提升社会保障审计社会价值的途径和方法研究.doc

提升社会保障审计社会价值的途径和方法研究初探【内容摘要】社会保障制度是国家经济生活中不可缺少的重要组成部分，是社会的安全网和稳定器，是建设社会主义和谐社会的重要内容。党的十七届五中全会提出，要把保障和改善民生作为出发点和落脚点。余效明副审计长曾强调，社保审计要牢固树立民本审计思想。在以人为本的科学发展观指导下，在和谐社会建设中，社保审计的地位明显提升、社会影响力大大增强，社保审计工作任务也明显加重。在当前经济和社会发展的转型期，社保审计如何提升社会价值、发挥应有的贡献和作用，是每一个审计人应该深入思考、研究和探索的问题。本课题以笔者所在基层审计机关近几年的社会保障审计特别是2011年实施的职工基本养老保险基金审计工作实践为基础，研究在新中华人民共和国国家审计准则出台实施的大环境下，国家审计机关如何探索社会保障审计社会价值提升，并找到行之有效的一系列途径和方法，形成一整套能在未来工作中适用和实用的方法体系。 【关键词】社会保障 审计 社会价值 途径 方法一、社会保障和社会保障审计现状分析。社会保障（social security），是指国家和社会在通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度，其本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成，其中社会保险是社会保障的核心内容。一个完善的社会保障体系应该城乡统筹、覆盖全民、惠及全民，统管“生老病死”,关乎“老弱病残”，全面发挥社会的安全网和稳定器的作用。经过近30年的探索和发展，我国社会保障框架基本建立，主要由社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等方面组成，体系较为完善。目前，我国主要有职工基本养老、医疗、失业、工伤和生育五大社保基金，居民社会养老、医疗、新农合等非职工保障，最低生活保障、被征地农民生活保障、残疾人保障等专门政策等，既有全国统一的大险种，也有地方特色的小险种，基本形成以社会保险为基本、以商业保险为补充的社会保障体系。社会保障审计即审计机关对社会保障体系各组成部分的审计监督，是审计机关依法对政府部门管理的和社会团体受政府部门委托管理的社会保障资金财务收支的真实、合法、效益进行的审计监督，通过独立检查被审计单位有关社保资金会计凭证、会计账簿、会计报表以及其它与社保资金财政、财务收支有关的资料和资产，审查社会保障资金筹集、管理、分配、使用各个环节，监督财政财务收支的真实性、合法性和效益性。我国社会保障审计工作历经不断的发展和完善，基本形成了分工严密的、独立的框架体系，目前，我国社会保障审计主要包括社会保险审计、社会福利审计、社会救助审计、住房公积金审计和其他社保审计等五个方面，其中社会保险审计包括五项社保基金审计和其他小险种审计等，社会救助审计包括最低生活保障资金审计、救灾款物审计、民政救助专项资金审计等，其他社保审计还包括新型农村合作医疗基金审计、残疾人就业保障金审计。近年来，随着国民经济的发展和社会保障资金占财政总支出的比重逐年提高，国家审计机关把社保基金审计作为审计工作的重点，不断强化社会保障资金审计监督，在完善社会保障体系方面充分发挥了审计的建设性作用，取得一系列的审计成果，社会保障审计本身也得以迅猛发展和完善。但同时，处于转型期的新时代和新形势对社会保障审计提出了更高的要求。2010年中华人民共和国社会保险法出台，自2011年7月日起施行，对于社会保障制度和社会保障审计两方来说，这部法律的出台都具有非凡意义，该法标志着社会保障法制建设进入了新的阶段。构建和完善社会保障制度，是国家一项长期的、系统性的大工程，未来十年将是中国社会保障制度定型化、规范化、法制化的关键时期，而在这一时期，社会保障审计面临着党和人民交予的新任务和新要求，这是新的机遇，也是新的挑战。二、提升社会保障审计社会价值途径和方法研究的必要性及意义。在审计发展的现阶段，国家审计机关开展提升社会保障审计社会价值途径和方法研究，是社会保障审计自身特性所决定的，是社会保障审计科学发展的必然选择，也是现代审计转型和提升效能的需求。首先，社会保障自有特性决定了社会保障审计拥有较高的社会关注度和社会价值。一方面，社会保障是关系“生老病死”的“民生工程”，涉及社会生活的方方面面，几乎是包括“从摇篮到坟墓”，故而直接关系群众生活和切身利益；而另一方面，社会保障领域无可置疑是腐败高发地带，危害社保资金安全和损害群众利益的行为时有发生，社会保障审计自然而然受到人民群众的高度关注，成为各级人大、党委、政府、政协部门的工作重点。“服务发展、服务社会、服务百姓”，是党委政府和社会各界对国家审计工作的基本要求，更是社会保障审计的出发点和立足点。国家审计要满足“三个服务”的要求，就必须加强社会保障审计，提升审计效能，保障社保资金的安全完整，促进基金保值增值，维护人民群众的根本利益，充分发挥审计“免疫系统”功效，不断实现和提升社会保障审计的社会价值。其次，及时探索和总结提升社会保障审计社会价值的途径和方法，是社会保障审计科学发展的必然要求。社会保障审计近年来发展迅速，逐渐形成了一套行之有效的审计模式，较突出的比如笔者所在的浙江审计系统，近几年充分利用计算机审计技术，有效揭露了社会保障资金管理使用中存在的问题，查办了一批大要案，发挥了社会保障审计应有的作用。实践证明，正是我省在社会保障审计中对社会价值的关注和重视，审计工作才取得丰硕的成果，受到党委、政府及社会各界的的高度重视。我们也发现，我们对提升社会保障审计社会价值的途径和方法的总结、探索和研究还不够深入，社会保障审计发展到今天，对提升社会价值的途径和方法进行思考深入和研究，是自身发展的必然要求和选择，而实践得出的经验对今后的实务工作必将起到进一步的促进作用。再次，加大对提升社会保障审计社会价值的途径和方法研究是现代审计提升效能的需求。社会保障资金点多面广，经办业务涉及的资金和对象庞杂，计算机应用程度高，面对浩如烟海的社保数据和繁杂的业务环节，对比有限的审计人力、物力及财力，如何科学分配审计资源，如何选择审计重点，如何使社保审计更好地服务和谐社会建设、更好地发挥审计“免疫系统”功能、最大限度地体现社会价值，这就需要加大和加深对提升社会保障审计社会价值的途径和方法研究。三、当前提升社会保障审计社会价值的途径和方法。以科学发展观为指导，加强社会保障审计，服务和谐社会建设，是当今社会保障审计发展的大方向，也是审计机关提升社会保障审计社会价值的大方向。当前体现社会保障审计社会价值的主要途径和方法，从审计具体实务来说，可以从审计立项、审计实施和审计后期工作三个阶段来探讨；从审计管理的主体来说，又可以分审计机关总体管理和审计组具体实施两方面。所以，要提升社会保障审计的社会价值，就应从审计立项开始到审计完结的整个阶段全面着力,主要分以下三个方面：一要合理统筹，科学立项。“好的计划是成功的一半”，审计立项是审计工作的起点，社会保障审计工作要出成效，实现和提升社会价值，就必须加强审计立项工作。具体来说:一是要以“民本审计”的理念指导社会保障审计立项工作。社会保障审计立项工作应围绕中央和地方党委政府的工作中心，在科学发展观为指导，以服务和谐社会建设为途径，从人民权益出发、以解决民生问题为宗旨，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，从经济社会发展转型期的需求出发、从审计服务对象的需要出发，把审计和社会的大环境结合起来，与人大、政协的关注点，与党委、政府部门的工作中心，与被审计单位完善管理、改进服务的需求，与老百姓最关心、利益最相关、亟待解决的问题结合起来，“以人为本”，树立“民本审计”理念，多角度、多方位、多方法实施审计监督，从而实现当今环境下社会保障审计真正的、全面的社会价值。二是要以“大社保审计”的理念指导社会保障审计立项工作。当前社会保障体系下的社会保障审计已经初步形成一个比较完整的体系，该体系涉及社会保障资金种类繁多、涉及部门广泛、业务复杂且常常出现公共突发性事件。社会保障审计立项工作要坚持以“大社保审计”理念为指导，统筹安排社会保险审计、社会福利审计、社会救助审计、住房公积金审计和其他社保审计，通盘考虑社保、卫生、民政、残联等归口行业的审计周期和项目重点，做到有重点有热点，避免出现盲点盲区，以长期战略性的视野科学构建系统性的“大社保审计”体系。二要加强审计实施管理，提升审计成效。有了科学的审计立项为前提，审计机关应加强对社会保障审计项目实施的管理，建立健全审计项目实施管理和审计质量控制制度。对于具体实施审计的审计组来说，审计人员要从审前调查了解开始就扩宽视野，加强政治和业务学习，紧密联系群众，创新审计方式方法，充分运用计算机审计技术，不仅仅以关注静态资金状态，更要关注动态资金效益；审计实施中要深入接触了解社会保障直接相关的人民群众，努力克服时间空间等审计资源的限制，多方法全方位从人民群众需求中实现社会保障审计社会价值最大化；审计报告阶段要充分征求相关意见，力求审计意见客观公正、审计建议要切实可行操作性强，便于党委政府及相关部门进一步完善和健全社会保障体系，以有效实现审计目标，真正实现社会保障审计的社会价值。三要重视审计后期管理，巩固审计成果。审计项目结束后，应重视审计后期工作的管理，加大审计结果公开力度，加强对民众最关心的审计信息的发布，并建立审计信息反馈机制和审计整改检查机制，加强审计整改检查，除了在规定的时间内检查或者了解被审计单位和其他有关单位的整改情况外，更要关注审计结果公开的影响及社会保障审计起到的具体作用，关注审计结论是否为上级部门、本级党委政府决策提供了有用的依据、相关部门是否对事关民众利益的问题及时修改和完善体制制度，及时了解总结社会保障审计的公众满意度，巩固并强化社会保障审计成果，提升社会保障审计的社会价值。四、实例分析提升社会保障审计社会价值途径和方法（以乐清审计为例）。近几年来，乐清市审计局根据上级审计部门的安排，连续几年系统地开展了社会保障审计，并通过强化社会保障审计项目管理，积极探索社会保障审计社会价值，在社会保障审计领域取得突破性成果，不仅查出大要案，查处了相关责任人，促进了社保体制和制度的完善，并及时进行了经验总结和理论研究，形成了一批的审计案例、审计方法和课题论文。下面将以我局近几年的社会保障审计特别是2011年实施的乐清市职工基本养老保险基金审计为实例，分析总结我局在加强社会保障审计、提升社保审计社会价值方面的方式和方法。(一)充分运用计算机技术，全面开展数据式审计。近年来，随着社保信息技术的发展和“金保工程”全面推进，社保审计环境发生了巨大变化。社会保障部门建立了完善的计算机信息系统，在社保资金业务处理中的全方位应用，使传统的手工审计已无法满足审计效率的要求，甚至已无法满足实现审计目标的要求。审计人员如果不具备一定的计算机能力，将只能翻阅社保业务最终形成的凭证资料，而无法利用信息系统记录的充分的业务信息，无法审查社保业务流程中可能隐藏的舞弊行为和内部控制的漏洞，社会保障审计社会价值的体现更无从谈起。以乐清“金保工程”为例,乐清市金保工程系列信息系统于2005年开始开发完成并投入使用，后台数据库采用 oracle，用于进行社保所有重要交易事项的生成、记录、处理或报告，社保业务对信息系统依赖程度高，离开信息系统，已经无法开展正常业务。2005年以来，社保基金几乎每年必审，但由于技术水平和硬件设施的限制，我们曾一度无法获取并有效利用社保信息系统数据（大数据量），随着审计人员不断学习提高自身计算机能力和局服务器等硬件设施的投入，我们取得社保信息系统数据备份导入局专用大型服务器恢复oracle数据库，充分运用PLSQL Developer、SQL Server、AO现场审计实施系统等工具进行数据清洗、转换、采集和审计，利用计算机技术发现了以往手工审计无法发现的审计线索，揭露了社保基金业务部分深藏的违规甚至违法问题。数据式审计使社保审计突显威力和价值，是实现和提升社会保障审计社会价值的有效方法之一。(二)积极探索信息系统审计，全面完善社保数据仓库。社保信息系统和社保信息数据的关系形象地来说，就是仓库和库存的关系，随着对库存数据式审计的发展，对仓库安全的审计信息系统审计必然摆在我们眼前。开展社保信息系统审计是社保审计发展到现阶段的必然，否则将无法避免信息系统舞弊导致的信息数据审计的“假账真审”审计风险，及无法揭示社保信息系统这一数据仓库本身存在的问题，如信息仓库有洞导致存库数据不安全风险, 如信息系统灾难备份不完善可能带来的整个系统数据丢失风险等。我局通过对近年来社保信息系统产生的信息数据审计发现的问题的原因分析发现，很多问题产生的根源其实是信息系统本身存在系统漏洞，及相关联的信息之间系统接口存在缺陷，未建立起有关数据的逻辑平衡勾稽关系，导致系统间数据传递错误，如2011乐清市职工基本养老保险基金审计，发现社保信息系统身份证号重号控制功能失效，导致了重复参保缴费、基础数据不规范等问题；同时亦发现社保与地税信息系统接口存在缺陷，导致社保与地税参保缴费数据不相符。近年来，我局社保信息系统审计发现的信息系统漏洞和缺陷，引起市领导及被审计单位的高度重视和广大参保群众的高度专注。社保信息系统是否完善直接影响社保基金安全、直接涉及参保群众权益，审计机关继续探索并充分开展社保信息系统审计，即是实现和提升社会保障审计社会价值的有效途径之一。(三)深入社保业务，明确审计思路，确定审计重点。社会保障业务的复杂性，决定了社会保障审计不能仅仅关注资金的本身，更应关注社保业务的开展。审计人员必须深入了解每项社保业务，熟悉业务经办流程，抓住业务流程关键控制点，从而明确审计思路，抓住审计重点，才能有效揭露社会保障业务经办违规违法行为。如职工养老基金审计中，养老保险基金管理涉及参保登记、变更、缴费核定、补缴、欠费管理、养老金支付等的各项业务，近几年我局审计人员通过业务资料学习、编制E-R图等方式，深入掌握养老保险业务知识，在补缴、变更、欠费管理等方面发现了基金流失等一系列问题，揭露了内控制度的缺陷，受到市领导和相关部门的高度关注，违规办理社保业务的经办人员被依法移送并受到处理。(四) 树立“大社保”理念，关注横向联系，展开对比分析。社会保障险种种类繁多、涉及部门广泛，表面上看各险种相互独立、自称体系，各经办部门各司其职，但从本质上分析，各险种各部门之间又存在不容忽视的千丝万缕的关系，而这些内在联系往往涉及社会保障资金收支的真实性、效益性和社会保障业务的规范性，往往是社会保障内部控制的薄弱点。因此，在开展某项社会保障审计时，必须树立联系观，关注各险种间、各部门之间的横向联系，广泛开展数据对比分析，才能发现问题和管理漏洞。我局在2010年对新型农村合作医疗基金审计时，将新农合的参保情况与城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险参保数据进行计算机比对审查，发现三险种之间存在重复参保，导致了财政补助资金和参保人自有资金的重复占用和浪费，又造成了基金重复支付的隐患；2011年市职工养老基金征缴审计时，将养老金发放人员信息与公安部门、民政部门的死亡人员信息进行关联审查，发现亡故人员家属虚报冒领养老金的问题；如城镇居民基本医疗保险政策规定免缴对象享受财政全额补助，审计时将医保数据和残联残疾人信息、民政低保人员信息关联审查，就能发现非免缴对象享受财政补助的问题；如职工养老基金审计将养老金发放人员与民政低保人员信息关联审查、将养老金缴纳、发放人员与失业保险领取失业金人员信息关联审查，就能发现“高收入”低保户、“失业又就业”、“失业又退休”等问题。(五)树立服务意识，注重方式方法，加强审计调查效果。社会保障资金往往是老百姓的“养老钱”、“救命钱”，人民群众是社会保障制度的直接参与者和受益者，对社会保障资金安全完整和社会保障制度的完善最为关心也最有发言权。实践证明，社会保障审计中，广泛的审计调查是必不可少的；社会保障审计应以民本审计理念为指导，深入人民群众开展审计调查，理解群众的感受，了解群众的要求，想群众所想，急群众所急，树立服务意识，为群众排忧解难。社会保障审计涉及的是最基层的老百姓，又往往接触“老弱病残孕”，在审计调查中，审计人员必须注重方式方法，要深入基层，才能把握第一手资料，对审计的成功起到事半功倍的效果。我局在近几年的社会保障审计中，充分利用实地调查、专人访谈、网上申报等多种形式开展审计调查，在审计调查中关注参保人和参保单位的意见建议，倾听被调查人的心声，及时了解和解决参保群众的困难和要求，取得良好的效果，不仅有利于发现违纪违法的审计线索，而且直击社保业务的薄弱环节，揭示社会保障制度亟需完善的地方。比如我局在2011年乐清市职工基本养老保险基金审计中，建立了养老审计QQ群，为参保相关人员提供了一个实时交流、畅所欲言的平台，并有针对性地开展专门调查和多方协调，及时解决问题，受到参保群众的广泛好评。(六)关注社保体制，完善社保制度。社保业务繁杂、险种繁多、涉及部门广泛，但当前的社保制度是不完善的，社保体系是不健全的，特别是基层县市的具体情况导致的某些政策不完善、险种设置不科学、社保制度碎片化等问题亟待规范，社会保障审计在查错纠弊的同时，更应深入分析问题产生的根源，并从管理和体制方面查处问题，从制度体系完善角度查找原因，从而对症下药提出审计建议，解决群众利益相关的问题，推进社保制度建设，完善社保体系，构筑社会的稳定器和安全网，实现社会保障审计社会价值的最大化。如我局在近几年对全市医保“三险一助”进行系列审计后，发现新农合与城居医保两险分设产生多重矛盾和多方问题，从而提出城乡两险并轨的审计建议，受到市领导高度重视，出台了“城乡医保”新制度，整合新农合与城居医保，构建“二险一助”新框架。“新政”结合我市户籍管理制度改革试点，打破农业和非农业的界限，实现城乡公共卫生服务均等，完善乐清医保体系，从根源上解决了重复参保、公共资源浪费等问题，扩大了受益面、提高了实际保障水平，给百万乐清老百姓带来实惠。五、存在的困难和未来拓展方向。如本文上述之探讨，近年来审计机关社会保障审计通过不懈的探索和努力，在提升社会保障审计社会价值方面找到了一系列有效的途径和方法，但也遇到以下困难：(一)社会保障审计资源有限。国家审计机关具备的社会保障审计资源和目前面临的社会保障审计任务相比，是极为有限的。特别是基层审计机关，往往没有专门的社会保障审计机构，无固定的社会保障审计人员，而社会保障审计几乎“每年必审”，往往是集中在上半年的同步项目，任务重、时间短，基层审计机关在统筹全局的前提下，对社会保障审计项目实施的组织、审计人员的配备、审计资源的投入，无论是人力和物力、硬件和软件方面都捉襟见肘，难以保障社会保障审计的有效实施、社会价值的最大提升。(二)计算机技术运用程度制约。社会保障审计对计算机技术的要求较高，而审计信息化建设仍是一个长期、发展中的进程。当前审计机关信息化建设发展不平衡、计算机技术运用程度不一，特别是部分基层审计机关，受到审计队伍结构层次和年龄因素等制约，计算机人才培养和信息化设备投入不足，不能满足社会保障审计的高要求，直接影响社会保障审计成效，难以保证社会价值的最大体现。(三)审计成果