中外旅行社制度环境比较研究(doc 18页).doc

中外旅行社制度环境比较研究旅行社运行的制度环境是指制约旅行社生长与发展的外部非市场环境。如果说市场环境是旅游市场机制内生的话，那么制度环境则是一个国家的社会、政治、经济、文化特征所决定的政府行为在旅行社业领域中的现实反映。各个国家的市场环境在旅游业发展的不同历史阶段体现出较大的共性，而制度环境由于易受社会与政府行为的干预而呈现出较大的差异。本文旨在通过对中外旅行社制度环境的比较研究，为中国旅行社制度环境的建设提供有益的借鉴和建议。一、政府对旅行社业的宏观干预政府对于旅行社业的宏观干预主要体现在相关的法律与法规体系方面。一般说来，一国内与旅行社经营管理有直接关系的法律法规体系如下页图1所示。图1所示，箭头方向越往上，法律、法规对旅行社的强制程度越大，反之则越小。上一层的法律法规对下一层的法律法规有制约作用，多数时候，下一层次的法律法规是根据上一层次的法律法规制订的。比如日本管理旅行社的主要法律依据分为法令、政令和省令。法令需经国会批准，是管理旅行社的基本法律依据。政令需经内阁政府批准，多根据国会通过的法令制定实施细则。省令为运输大臣颁布的具体规定。日本与旅行社管理有关的法律主要是旅行业法（注：日本人称旅行社为旅行业。（下同）作者），该法的立法宗旨是使旅行社依法经营，维护旅游者的利益。为了和旅行业法相配套，日本还相继颁布了旅行业法施行令、旅行业法施行规则、一般旅行业标准旅行合同条款和代理店旅行合同条款。一般旅行业合同条款规定了合同的签订、变更、解除以及违约的责任、处理原则等；代理店旅行合同条款则对经营旅行代理业务的合同签订、变更、解除及违约责任等作了详细的规定；翻译导游法明确规定了翻译导游必须接受国家的考试和应具备的条件；商法则明确规定了旅行业的交易规则、反对垄断，要实行公平竞争，并由国家的公正交易委员会负责监督旅游市场的交易行为。图1 旅行社业管理的国内法律法规体系各国经营国际旅游的旅行社的行为还可能会受到一些相关的国际公约的制约与调整，如1974年4月23 日订于布鲁塞尔的关于旅行契约的国际公约、国际饭店协会与国际旅行社协会联合会关于饭店与旅行社合同的协议（1979年协议）、关于统一国际航空运输的“华沙公约”、“芝加哥条约”、1974年签订的国际海上人命安全公约（伦敦公约）等。只要某一旅行社所在国家或地区的政府成为某一项国际条约的签字国，那么这一国家或地区的所有旅行社都有义务在经营国际旅游产品时遵守该条约所规定的条款。图2 旅行社业运行的国际制度环境另外，一些旅游业和旅行社经营管理过程中的国际惯例有时也会构成旅行社制度环境的组成部分。由于旅游业、特别是国际旅游业是一个高度开放的领域，其经营成功与否在一定程度上还取决于交易主体之间的沟通程度，而行业内的国际惯例可以指导促进沟通、降低交易费用。虽然不遵守这些国际惯例不会受到法律的惩罚，但仍然可能会不利于该旅行社今后的交易除非其交易是一次性的。正是在这一意义上，我们把国际惯例也视为旅行社、特别是国际旅行社的制度环境因素之一。鉴于此，旅行社运行的国际性制度环境可表示为图2。与图1所示的市场经济社会完善的法律与法规体系相比， 中国旅行社业管理的“旅游法”和专门的“旅行社法”、“导游法”等正式法律文件还处于缺位状态，有关的民法、商法由于实施机制方面的原因也还存在不配套、针对性弱、执行力度小等方面的问题。目前的管理体系主要是国务院条例（政令）、旅游局令、行业标准、以及一些相关的行政法规为主。（1）民法与商法。 与旅行社业有关的主要有中华人民共和国公司法、中华人民共和国合资企业法、消费者权益保护法、反不正当竞争法等。但是由于旅游业的特殊性和我国法律执行过程的一些问题，这些法律对旅行社的经营管理过程、旅行社与相关企业之间的关系、以及对旅游者的权益保护等方面还存在着许多不配套或力不能及之处，导致大量旅游者对旅行社的投诉和旅行社与相关企业之间的纠纷处理缺乏有针对性的法律条款。（2 ）政令与条例。在旅游法和旅行社法缺位的情况下，中国对旅行社业实行行业管理的国家一级的法律法规依据来自于国务院的政令。1996年10月25日，李鹏总理签发第 205号国务院令旅行社管理条例。该条例对旅行社的设立、经营、监督检查、罚则做了具体规定。1999年5月14日，朱基总理签发第263号国务院令导游人员管理条例，对导游人员的管理做了具体规定。（3）旅游局长令与相关行政法规。 以国家旅游局局长令形式发布的行政法规也是中国旅行社行业管理的法律依据之一，这方面的局长令主要有：1995年1月1日，国家旅游局发布第1、第2号局长令旅行社质量保证金暂行规定、旅行社质量保证金暂行规定实施细则；1996年11月28日，第5号局长令旅行社管理条例实施细则， 主要是对第205号国务院令的操作性规定；1997年3月26日，第7 号局长令旅行社质量保证金赔偿暂行办法；1997年5月8日，第8 号局长令旅行社经理资格认证管理规定。此外，国家旅游局还以文件形式发布了一些行政法规，如1994年发布的关于改革和完善全国导游人员资格考试工作的意见等，也构成了旅行社制度环境的重要组成部分。（4）行业标准。根据国家技术监督局技监局标函（1993）529号“关于对旅游行业标准归口管理范围的批复”，综合类、旅游设施类、旅游服务类三大类行业旅游行业标准归口由国家旅游局管理，到1998年，中国已经发布了五项旅游业国家标准和四项旅游行业标准，其中与旅行社业管理直接有关的行业标准主要有：GBT 157311995 导游服务质量、GBT 167661997旅游服务基本术语、LBT 0041997旅行社国内旅游服务质量。（5）其它。 与旅行社服务与交易有关的一些合同范本实际起到国内行业惯例的作用，构成中国旅行社业制度环境的组成要素。另外，各地方立法机关、政府、行业主管部门所发布的政令、条例、规定、文件等构成区域性或地方性的旅行社业制度环境的组成部分。二、政府对旅行社业的微观规制这里所说的政府规制也称“狭义的公的规制”，是指“社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为”。（注：日植草益著，微观规制经济学，第2页，北京：中国发展出版社，1992 年。）本文所说的规制主要指由各级旅游行政管理部门对旅行社的“加入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等方面的规制”。（注：日植草益著，微观规制经济学，第28页，北京：中国发展出版社，1992年。）目前世界各国旅游行政主管部门对旅行社业都存在着不同程度的规制，特别是对旅行社的进入、服务数量与质量等方面进行限制。大体来说，市场经济体制越完善、宏观管理的法律法规体系越健全、旅游业越发达，旅行社业所受到的“狭义的公的规制”程度就越小，反之越大。由于篇幅所限，本文选择经济体制、法律法规、旅游业发达程度等方面接近西方国家，而地理位置、文化背景等方面接近中国的日本作为典型，并就中日两国旅行社业的微观规制情况进行比较分析。1.日本旅行社业的微观规制体系（1）进入规制。在日本，投资主体要想进入旅行社业， 必须首先得到中央政府旅游行政管理机构运输省运输政策局观光部的许可。也就是说，日本对旅行社的进入实行“双重注册”的管理制度。所谓双重注册是指企业发起人在到工商行政管理部门申请营业执照前，必须得到旅游行政管理部门的注册许可。申请注册需要提供企业的历史情况、财产基础、营业保证金、拟经营的范围、法人及主要管理人员名单和资历证明等材料，经观光部认可合格后方可注册。此外，日本还对旅行社实施了定期注册的制度。所谓定期注册是指对旅行社的注册有效期作出规定。在日本旅行社的注册有效期为3年， 旅行社到期如不重新申报或不符合注册条件即取消注册。（2）经营范围规制。 经营范围规制的实质即对旅行社实行分类管理。根据日本的旅行业法规定，旅行社分为三类，即一般旅行业、国内旅行业和旅行业代理店。一般旅行业的经营范围为：招徕外国人来日本旅行观光，组织日本国民去海外旅行观光，组织国民及外国人去日本国内旅行观光。国内旅行业的经营范围为：组织日本国民和外国人在日本国内旅行观光。旅行业代理店又分为一般旅行业代理店和国内旅行业代理店，代理店主要是代理住宿、交通、游览及相关旅行业委托的其它接待业务，并从中收取代理费。一般旅行业及其代理店均须向日本运输大臣登记，国内旅行业及其代理店向所在地的都、道、府、县进行登记。（3）服务质量规制。为保护旅游者的利益，制约旅行业的行为，日本的旅行业法规定，旅行业申请登记时必须交纳营业保证金，保证金数额视营业范围而定。（4）价格规制。由于日本旅游市场外部环境比较完善， 所以在旅游产品价格方面的微观规制较少，主要通过市场机制自发调节。日本是市场经济十分发达的国家，各旅游企业在确保旅游者利益的前提下，可以根据其经营成本和市场需求情况，自行确定和调整旅游产品价格，政府并不规定价格标准，企业规定后也不需报请政府批准。当一家旅行业提出的价格对另一家旅行业产生影响时，另一家旅行业随即会研究出新的价格对策，因而根据实际情况价格变动已经成为旅行业之间相互竞争的重要手段。这种价格的频繁变动，并没有使旅游价格大起大落，价格平均水平也基本保持稳定。2.中国旅行社业微观规制体系 与日本相类似，我国旅游行政管理部门对旅行社业也实行了一种较为严格的管理制度，其主要的规制措施主要有以下几个方面：（1）进入规制。旅行社管理条例规定， “申请设立国际旅行社的，应当向所在省、自治区、直辖市管理旅游工作的部门提出申请；经审查同意后，报国务院旅游行政主管部门审核批准。申请设立国内旅行社的，应当向所在省、自治区、直辖市管理旅游工作的部门或者其授权的管理旅游工作的部门提出申请，并由该管理旅游工作的部门审核批准。”“申请人持旅行社业务经营许可证向工商行政管理机关申请领取营业执照后，方可从事旅游业务”。（2）投资规制。 旅行社管理条例第七条规定：国际旅行社注册资本不少于150万元人民币，国内旅行社注册资本不少于30 万元人民币。年接待旅游者10万人次以上的旅行社可以设立不具有法人资格的分社，国际旅行社每设立一个分社增加注册资本75万元人民币，国内旅行社每设立一个分社增加注册资本15万元人民币。（3）服务质量规制。 中国的服务质量规制主要是通过旅行社质量保证金和各级旅游质检所两大措施加以实现的。旅行社质量保证金暂行规定要求各类旅行社必须向旅游行政管理部门缴纳质量保证金，其具体金额为国际旅行社60万元，获准经营出境旅游业务者增加100 万元，国内旅行社30万元。各级旅游质监所负责受理旅游投诉，处理旅游纠纷，管理质量保证金。（4）价格规制。 伴随中国经济体制由计划经济向市场经济的转变，中国政府对于旅行社业的价格规制经历了一个逐步放松的过程，由过去统一规定全国旅行社价格水平、季节差价、地区差价、最低结算标准和外汇保值措施等严格管制的方法，逐步过渡到现在价格水平主要由市场决定的管理方式。除此以外，中国旅行社业还采用了从业人员资格规制等其它微观规制形式，我们在后面的论述中还将进一步进行分析。三、旅行社业的监管体系与运作机制旅行社总是在一定的宏观干预和微观规制体系内运行的。上述内容是对旅行社运行的制度环境的静态描述，下面我们将研究重心转向制度运作过程及其对旅行社业影响的比较分析。1.旅行社进入管理（1）中国旅行社业的进入管理。 中国旅行社业的进入机制是受到政府严格管理、带有浓厚的计划经济色彩的机制。这一特征从旅行社设立的基本程序与环节方面可以看得出来（注：详见国家旅游局旅行社饭店管理司编中国旅行社行业发展报告（内部资料）。）。在以入境旅游为主的中国旅游业发展初期，旅行社作为一个投资回报率较高、行业进入自然壁垒较低的领域，进入主体多为一些具有政府权力背景的机构和组织。而对这些带有权力背景的投资主体，主管机构人为设定的非市场壁垒具有很大弹性，加上民间投资主体的缺位，从而导致在发展初期中央一类旅行社的飞速发展。随着中国市场经济进程的加速，中国对于旅行社业的进入管理更趋市场化，但计划经济的色彩依然存在。（2）中国外资旅行社的进入管理。1993年10月21 日国家旅游局发布了关于国家旅游度假区内开办中外合资经营的第一类旅行社的审批管理暂行办法，这标志着中国旅行社业对外开放的初步启动。1998年12月 2日，为了进一步扩大旅游业的对外开放，促进旅游业的大发展，根据中华人民共和国中外合资经营企业法和旅行社管理条例，国家旅游局、外经贸部正式发布了中外合资旅行社试点暂行办法，标志着中国旅行社业的全面对外开放。“新办法”不再限定合资试点的地域范围，在经营范围上，合资旅行社的业务范围明确为入境旅游和国内旅游。但是这种开放仍然是以设定相应的进入壁垒为前提的。这些进入壁垒主要包括：经营范围壁垒（明令禁止合资旅行社不能经营出境旅游等三类旅游项目）；人员资格壁垒（只能在中国境内聘请导游员）；企业资产规模壁垒（注册资金500万元人民币、质量保证金60 万元人民币）；经营与技术规模壁垒（合资的中方旅行社申请前3 年平均每年外联人数要超过3万人天， 外方旅行社要加入国际或本国的电脑预定网络，或已经形成自己的电脑预定网络）。（3）其它国家旅行社的进入管理。 国外对旅行社的进入管理制度也不尽相同。总的来说，西方发达国家多实行自由进入政策，即政府更加强调旅行社企业共性的一面，投资者对旅行社业的进入纯粹是企业行为，只接受工商管理部门的注册登记管理，旅游主管部门不干预或较少干涉。与此相对应，多数发展中国家对旅行社的进入实行严格的制度，一般实行双重注册制度，并在资金规模、人员资格、经营范围等方面做出具体的规定。2.人员资格管理（1）导游人员资格管理。 对导游人员管理通常表现在两个方面：一是导游资格的取得；二是导游人员的执业规范。由于国情和旅游发展程度方面的差异，目前各国在导游人员资格管理方面存在比较大的差异。关于导游资格的取得。目前，世界上关于导游资格的取得有两种情况；一种是多发生在包括我国在内的发展中国家的较严格的导游资格认证体系；另一种是多发生在发达国家的较宽松的导游资格管理制度。在严格的导游资格管理制度方面，同样是实行严格的导游认证管理，不同国家也有一定的区别；以新加坡、日本和以色列为代表的一些国家和地区，导游资格的取得必须经过严格的考试；以埃及为代表的一些国家和地区，尽管也实行导游资格管理制度，但是导游资格的取得却不需要经过严格的考试。实行严格的导游资格管理的这些国家都规定，未取得资格者不得从事导游活动，否则将给予严肃处理。实行宽松导游资格管理制度的国家和地区以澳大利亚、美国和德国为代表。这种宽松的导游资格管理制度又分为两种情况，一种是一些国家如澳大利亚不设资格考试制度，导游资格只证明其专业水平；另一种以德国为代表，从事导游工作不需要资格证明。关于导游人员的执业规范。关于导游人员的执业规范，目前世界上也分为两种情况。一种以新加坡、日本和以色列、埃及为典型代表，以各种法规条款做出明确执业规范，通过相应机构严格的过程监督及游客的意见作为评价依据。另一种以澳大利亚、英国、德国为典型代表，以雇主和游客监督为主，没有明确法规规范执业行为。我国的导游人员管理条例对导游人员的执业规范进行了明确规定，各级旅游局相应地担负着对导游服务质量进行监督和检查的任务。在导游人员的执业规范方面，以政府行政主管机构为监督检查主体。现在，也有不少旅行社开始注重游客对导游的评价和意见，游客投诉的处理也趋于更加规范、有效。（2）经营管理人员的资格管理。在市场经济社会里， 企业的经营管理人员是否合格以及能够胜任哪一层级的管理职务，是由企业家市场或职业经理市场加以确定的。所以在多数发达国家，除了对旅行社经理的国籍、守法有相应的要求外，很少会对其学历、资历等加以限制，也不会出现由政府旅游行政主管部门取消某人经理资格的事情，一旦某一位经营或技术人才不能胜任其目前的工作，自有业主或股东加以处理，并以其在企业家市场或经理市场上的价格（年薪、津贴等形式表现出来）的变动加以反映。如果由于业主不善经营导致企业亏损和资不抵债，那么他也会通过旅行社的合法破产、兼并等形式退出市场。我国对旅行社经营管理人员任职资格有较为严格的要求。国务院颁布实施的旅行社管理条例第六条第三款规定，设立旅行社要“有经培训并持有旅游行政管理部门颁发的相应的资格证书的经营人员”；在旅行社管理条例实施细则中又对经营人员的持证人数做了具体规定。3.经营过程与退出管理国外对旅行社的经营与退出管理主要有三种情况：自由、管制与混合。从总体上看，发达的市场经济国家主要是由市场决定企业的发展与退出，如果旅行社在经营过程中出现违规或损害旅游合法权益的现象，则通过相应的法律法规体系如“消费者权益保护法”、“公平交易法”、“反垄断法”等法律文件加以调节。发展中国家和一些东方国家如新加坡、泰国、日本、台湾等国家和地区则更加强调政府对旅行社经营过程和退出机制的管理。我国旅游行政主管部门国家及地方旅游局对旅行社的经营过程和退出机制则表现出过多的干预倾向，政府直接干预旅行社的经营过程，政府对旅行社企业的竞争与退出有较大的影响。具体的干预措施主要有：年检制、特许制、配额制和专项管理制。4.旅游者权益保护对待旅游者的权益保护，目前国际上一般采用以下几种方式处理：（1）消费者权益保护法案及相关的经济合同法律规定。 有关提供服务的质量，预先的信息是很难确保的。无疑，有些服务存在着提供合同前资料的义务，如向旅游者提供目的地的接待资料。然而，符合旅游者要求的服务保证往往只能建立在服务提供者本身的能力和信誉上。在这方面，有些国家的消费者权益保护法案会迫使旅游经营商向旅游者提供规范化的服务信息。如为了防止旅行者或旅游申请者有可能被没有许可证的旅行推销员所愚弄，法国在1975年7月11 日通过法律（以及1977年 3月28日法令）规定许可证的合法持有者在他们的通信、招牌（即挂在营业处入口的牌子）和广告中指出他们的许可证注册号码（注：法热拉尔卡著，消费者权益保护，第77页，北京：商务印书馆，1997年5月。）。（2）旅行社保证金制度与政府行政管理部门的质量监督。 包括日本、新加坡和我国台湾在内的许多国家和地区针对旅行社业设立了保证金制度，美国和许多欧洲国家也通过行业协会设有类似的制度，作为对旅行社质量监督的一种重要措施。在行政管理方面，美国的某些州政府明确规定，旅行代理商必须通过州有关政府机构的考核，而且法律规定顾主对雇员职位范围内的行为负责。旅行社要对雇员的工作进行指导，了解雇员为顾客提供服务的情况。另外，美国的法律还规定，旅行社负有特殊的核查批发商诚实与可靠的责任。中国主要由政府部门对旅行社产品的质量和旅游者的权益保护做出监控。第一，旅行社的申办需经相应级别的旅游行政管理部门批准并交纳一定数额质量保证金后，才可以注册登记，领取营业执照。第二，各级旅游行政管理部门设立专门的质量监督部门旅游质监所，负责“规范旅游企业的经营行为，规范旅游市场秩序，对其进行检查、监督以及对违规旅游企业进行处罚。”（注：宋志伟、付蓉，加强旅游质量监管 提升行业服务水平，旅游学刊，1998年第 2期。）第三，制定导游人员管理条例、导游等级评定标准及旅游业对客人服务的基本标准等多项法规，力图通过政府行为这只“看得见的手”来加强对旅行社服务质量的监督和旅游者合法权益的保护。但是这些规定的执行只是通过不定期的抽查和监督来实现的。（3）社会公众部门的监督。社会公众包括新闻媒体、 专业研究机构、消费者保护组织等也在通过各自的努力对旅游者的合法权益予以维护。由于这种维权行为的主体是多元化的，也是对全体社会成员均有益处的，所以旅行社很难通过一些或明或暗的“反向收买”和利用自己的垄断地位来隐藏对自己不利的信息，以达到损害消费者权益和增加自己垄断利益的目的。需要特别提及的是，发达国家专业旅游杂志的信息披露与消费教育往往在旅游者权益保护方面扮演重要的角色。正是通过这些专业性的媒体，旅游者对旅行社的服务流程与服务质量的评价标准有了全面的了解，从而提高了旅游者的成熟程度。与发达国家相比，我国旅游者权益保护主体基本是政府行政管理部门如旅游质量监督管理所在起主要作用，而社会公众的监督则处于相当短缺或者监督不力的局面。一些旅行社还利用新闻媒体市场化进程中的混乱局面，想方设法损害旅游者的合法权益。但是从未来的发展趋势看，加强社会公众的监督力度，促进旅游者权益保护主体的专业化、多元化、社会化将是中国旅游市场发育的一个重要特征。（4）旅行社的内部管理。 对旅游者合法权益的保护也是旅行社提高服务质量、树立服务品牌、扩大市场占有率的内在要求。从这个意义上说，旅行社也是旅游者权益保护的主体之一。从发达国家旅行社的做法来看，旅游社对旅游者权益保护的主要作法有：为旅游者提供安全保险，这也可分散旅行社的经营风险；致力于接待服务流程和管理流程的标准化与规范化建设，从内部管理入手提高服务质量，使旅游者切实感到物有所值，减少投诉机率；加强员工培训与职业道德教育；树立公关意识，对于那些已经对旅游者造成损害的行为及时处理，争取把旅游者的损失减少到最低限度，同时也为企业树立良好的市场形象。与发达国家相比，我国旅行社对旅游者、特别是国内旅游权益的保护方面还存在不小的差距。这里有旅游法律体系不健全的问题，有旅游者消费成熟度不够的问题，更有旅行社自身经营观念方面的问题。至此，我们可以用图3 来简要地总结一下各国旅行社业制度环境差异程度的内在原因；制度环境的变迁力量主要是由经济发展水平、旅游市场态势、市场化程度、法治化程度等因素构成的。一般而言，在市场化程度、法治化程度较低，旅游市场处于买方态势的发展中国家，倾向于对旅行社业、特别是经营国际旅游业务的旅行社的进入、运作与退出机制实行严格的管理，管理的主要方法是通过政府行业主管部门的各种微观规制手段和相应的政令、条例、审批、检查程序等进行管理。而在市场化程度、法治化程度较高，旅游市场处于卖方态势的发达国家则倾向于对旅行社业、特别是经营国内旅游业务的旅行社的进入、运作与退出机制实行较为宽松的管理，主要的管理手段是专门的旅行社法或一般的经济法律和政府的宏观调控政策，辅之以旅行社行业协会和包括媒体、专业团体、消费者权益保护组织在内的社会公众监督来进行管理。尽管不同国家旅行社的制度环境现状还存在较大的差异，但放松规制，加速旅行社企业化、市场化进程，培育多元化管理主体和多样管理工具是将来世界旅行社管理制度环境的变迁方向。图3 旅行社制度环境及其管理重点示意图附图图经济发展水平与市场态势四、中国旅行社制度环境建设的若干对策与建议1.放松政府微观规制 过渡性的行业管理政策目标是变“限制性规制”为“激励性规制”。（注：激励规制理论主要有三大流派：一是在社会主义经济中将激励直接引入制定计划经济里，以兰格为代表；二是阿罗做了先驱性研究的综合社会选择理论；三是在市场的失灵范围里，为取得与市场均衡同样的市场成果而必须采取一些激励性规制。本文在使用这一概念时，主要是指经济性规制中的激励性规制。更为详细的内容请参阅植草益的微观规制经济学。）为此，首先要放开旅行社业进入规制。具体来说，就是以放松国内市场的非国有资本