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定；法律、法规另有规定的，依照其规定。二是行政机关负责人可以批准延长期限。对因出现比较合理的客观原因致使行政机关无法在法定期限内办结的行政许可事项，经行政机关负责人批准，可以相应延长期限。这些特殊情况，从原因上看可以分为三类:一类是因申请人的原因引起的，如申请人存在特殊情况，不能按照法律法规的一般规定办理，需要延长审查行政许可的期限才能判定有关事实的；另一类是行政机关的原因造成的，如集中提出行政许可申请的行政许可申请数量过大、行政许可的实施机关人力不够，或者行政许可的实施机关因设备检修等原因不能在规定时间内完成审查行政许可申请的；第三类是因不可抗力，如突发地震，行政许可的实施机关无法正常办公，因而不能在有效期间内作出行政许可决定等。 (4)期限的扣除行政许可法对行政机关作出行政许可决定期限的规定，是为了规范行政行为，促进其高效行使职权。但是，作出行政许可决定期限的规定必须确保行政机关能够履行审查行政许可申请人申请材料及情况合法性、真实性的义务。对审查行政许可申请活动中不能由行政机关自己决定的事项，行政机关无法承诺也不能保证该项活动在多长时间内完成；同时，对行政机关必须通过特定程序、方式调查、核实申请材料的真实性、合法性的，其所需时间应当与审查行政许可申请事项相适应，为保证该项程序、方式的功能充分发挥出来，不宜规定机械的期限。据此，行政许可法第45条规定了若干情况下的时间不计算在行政机关作出行政许可决定的期限内。根据行政许可法第45条的规定，行政机关作出行政许可决定期限中的除外事项主要是依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的事项，这些活动所需时间不计算在行政机关作出行政许可决定的期限内。对依法不计算在行政机关实施行政许可的期限内的听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审时间，行政机关应当将所需时间书面告知申请人。告知申请人，一是为了便于其安排自己的生产、生活；二是为了便于申请人监督行政机关的行为是否合法。(三)变更与延续1.行政许可的变更(1)适用条件行政许可的变更是指被许可人在取得行政许可后，因其拟从事的活动的部分内容超出准予行政许可决定或者行政许可证件规定的活动范围，而申请行政机关对原行政许可准予其从事的活动的相应内容予以改变。如股份有限公司在注册后增发股票增加注册资本，就需要对原先的公司营业执照中有关注册资本的内容予以变更。如果申请人拟从事的活动，依法属于取得另一行政许可的，公民、法人或者其他组织应当重新申请行政许可，而不能变更行政许可。如取得爆炸物品生产许可证的企业，在取得爆炸物品生产许可证后还想从事销售爆炸物品的，就不能提出变更行政许可的申请，应当申请爆炸物品销售许可证。(2)申请