试论在公共政策执行中存在的问题及对策.doc

试论我国在公共政策执行中存在的问题及其对策摘要：公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。然而, 由于许多因素的影响, 在我国政府施政的过程中,存在不同程度公共政策执行偏误的问题, 引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱。本文在分析了公共政策执行中存在的问题、原因后, 对解决这些问题的对策，提出了自己的一些粗浅的见解, 希望能为保证公共政策的顺利执行提供参考。关键词：公共政策 存在问题 对策引言公共政策执行是国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段, 将公共政策的内容转化为现实, 从而实现公共政策目标的一种行为。公共政策执行是公共管理活动的中心环节,是实现政策目标, 解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。对此, 美国公共行政学者艾利森指出:“在达到政府目标的过程中, 方案确定的功能只占10% , 而其余90%取决于有效的执行” 1 。这表明公共政策执行在公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用。然而, 在公共政策执行过程中, 由于各种因素的影响, 常常导致公共政策执行出现偏误, 公共目标不能预期实现。在国内外的政策实践中, 政策执行出现偏误的问题普遍存在。由于体制转轨和社会转型等方面的原因, 当前我国这一问题尤为严重。政策在执行过程中出现偏误, 不但会直接影响政策问题的解决, 导致预定政策目标落空, 而且会损害政府形象,削弱政府权威和公信力。在当前我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下, 研究解决我国的公共政策执行出现偏误问题, 无疑是一个十分重要、十分紧迫的重大现实问题, 对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。1 我国公共政策执行中存在问题的主要表现1.1 敷衍政策公共政策执行者在执行过程中只做表面文章，并未采取可操作的具体措施来贯彻执行政策，而是将政策束之高阁， 阳奉阴违， 敷衍塞责， 从而使严肃的政策在形形色色的花架子下变成了一纸空文, 根本谈不上解决具体问题,实现具体目标 2 。1.2 选择执行政策现实中运行的政策往往由相互依存的、有着共同政策目标的配套政策组成, 一些政策执行主体往往对政策“断章取义、为我所用”， 只执行符合自己利益的部分, 不符合自己利益的部分就不执行，置国家政策原则于不顾。这种选择性执行，使完整的政策在执行过程中变得残缺不全, 政策的整体功能难以发挥, 政策目标的实现也必然大打折扣。1.3 政策附加 公共政策在执行过程中被加进原来政策所没有的内容，使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求，从而使原政策不能到位， 导致政策扩大化。政策附加的主要特点是，执行者在原政策的基础上自行设置“土政策”，打着结合地方实际的旗号另搞一套, 自行其是, 谋取私利, 从而导致政策执行变形。以我国的计划生育政策为例, 我国的计划生育政策本来是为了控制人口数量, 提高人口素质, 但在一些地方, 计划生育罚款却是乡政府财政收入的一个重要来源, 有些地方竟把生育第二胎的指标公开拍卖，严重偏离了计划生育政策的根本目的。1.4 歪曲政策公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解, 利用政策的某些抽象性, 借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释, 从而导致政策失真, 甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。15 抵制政策公共政策执行者对现有的政策不认同、不接受， 从而产生抵制情绪，使公共政策不能够执行到位，达不到预期的效果。例如，近年来，我国一些地方政府过分强调自身的情况，找各种原因让中央“法外施恩”，对中央宏观调控政策一再置若罔闻，甚至逆风而行，“你说你的, 我干我的”, 抵制心态异常顽固。16 野蛮执行公共政策在当前社会主义市场经济条件下的公共政策执行应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的运用。然而目前我国在公共政策执行过程中普遍存在着滥用行政手段的现象，有的公共政策执行人员对执行对象动辄命令、强制，使执行对象从心理上和行为上难以接受。行政手段在执行中扭曲变形，演变成野蛮执行，导致干群关系紧张，极大地影响了执行效果。还有一些政策执行人员向执行对象解释政策不够，宣传不到位，忽视了思想教育手段的运用，一旦执行对象对政策不理解，出现为难和抵触情绪，执行人员就采取制裁、经济处罚等方式，野蛮执行公共政策。更有一些政策执行人员采取极端手段，背离工作程序，甚至采用违法违纪的方法执行公共政策 3 。2 我国公共政策执行中存在问题的主要原因2 存在问题的主要原因2.1 行政管理体制不尽合理政府机构虽然进行了多次改革，但仍然存在着机构重叠、职能交叉、政企不分、政事不分、执法主体不明确、监督与执法混为一体等现象，政府职能还没有完全转到搞好经济调节、加强市场监管、开展公共服务上来。2.2 依法行政方面还有差距公共政策执行者的思想观念与依法行政的要求不适应；民主作风与依法行政的要求不适应；规章制度与依法行政的要求不适应；工作方法与依法行政的要求不适应：最后导致不依法办事、执法违法、以权代法、以言代法等现象发生。2.3 科学民主决策机制不完善有的地方政府不能准确领会国家宏观政策和判决断、把握市场经济形式，作决策时不遵循客观规律，执行公共政策时不因地制宜，不从实际出发，不能充分发扬民主决策制度。政策执行时，往往是一遇到需要解决的问题, 就下发一个文件, 做出一些规定, 而较少关心这些政策的执行情况和需要进一步完善之处, 即使组织检查, 相当一部分也是搞形式主义, 听听汇报, 念念材料, 收效甚微。由于法律、法规或政策文件的落实缺乏监督保证体系, 执行与否都一样，时间一久, 令不行, 禁不止,甚至于政策朝令夕改，失去了政策的连续性。2.4 社会政策与经济政策之间呈现严重的不平衡不注重可持续发展，没有正确处理好局部与全局、重点与一般、当前与长远的关系。不少地方政府重视经济目标优于社会目标；把自己当作经济建设的主体，轻视作为公共政策执行与服务者的主体，导致经济政策几乎成了压倒一切的基本政策，而政府的公共服务职能几乎都成了靠边站的摆设。2.5 城市与农村在政策执行上存在着严重差别城市在迅速地变大、变美，市民的生活水平也在日新月异地发生着变化；广大的农村，生活着80%以上人口的农村，却反而是增产不增收，丰年无笑容。城市居民在社会保障、社会福利、教育、劳动就业、日常生活、税收等方面所享受的公共政策待遇远远优于农村居民。2.6 公共政策执行的监控机制不力监督是管理的重要环节, 也是公共政策执行的重要手段。目前我国虽然建立了比较健全的行政监察体系对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监督, 但在政策执行的过程中, 依然缺乏强有力的监督机制, 主要表现在: 执行系统的监督机制因体制的依附性而难以正常运转; 监督主体因其主体意识不强加上缺乏必要的法律保障致使监督职能无法完整履行; 新闻媒体的舆论监督因受行政干预而无法释放能量; 社会监督因诉讼不畅、缺乏保障而难以发挥作用。2.6 利益主体之间的矛盾和冲突政策的核心就是要解决社会利益的分配问题, 所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理。公共政策对利益的分配, 是一个动态的过程。这个过程大致经历四个环节: 利益选择、利益综合、利益分配和利益落实。公共政策的目的在于调整和规范社会的利益结构, 促进整个社会快速健康发展, 因此, 它适用于全社会, 代表和维护的是一种整体利益, 符合全体人民群众的利益要求。但是, 在现实生活中, 由于受各种因素的影响, 有些政策未能充分体现, 甚至损害广大政策目标群体的利益, 以致目标群体难以认同和接受这些政策, 进而对政策的执行产生消极情绪和抵触。同时, 政治决策者和市场决策者一样, 也是理性的追逐自身利益的人。在政治环境中, 犹如在市场环境中一样, 个人也会最大限度地追求个人利益, 用经济学的术语来说, 人们追求的是效用的最大化。我国现实生活中的许多现象也表明, 人们是在利益的推动下去实施政策行为的。公共利益与地方利益、私人利益的矛盾与冲突决定了政策执行偏误的现实可能性。利益主体之间的矛盾和冲突是不可避免的,并且是长期存在的。在政策的执行过程中, 作为政策制定者的上级政府和作为政策执行者的下级政府以及作为政策执行的目标群体的广大利益主体必然存在着利益上的矛盾和冲突。2.7 政府自身建设存在诸多问题党风廉政建设和反腐败斗争方面监督、约束机制不健全，领导干部从政行为没有完全规范，权力制约做得不够，少数领导干部“官本位”思想突出，为民服务意识淡薄，行政效率和工作效率不高。同时，信息沟通机制的不健全, 使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。一方面, 政策制定与执行缺乏公众参与机制, 政策透明度低, 政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知, 或道听途说、一知半解, 因而难以在短期内认同这一政策, 政策执行难度和风险当然加大。另一方面, 政策执行缺乏信息反馈机制, 政策执行盲目性大, 政策评估缺少依据, 政策效果难以认定。从控制论的角度来看, 政策执行其实是一个信息的控制过程。然而, 没有良好的信息沟通, 这一过程是无法有效控制的。因此, 政策执行过程中信息渠道不畅, 信息沟通偏误, 政策执行出现偏误也就在所难免。当前，政府在公共政策执行中存在的问题，一定程度上影响了国家公共政策的贯彻执行，对市场经济体制的完善和经济社会的协调、持续、健康发展也产生了消极影响。所以，我们应该努力寻找解决公共政策执行中存在问题的对策。3 解决存在问题的主要对策及建议3.1 进一步改革行政管理体制，不断推进政府职能转按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，不断完善中国共产党与政府之间的权力配置。科学、合理地规范政府职能、设置机构、优化人员结构。要全面履行职能，继续搞好经济调节，加强市场监管，注重履行社会职能和公共服务职能。理顺中央和地方之间的关系, 确保政策的严肃性、权威性、合法性。对中央与地方之间冲突的有效治理依赖于中央与地方决策权力的规范化与制度化, 要合理界定中央与地方的决策权限范围, 合理规范中央与地方利益分配机制, 推进中央与地方权力和利益分配的法制化、科学化进程。在当代中国,重大决策权要主要集中在党委, 然后由对口的部门和行政组织来具体贯彻落实相关的公共政策。党的权力配置主要涉及到整个国家和社会整体范围, 政府的权力配置主要涉及微观行政领域, 从根本上消除党政“双轨体制”的影响和制约。在具体权力的配置过程中, 需要坚持“职权法定”这一现代政治的基本逻辑, 需要在实际政治生活中以法的形式对“党”和“政”的职能范围进行明确界定。3.2 贯彻落实依法治国方略，全面推行依法行政。认真贯彻落实全面推进依法行政实施纲要和行政许可法，把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的要点、重点，依照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，理顺行政执法机制，强化对行政行为的监督。领导干部要牢固树立依法行政的观念，增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力，把依法行政贯穿于公共政策的各个环节。3.3 保障监控工作相对独立性, 完善政策执行监督制度纵观古今中外, 凡是监察职能发挥较好的监督机构都是相对独立的。根据当前我国政策执行控制的实际, 为保障监控工作的相对独立性, 有必要对现行的国家监督机构双重领导体制进行合理的权责界定, 建立起权力监控自上而下的独立的垂直领导体系。要加强监督法、行政诉讼法、行政复议法、举报法等法律的制定与完善。完善行政复议工作制度,通过行政复议及时有效监督所属部门和下级政府的行政行为。对符合法律规定的行政复议申请必须依法受理, 并依法作出行政复议决定; 对违法或者不当的行政决定, 必须坚决予以撤销或者变更。建立健全行政过错责任追究制度, 使政府工作中的各种错误和不足, 都能够及时得到反映, 及时、真实地加以纠正和弥补, 力争保证行政法的供给与迅速发展的市场经济和日益变化的行政关系相合拍。鼓励社会公众、新闻媒体对政策执行进行公众监督, 推行民主监督制度, 并将其落到实处, 用法律作为其有力的后盾, 确保民众监督体制的有效运行和起到应有的作用。3.4 完善政策传播渠道, 建立政府与公众之间的互动机制 建立完整的信息传播网络, 改变高度一元化的传播方式。传统的信息传播渠道是单一的、垂直的, 由各级政府之间传播, 难以满足公众对政策知情要求, 也无法适应现代社会对政策传播过程的高效要求。随着传播技术的发展, 电子邮件、电话会议等传播手段出现, 促进政策信息传播多元化发展。政府的宏观政策可以通过媒体、电视、互联网等走进千家万户, 提高政策的时效性, 同时, 减少单一传播的层级, 保证信息保真度, 还可以及时得到市民对政策及政府的反馈信息。例如, 政府上网给公众与政府之间搭建了一条直接沟通的渠道, 不但公众可以直接点击政府的官网, 迅速、及时地获取政策信息, 而且公众对政策的意见和要求也可以通过电子邮件、电子投票、电子民意调查等形式来反馈给政府。 建立政府与公众之间的互动机制。任何的政策都涉及利益的调整, 分配。如果执行一项公共政策的成本大于所获取的利益, 公众就有可能对政策采取不合作、规避的态度, 政府应该和公众之间建立互动机制, 及时听取公众的意见和要求, 对政策作出必要的修改。3.5 统筹城乡协调发展，逐步实现城市与农村政策的同一性公共政策的对象是全体社会成员。宪法规定，每一个社会成员都拥有平等的权利。公共政策的基本特征之一就是同一性，即公平性，对于全体社会成员，都有同等的权利，享受同等的基本的公共政策。现阶段，结合社会主义新农村建设，要统筹城乡协调发展，实现农业