水行政执法文书制作与归档(doc 60页).doc

水行政执法文书制作与归档一、水行政执法文书的概念、特点及作用（一）概念在讲水行政执法文书之前，我先向大家介绍一下法律文书的概念。法律文书是指一切在法律上有效的或具有法律意义的文件、文书、公文的总称。法律文书包括规范性法律文书和非规范性法律文书。规范性法律文书是由国家机关制定的，要求人们普遍遵守的行为准则的文书，它是法律规范的表现形式，具有普遍约束力，它包括宪法、法律、法规，其中包括国家立法、地方立法。所谓非规范性法律文书是指国家司法、行政等机关在其职权范围内制作的有关办理刑事、民事、经济纠纷等案件和非诉讼事件的各种文书。它不是普遍的行为规范，而仅是对某一案件所涉及的当事人的法律规范，因而只对特定的案件当事人有效，是一种法律事实，是适用法律的结果。非规范性法律文书按其性质可分：一是由公民、法人或其他组织制作的，用于向特定国家机关提出特定请求的法律文书，比如行政许可申请书。二是国家行政机关在其职权范围内制作的，对特定的人和事具有法律约束力，属于公文性质的文书，如行政处罚决定书。水行政执法文书是水行政执法主体应用水法律、法规和规范性文件，处理水事违法案件过程中制作的具有法律效力或法律意义的文书。它包涵以下几层含义:一是水行政执法文书的制作主体是水行政主体。这里的水行政主体不仅仅是指各级水行政主管部门，还包括法律、法规授权的组织，例如流域机构、我们厅属管理单位。二是执法文书的适用范围是在具体的水行政执法活动中。这里的水行政执法活动范围很广，既包括行政处罚，又包括行政许可、行政强制、行政征收、行政给付、行政确认等。三是水行政执法文书的制作遵循国家法律法规规定的文书格式和要求;这方面行政处罚法专门对行政处罚文书有规定。四是水行政执法文书必须具有法律效力或法律意义。法律效力和法律意义是两个不同的概念。具有法律效力，一定具有法律意义;反之，只具有法律意义，却并不一定具有法律效力。如行政处罚决定书，具有法律效力，亦即具有法律意义上的约束力，受国家法律规范强制性作用的指引; 而听证申请书，送达回证等等，则只具有一定法律意义即提出或证明某种要求的法律意义。（二）分类1、按用途分为内部文书和外部文书。内部文书是指在水行政执法活动过程中执法机关制作的在行政机关内部运转的书面文件，如立案审批表、案件处理意见书、听证会报告书、结案报告等。而外部文书是指水行政执法机关在具体执法活动中制作的涉及到当事人权利、义务关系或调查、取证过程中有行政机关以外的人员、组织参与的文书，如询问笔录、行政处罚决定书、勘验检查笔录等。2、按形式可分为填空式文书、表格式文书、笔录式文书和文字叙述式文书。2006年省水政监察总队制定了全省水行政执法文书样式，一共规定了9类42种水行政执法文书，其形式主要有：填空式文书、表格式文书、笔录式文书和文字叙述式文书。填空式执法文书是事先就印制好的文书，只将空白处根据实际情况填写而成，包括表格式文书，主要形式就是填空，如行政处罚(当场)决定书、立案审批表、抽样取证凭证、鉴定意见书、证据登记保存清单、案件处理意见书、违法行为处理通知书、行政处罚听证会通知书、行政处罚听证会报告书、处罚文书送达回证、行政处罚结案报告、案件移送函、强制执行申请书等。文字叙述式文书，又称书写式执法文书主要是以有叙有议为内容的文书，主要有普通程序中适用的行政处罚决定书，执法机关制作的行罚决定书，要根据规定的格式，拟出文稿后，由执法机关负责人审核后，经过打印校对而成。目前，我们正在全省水利系统全面推行说理式水行政处罚决定书，对文字的叙述提出了更高的要求。笔录式执法文书事先只印笔录头部，其余均为横格，使用时只记录问答内容，如询问笔录、勘验检查笔录。3、按性质可分为行政处罚文书、行政许可文书等。今天我们主要是探讨行政处罚文书，对行政许可证明文书等涉及较少。（三）特点1、制作程序合法。即必须按法律法规规定的文种、时限、步骤、方法等要求来制作。如水行政处罚实施办法第三十一条规定：“水行政处罚机关在作出水行政处罚决定之前，应当口头或者书面告知当事人给予水行政处罚的事实、理由、依据和拟作出的水行政处罚决定，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。水行政处罚机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。”按照这条规定，制作水行政处罚事先告知书是为了告诉当事人的权利，否则，程序不合法，当事人可以申请撤销处罚决定。再比如行政处罚法第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。2、内容体现法律规定。水行政执法文书内容所反映和体现的是国家法律法规规定，具体地体现实体法律规范所确定的权利义务关系和程序法律规范所规定的行为人享有权利、履行义务的方式、方法、步骤等。行政处罚决定书是根据行政相对人的违法事实、违法情节、社会危害性，并具体地适用相关法律、法规规定，处以行政制裁的具体法律适用过程。因此，执法文书是形式，是外壳，法律规范才是内容，是内核。3、执法文书形式规范化。水行政执法文书是一种高度程式化的书面文件，其形式结构、内容要素都要有严格要求。一是结构固定。每种执法文书的结构都分为首部、正文、尾部等三个部分，对每一部分都有各自的要求。首部一般应写明以下内容：水行政执法机关名称、执法文书种类名称、文书编号、当事人的身份事项等等;正文主要包括案件事实、理由和处理结果;尾部一般应由水行政执法机关及其工作人员署名、盖章、文书制作的时间等。有的执法文书还有附项，如鉴定意见、行政处罚结案报告。有的执法文书尽管在形式上没有严格地划分为以上三个部分，但其具体内容仍与上述三部分内容存在内在联系，如水行政处罚基本文书格式皆以表格形式存在，有的文书就很难区分首部、正文、尾部，因为整个文书都是一张简明的、内容固定的表格，但是每一部分所要填写的具体事项，虽有繁简，仍可归类于上述三个部分。二是事项固定。不同种类的执法文书具体事项有不同的规定和要求，并且固定不变，甚至有的事项的每一个要素数量不能任意增减，顺序不能随意颠倒。例如，当事人的身份事项一栏，对自然人，一般要求写明姓名、性别、年龄、民族、籍贯、职业、住址；对法人或其他组织，则要求写明单位名称、法定代表人或单位负责人、住址等事项。三是用语固定。如行政处罚决定书中交待救济权利，均书写为“如不服本处罚决定的，可在接到本决定书之日起六十日内向上级主管部门或者同级人民政府申请复议；也可在接到本决定书之日起三个月内直接向人民法院提起行政诉讼当事人逾期不申请复议或起诉，也不履行义务的，本机关将申请人民法院强制执行或依法强制执行。4、语言表达力求准确。执法文书在语言文字的运用上，必须严格要求，不能模棱两可，似是而非，任意夸大或缩小事实真相。它要求用词准确、精炼、言简意赅、通俗易懂，不能用方言土语俚语，不用冷僻古奥难懂词语，不得随意简化汉字，不得有错别字；遣词造句要规范，句子结构完整，不得随意简省；文风鲜明朴实，平易严肃；专业术语准确、完整；标点正确等等。5、具有法律上的确定力。执法文书一经制作完毕并送达到当事人，非经法定程序不得变更或撤销。执法文书是行政机关具体适用法律的书面表现形式，一旦发生法律效力，就不得以其他文书代替，其执行就具有国家强制力为保证。如果要改变或撤销，只能由依照法定程序进行，任何机关、团体或个人都无权擅自予以认定和变更或撤销它。目前，可以变更、撤销具体行为的，一是行政复议，二是行政诉讼。(四)作用水行政执法文书的根本作用在于保证法律、法规的具体实施。执法人员必须按照规定的程序、方式、步骤和格式等要求来制作执法文书，准确无误地适用法律、法规，将法律、法规的规定切实地得以实现。1、执法文书是实施法律的重要手段。行政机关或法律法规授权的组织通过在具体的行政执法活动中，依法制作相应的执法文书，把法律规定适用于具体案件，是具体实施法律。执法文书是具体实施法律不可或缺的工具。例如，水行政处罚决定书具体地反映水资源、防洪等管理法规规定，确认行政相对人的违法性行为，制裁违法行为，维护正常水事管理秩序。强制执行申请书就是执法机关申请人民法院实施国家强制力，保证具有法律效力的行政执法决定得以实现。2、执法文书是办案活动的记录和凭证。执法人员在办理各种具体案件中，每一个步骤或环节都要制作相应的执法文书，如实地记录办案活动。可以这样认为，执法文书是执法活动的一步一个脚印，不可缺少。例如，适用一般程序的水行政处罚案件从立案、调查取证、听证、决定处罚到决定、执行，每一个环节都有相应的执法文书。它既是对本阶段执法活动的忠实纪录，又是进行下一步执法活动的文字依据和前提条件。3、执法文书是考察执法人员素质的重要尺度。执法文书可以反映执法人员办案质量的优劣，而办案质量又是执法人员素质的真实反映。办案质量如何，是执法人员素质的综合反映。执法人员的素质包括法律知识、专业知识、道德品质、文化修养等方面。执法文书的质量问题绝不仅是一个语言文字水平问题，而是反映执法人员水平高低的问题。4、执法文书是法制宣传教育的生动教材。行政执法机关及其工作人员的具体执法活动，在法制宣传教育方面的作用，比任何法学课本或普法读物都要大，而其制作的执法文书就是这种生动活泼的法制宣传教育的活教材，它具体生动，使人印象深刻。5、执法文书是国家的重要档案。水行政执法文书是反映社会的一面镜子，是反映水事活动关系的一面镜子，它真实地反映了当时的各种社会关系、国家政策法律执行情况等。执法文书应作为重要档案保存。同时，执法文书所确立的典型案例，对今后同类案件的处理具有一定的参照价值，在一定程度上带有判例法的作用。二、水行政执法文书制作(一)基本原则1、态度严谨。执法文书是具体运用法律处理违法案件的重要工具，制作执法文书必须持十分严肃认真的态度。2、实事求是。在执法文书中案件事实必须忠于事实真相，以客观事实为依据，坚持实事求是的精神。也就是以事实为依据的原则。3、遵从法律。制作执法文书必须符合程序法规定，按照程序法要求的时限、步骤、方式、方法和规定的内容制作。执法文书中涉及案件实体内容的，必须严格遵守实体法规定，准确引用法律条文。4、讲求效率。法律对执法机关立案审查、调查取证、处罚决定、处罚决定的执行、文书送达等行政执法行为有明确时限规定。这也是执法机关制作执法文书的时限要求。5、文书规范化。执法文书从文书的纸张、格式、事项、内容、文字表达、签名等都必须遵循统一严格的规范。(二)基本要求1、格式统一。省厅2006年制定的9类42种基本文书格式中，绝大部分是程式化的表格文书，有较为固定化的格式，制作执法文书时，必须按要求填写。以一般程序中适用的行政处罚决定书为例，执法文书的结构一般可划分为首部、正文、尾部三部分。列表如下：首部:制作机关、文书名称、编号、当事人的身份事项、案由、案件来源等;正文：案件事实、处罚理由及处罚依据、处罚决定;尾部:交代有关事项、处罚机关印章、日期、附注说明事项。下面，我在讲如何推行说理式执法文书时作具体说明。2、思想明确。制作执法文书必须有明确的目的，中心思想是解决执法活动中某一具体问题的根据和意见。首先，中心思想必须统领一份执法文书的全文，成为一份执法文书的灵魂。例如制作河道管理范围内违法行为处理意见书，制作的目的在于对违反河道、水利工程监督管理的行政相对人予以处罚，其中心思想就是以行政相对人构成违法行为的事实、证据，用水法、防洪法、河道管理条例以及江苏省水利工程管理条例及其他有关规定加以衡量，提出明确的处理意见，报处罚机关负责人审核，并做出最后决定。这样制作执法文书的目的和具体的处理意见，就成为统领全文的中心思想。其次中心思想必须正确，要保证做到正确，就必须保证使执法活动按照正确的指导原则进行，若执法活动本身不是依法正确进行的，则执法文书的中心思想就不可能正确。再次，中心思想必须集中。执法文书都有明确的、单一制作目的，执法活动处在什么阶段就要求制作什么文书，这是由执法文书是为了解决执法活动中的具体问题而制作的特点决定的。而一份执法文书的中心思想，实际上是解决问题的具体意见，自然更必须鲜明突出，观点集中。3、材料准确。在制作执法文书中，案件涉及到的事实比较复杂，选材时要严格把握。一是所选材料必须客观真实。这就需要我们调查取证做到及时、客观、全面、深入细致。收集证据的工作做的越及时，就越能反映当时的真实情况，取得的证据也比较确实、充分。若贻误时机，证据已发生破坏或毁灭，不能或至少不能准确证明案件的事实性。必须到发案地和其它有关场所深入细致调查。对每一案件必须做好物证的取证和笔录的调查。笔录要做到环环相扣，时间、人物、地点、数量、资质、验收记录、合法票据、委托人等一个也不能少。二是必须紧紧围绕执法文书的中心思想去选择材料。案件的事实材料在制作执法文书时不能一一罗列，应该有所取舍。取舍的标准是足以说明和论证执法文书的中心思想。三是所选择的材料必须能说明问题的性质，是经过查证属实的、具体的事实材料，对那些尚未查证属实只有口供和笼统抽象的事实材料，在制作执法文书时不能用。4、叙事清楚。一要写清事实要素，包括实施违法行为的时间、地点、目的、动机、情节、手段、危害后果、证据及调查取证过程中的态度或辩解。二要写清关键情节，即决定或影响案件定性的情节。三要写清主要证据，特别是足以证明事实的证据。5、说理充分。执法文书中的理由包括认定事实的理由和适用法律的理由两个组成部分。对事实的认定要以证据支撑。分析理由要有针对性。适用法律要准确，法律规定是执法文书中阐明理由和做出处理决定的准绳，在说明部分必须准确适用法律规范。引证法律条文力求明确具体。若法律条文分款分项，则应有针对性地引用某条某款某项，应尽可能将法律条文的原文引出或写出原条文第*条第*款第*项，以达到表意完整、阐述有力的目的。一般先引法律规定，再引法规规定，最后引规章规定；先引定性规定，再引处罚性规定。执法文书要前后一致，首尾照应。6、文字简洁。执法文书说明性文字比较多，如水事违法行为现场勘验检查笔录，关于勘验检查过程和勘验检查内容的说明，水行政处罚决定书中对处理决定的说明等。但应力求文字简洁。7、技术要领。包括：一是纸张规格要整齐划一。目前，水行政执法文书格式由省厅统一制发。也有的地方，参照了当地政府法制部门的格式，但是在一个省级行政区域内，水行政执法文书是统一纸张印制规格。要与现行公文管理的规定相一致。二是印章要合乎规范。加盖印章是制作执法文书最后的法定程序。执法机关的印章加盖在执法机关名称和发文日期之上，即所谓的“骑年盖月、朱在墨上”。三是数字书写要统一。执法文书中的数字书写，应“综合文编号，统计表、计划表、序号专用术语和其他必须用阿拉伯数码者外，一般用汉字书写”。执法文书中，量词使用也比较多，应尽量使用普通话中的量词，避免方言土话。如拖拉机的量词，在普通话中用“台”，若在执法文书中使用“部、挂、辆”等，就不规范了，应尽力避免。四是认真校对，防止任何疏漏出现。(三)语言规范执法文书是执法机关依照法律法规规定对违反行政管理秩序的相对人做出的给予行政制裁或查明某项事情的书面文件，对其语言文字要求比较高，应做到准确确切，语义单一; 既符合法律规定，又符合语言规律；语句既要完整规范，又要转折自然，文义连续;修辞妥贴;语言庄重、言简意赅；章法多样、逻辑严密。简述如下：1、语言准确。一是语义要单一，排除任何易生歧义的语言文字。在执法文书中，绝对排斥“大概”、“也许”、“可能”之类的词语。二是专业术语要确切，力戒生造。三是称谓要恰当。四是执法文书里的数量词要确切，避免含混不清。在执法文书中，切忌出现“若干”、“左右”、“余”等词语，对数字的个、十、百、千、万甚至小数点后的数都要写清楚写确切;对量词要使用普通话中通用的量词，且前后要一致。2、句式规范。执法文书中的语言属于规范化的书面语言，语句要力求完整，凡涉及到当事人称谓的词语，尽量少用省略句式，以免混淆。3、修辞妥帖，言简意赅。执法文书的语言应该是言辞刚健，不尚雕饰，文意切实，事理明确，语言简要，叙事清楚。对当事人的行为事实，只是用直接平实的语言予以陈述，不需要作全盘修饰形容。4、推理合理，合乎逻辑。推理是在运用概念判断的基础上，进行复杂的思维活动形式。执法文书的语言文字形式逻辑关系密切，在制作文书中，必须正确地使用概念、判断和推理形式，做到概念准确，前后一致;判断正确，切忌武断;推理合理，合乎逻辑;来龙去脉，符合事理。三、主要水行政执法文书制作(一)水行政处罚(当场)决定书本文书是根据中华人民共和国行政处罚法第五章第一节和水行政处罚实施办法第五章第一节的规定制作的。当场行政处罚决定书是水行政处罚机关执法人员对案情简单、违法事实清楚、证据确凿的违法案件，按照简易程序依法当场作出行政处罚决定的时填写的文书。1、行政处罚(当场)决定书适用于简易程序。也就是说，执法人员受案后，认为该案件“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以1千元以下罚款或者警告的行政处罚的”，就可制作行政处罚(当场)决定书。这项规定实质上就是适用行政处罚(当场)决定书的条件。简易程序是相对一般程序而言，简化了有关程序，但并不意味着可以忽视程序。某种意义上说，简易程序更加要注意程序。具体来说，水政监察员在适用简易程序时应当遵守下列程序：（1）向当事人出示执法证件；（2）口头告知当事人违法事实、处罚理由和依据，并告知当事人依法享有陈述和申辩的权利；（3）听取当事人的陈述和申辩。对当事人提出的事实、理由和证据进行复核(可在当场处罚决定书下方写明“已让当事人陈述和申辩”，并让当事人签名，表明履行了行政处罚事先告知程序)；（4）填写预定格式、编有号码的水行政处罚决定书；（5）将水行政处罚决定书当场交当事人；（6）在五日内（在水上当场处罚，自抵岸之日起五日内）将水行政处罚决定报所属水行政处罚机关备案。2、行政处罚(当场)决定书采用固定的表格形式。在具体执法活动中，由水行政执法人员根据案件的情况如实填写。填写首部应注意以下事项:(1)文书名称为“处罚主体单位名称+行政处罚(当场)决定书”构成;(2)文书编号由“行政区划简称+处罚机关简称+处罚种类+顺序号”组成。如连云港市水利局制作的水违法案件行政处罚(当场)决定书，其文编号即可编写为“连水罚字(1998)1号”。在编制文书编号时，要注意两个问题：一是一件案件只有一个文书编号;二是行政处罚(当场)决定书一式三联。其用途分别是：第一联由执法人员在做出当场处罚决定之日起或水上作业的，自水行政执法人员从抵岸之日起二日内交其所属处罚机关备案;第二联当场交给当事人;第三联交银行作为委托收款凭据。(3)当事人的基本情况要填写清楚，便于执行。正文填写应符合以下要求:(1)时间、地点是指违法行为发生的时间和违法行为实施发生的地点;(2)基本事实主要是指执法人员查明的，有证据证明的违法事实，对违法行为的经过、后果、手段、方式、方法的叙述要简明扼要。抓住能决定案件性质的事实写清楚;(3)处罚内容要具体、明确、清楚。最好列举填写;罚款数额一方面要符合简易程序确定的限额，另一方面数字书写要规范;(4)处罚依据包括证据和法律依据两部分。法律依据，列明法律规定具体条款，不必列清条款内容。尾部填写要注意:(1)处罚机关印章可事先由机关盖好，因为当场处罚程序比较简便，印章就不必开完再加盖;(2)告知事项包括:告知违法当事人立即或在限定日期内纠正违法行为；若不是当场收缴罚款的，告诉当事人到指定银行缴纳罚款；告知当事人不履行义务将承担的法律责任;告知当事人享有的救济权利和途径;(3)对符合当场收缴罚款的，应当场收缴，并在附注栏上括孤内打“”。执法人员收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起2日内交到其所属的处罚机关。告知事项:1、当事人应对违法行为立即或在 日内予以纠正；2、当事人必须在收到处罚决定书之日起15日内持本决定书第二联到银行缴纳罚款，逾期每日按罚款数额的3%加处罚款；3、当事人逾期不按规定缴纳罚款的，本机关将申请人民法院强制执行或依法强制执行；4、对本处罚决定不服的，可以在收到本处罚决定书之日起60日内申请行政复议或者90日内向人民法院提起诉讼。备注：是否当场执行(二)水事案件立案呈批表1、制作依据水行政处罚实施办法第二十四条。2、文书性质（1）内部文书；（2）要式文书；（3）表格式文书；（4）立案类文书3、适用范围立案审批表是水政监察机构对已具备立案条件的，拟作出立案决定前，呈请本机关领导审批的内部文书。除依法可以当场作出水行政处罚决定的以外，公民、法人或者其他组织有符合下列条件的违法行为的，水行政处罚机关应当立案查处：(1)具有违反水法规事实的；(2)依照法律、法规、规章的规定应当给予水行政处罚的；(3)属水行政处罚机关管辖的；(4)违法行为未超过追究时效的。4、制作要求（1）文书编号由各水行政处罚机关统一编号，格式为：行政区划（法规授权的管理单位）简称处罚机关简称文书类别年份序号，如苏水立20061号。（2）案件来源应当按照检查发现、群众举报、上级交办、有关部门移送、媒体曝光、违法行为人主动交待等情况据实填写。如是举报案件，应当写明举报人姓名和联系方式。如果上级交办的，应写明交办部门的名称和时间。如果是有关部门移送的，应写明移送部门名称和移送时间。如果是媒体曝光的应写明曝光媒体的名称和刊发时间及版面。（3）案发地点填写违法行为发生地，包括违法行为预备地、经过地、实施地和危害结果发生地。（4）当事人情况应按下列要求填写：1）要根据案件情况确定是“个人”或者“单位”，“个人”、“单位”两栏不能同时填写；2）当事人为个人的，姓名应填写身份证或户口簿上的姓名，住址应填写常住地址或居住地址，年龄应以公历周岁为准；3）当事人为法人或其他组织的，填写的单位名称、法定代表人（负责人）、住所等事项应于工商登记注册信息一致；4）在同一份案件卷宗中，当事人姓名或名称在前后应一致，如在以后的调查中发现有不一致的，应在相关文书中加以说明。（5）案情简介及立案依据应写明立案的事实根据和法律依据。因为是案情简介，所以违法事实只要摘要叙述即可。本栏如不够填写的可增加附页，并在此加以说明。（6）执法机构负责人审核意见由执法机构负责人审核签署是否拟同意立案的意见。拟同意立案的，应同时明确两名以上承办人员；拟不同意的，应写明“拟不予立案”。（7）执法机关负责人审批意见由执法机关主管或者分管领导签署是否同意立案的意见，并加盖执法机关印章。如果机关负责人将立案审批权授权给执法机构负责人的，可以由机构负责人直接予以审批，并加盖执法机关印章。（8）备注填写本表附件名称，如举报信、现场图片证据等。5、注意事项（1）水行政处罚机关立案的基本条件：一是有违法事实存在；二是对该违法和行为依法应当追究责任。因此，处罚机关在立案前对违法事实应进行必要调查和核实，并将有关情况在案情简介中写明。如果是执法巡查中发现的，应写明检查方式和违法行为及其造成的后果。如果是群众举报、上级交办、有关部门移送、媒体曝光的案件，应经过调查和核实，否则不能立案。（2）在立案审批表中不应写明作出行政处罚的意见，因为案件尚未查实清楚。(三)询问笔录询问笔录是指执法人员为查明违法当事人的违法行为，依法向当事人或证人及其他有关人员进行询问，了解情况的文字记载。1、制作依据中华人民共和国行政处罚法第三十七条、水行政处罚实施办法第二十七条2、文书性质（1）内部文书；（2）非要式文书；（3）笔录式文书；（4）调查取证类文书3、适用范围执法机关为查明案件事实，收集证据，而向当事人和其他相关人员了解有关案件情况，所作文字记载时使用。调查（询问）笔录是固定言词证据的一种方式，从严格意义上说，调查（询问）笔录根据调查对象的不同分属于不同的证据种类。对当事人的调查所作的笔录应归入当事人陈述（当事人为单位的，对其法定代表人、相关部门负责人、具体行为人的调查笔录应归入当事人陈述），对证人调查所作的笔录应归入证人证言。因此，笔录的制作内容和制作过程的真实性问题是执法机关必须认真对待的一个问题，也是当案件进入诉讼阶段行政机关可能需要证明的一个重要问题（当事人或证人反供，往往就是针对这个问题），在制作笔录时一定要符合制作规范的要求。也正因为如此，在调查过程中，如果当事人或者证人要求提供书面陈述或者证词，执法机关应当允许，不能用笔录来取代当事人陈述和证人证言。4、制作要求（1）被调查人年龄应填写公历周岁（2）当事人是单位的，应当写明被调查人在该单位担任的职务，并核查相关证明或材料。（3）有的案件在调查时需要有其他人在场的，应写明在场人的姓名和联系方式，如地址、电话等。调查询问聋、哑人的，应当有通晓聋、哑手势的人参加；调查询问不满十八岁的证人，可以通知其法定代理人到场；调查询问外国人、使用少数民族语言或者方言的人，应有翻译参加。（4）调查人员应有两名以上水行政执法人员，应将记录人列在调查人员之中。（5）记录人必须是水行政执法人员，应当是调查人中的一员。（6）调查内容记载。正文第一句记录执法人员向被调查询问人表明身份，说明来意，告知权利和义务的内容。如：“我们是江苏省水利厅的执法人员，这是我们的执法身份证件（执法人员出示证件），编号为。现依据中华人民共和国水法第六十条的规定就事项向你进行调查，如执法人员少于两人或执法证件与身份不符，你有权拒绝调查。同时，依据中华人民共和国水法第六十一条、行政处罚法第三十七条的规定你应承担如实提供有关资料、回答询问的义务，如作虚假陈述或拒绝、阻挠调查，将依法追究有关责任。请你配合我们。你是否听清楚了？”（7）提问和记录。提问应围绕案件发生的时间、地点、情形、事实经过、因果关系、后果等进行，既要了解影响案件定性的事实，也要了解影响案件裁量的事实。记录既要全面，又要突出重点。对调查询问的重点过程应当记录完整，围绕需要调查的事实对重点内容详细记录，对与案情无关的内容不要记录。被调查人对调查人提出的事实有反驳意见应如实记录。记录时如无法记录原话，应确保记录原意，对回答中的方言土语应注释清楚。如果询问时进行了录音、录像的，也要边录边记，然后整理出比较准确的记录。（8）在记录询问人与被询问人之间的对话时，对询问人可用“问”字开头，对被询问人可用“答”字或其“姓”开头，以表示是各自所述内容。（9）询问人提出一个问题后，应当有被询问人的回答。如被询问人不回答或拒绝回答的，记录人写明被调查人的态度，如“不回答”、“沉默”等。（10）询问结果后，应要求被询问人审阅笔录，被询问人发现记录有误，可以要求修改。在每一处修改的地方，要让被询问人一一签名或捺手印确认。修改时不能涂改，避免遮盖原来内容。被询问人要求作较大的修改，可以要求被询问人在笔录后另外书写，并签名确认。（11）为了保证笔录的真实性、合法性，记录完毕，要将笔录交被调查（询问）人员阅读核对，没有阅读能力的，要向其宣读。若发现笔录有漏记、错记，应允许被调查（询问）人员补充或更正，并让其在补充或更改处签章或摁上手印，然后让其在笔录上逐页签名或盖章，在笔录最后写明“以上我已看过，与我所述无异”或“记录属实”等字样，有些重要的调查笔录，可由被调查人在每一页笔录纸的下方签名。若被调查（询问）人员拒绝签名或盖章的，应在笔录上注明。最后，由办案人员签名。5、注意事项（1）在调查（询问）之前，办案人员和记录人员都要认真熟悉案情，在此基础上拟订好调查（询问）提纲，做到心中有数，避免遗漏和想到哪问哪的尴尬场面。提纲应尽可能全面具体，富有逻辑。（2）若笔录最后一行与被询问人签字之间有较大空白，应填充空白符号或书写“以下空白”字样。（3）对同一被询问人可以多次询问，每一次询问都应当分别制作询问笔录。（4）在调查过程中禁止采取威胁、欺骗、引诱以及其他非法的方法。在调查阶段，对涉嫌的违法行为尚未最后定性，因此在调查时或者在笔录中不应出现“你的行为已经违法，依法应当给予处罚”，“现责令你立即停止违法行为”、“请你立即改正或者限期改正”“你是否愿意接受处理”等内容。对一些应当告知或者必须提醒的内容可以通过其他程序或方式进行。 (四)勘验检查笔录勘验检查笔录是指执法人员对与违法行为有关的场所、物品等进行勘验或者检查时的文字记载。勘验检查笔录对于收集证据、发现线索、证实事实都有非常重要的作用，经查证属实，也能作为定案的依据。1、制作依据中华人民共和国行政处罚法第三十一条，中华人民共和国行政处罚法第三十七条，水行政处罚办法第二十一条。2、文书性质（1）内部文书；（2）非要式文书；（3）笔录式文书；（4）调查取证类文书3、适用范围执法人员在勘验检查与案件有关的场所和物品进行记录时使用。4、制作要求（1）案由填写当事人姓名或名称涉嫌违法行为定性案（2）当事人情况应按下列要求填写：1）要根据案件情况确定是“个人”或者“单位”，“个人”、“单位”两栏不能同时填写；2）当事人为个人的，姓名应填写身份证或户口簿上的姓名，住址应填写常住地址或居住地址，年龄应以公历周岁为准；3）当事人为法人或其他组织的，填写的单位名称、法定代表人（负责人）、住所等事项应于工商登记注册信息一致。4）在同一份案件卷宗中，当事人姓名或名称在前后应一致，如在以后的调查中发现有不一致的，应在相关文书中加以说明。（3）勘验检查机构填写水行政处罚机关授权组织勘验检查的机构（4）勘验检查人指水行政处罚机关派出的两名以上具有水行政执法资格的人员，应包括记录人（5）记录人应是勘验检查人之一（6）勘验检查情况应填写：1）勘验检查的简要经过；2）勘验检查内容、范围和方式；3）勘验检查中发现的问题和相关数据；4）当事人是否到场等内容。如果有附图、照相、录像等资料的，应在此作出说明，并且要与记录内容相一致。（7）文书空白部分应填充空白符号或记明“以下空白”字样。（8）勘验笔录应现场制作并要求当事人签名。当事人对勘验检查结果同意的，可以写明“以上情况属实”；表示不同意的，要请当事人说明理由。当事人拒绝签字的，执法人员要在笔录上注明情况，并请在场人见证。（9）现场有见证人的，应邀请见证人签字证明情况。5、注意事项（1）如果将笔录类文书分为证据类笔录和非证据类笔录，则勘验检查笔录是法定的证据类文书，其效力与鉴定结论、档案材料、公证或者登记的书证相当，因此，各水行政处罚机关应当高度重视勘验检查笔录的制作和使用。（2）勘验检查笔录具有间接性和规范性的特征，其制作主体、方式、程序必须合法、规范。应当有执法人员、当事人、见证人等有关人员的签名或印章，当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。（3）勘验笔录是对勘验与案件有关场所情况的客观描述，具有客观性要求，在勘验笔录中不应作出是否违法等结论性意见。（4）必要时，可以对同一场所或物品进行多次勘验检查，但每次都应分别制作笔录。对不同的场所或物品进行勘验检查，应分别制作笔录。（5）房屋、土地及其他建筑物和构筑物应制作勘验图，对勘验笔录中涉及的有关内容进行说明。(五) 证据先行登记保存通知书证据先行登记保存通知书是执法人员在调查处理违法案件过程中，对证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，将证据物品的数量、规格、性质等情况先行登记记录下来，再保存在原地或指定的地方，在一定期限内限定该物品流转的书面文件。1、制作依据中华人民共和国行政处罚法第三十七条，水行政处罚实施办法第二十九条2、文书性质（1）外部文书；（2）要式文书；（3）填空式文书；（4）调查取证类文书3、适用范围本文书供水行政执法机关在收集证据过程中，对可能灭失或者以后难以取得的证据采取先行登记保存措施时使用。4、制作要求（1）文书编号由各水行政处罚机关统一编号，格式为：行政区划（法规授权的管理单位）简称处罚机关简称文书类别年份序号，如苏水保存通20061号。（2）当事人要求填写个人姓名或者单位全称。当事人为个人的，姓名应填写身份证或户口簿上的姓名。当事人为法人或其他组织的，填写的单位名称应与工商登记注册信息一致。（3）地址要求写明当事人的注册地址、居住地址或者其他联系地址。（4）涉嫌违法行为栏填写当事人违法行为的类型。（5）保存地点应写明具体地址。证据先行登记保存一般应在原地保存，在原地保存可能妨害公共秩序、公共安全或者对证据保存不利的可以异地保存。（6）在“保存人”一栏中写明保管证据人员的姓名。先行登记保存的证据可以交由当事人自己保存。（7）对登记保存的物品应当开列清单，一式两份，写明物品名称、数量、规格等事项，由水政监察人员、当事人签名或者盖章，一份清单交当事人。当事人不在场或者拒绝到场的，应有邀请的有关人员签名或者盖章；当事人拒绝签名、盖章或者接收的，应当有两名以上水政监察人员在清单上注明情况。5、注意事项先行登记保存证据是行政处罚法中规定的一项新的制度，该法第37条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”由此可见，先行登记保存证据是执法人员在调查取证过程中的一项重要的执法手段。根据上述规定，水行政处罚实施办法对此作了进一步具体的规定，如第28条、第29条。第28条规定：“水政监察人员收集证据时，可以采取抽样取证的方法。在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经水行政处罚机关负责人批准，可以先行登记保存。 水行政处罚机关对先行登记保存的证据，应当在七日内作出下列处理决定：（一）需要进行技术检验或者鉴定的送交检验或者鉴定；（二）依法应当移送有关部门处理的，移送有关部门；（三）依法需退还当事人的，退还当事人；（四）法律、法规规定的其他处理方式。”第29条规定“水政监察人员进行取证或者登记保存，应当有当事人在场。当事人不在场或者拒绝到场的，水政监察人员可以邀请有关人员参加。 对抽样取证或者登记保存的物品应当开列清单，一式两份，写明物品名称、数量、规格等事项，由水政监察人员、当事人签名或者盖章，一份清单交当事人。当事人不在场或者拒绝到场的，应有邀请的有关人员签名或者盖章；当事人拒绝签名、盖章或者接收的，应当有两名以上水政监察人员在清单上注明情况。 登记保存物品时，在原地保存；可能妨害公共秩序、公共安全或者对证据保存不利的，可以异地保存。”综合上述法律、规章的规定，采取先行登记保存证据措施时，应注意以下几点：（1）水行政主管部门在调查取证过程中采取该项措施，其先决条件是“在证据可能灭失或以后难以取得的情况下”，不具备该条件的，则没有必要采取先行登记保存证据措施。（2）采取先行登记保存证据措施，应当经过本机关负责人批准。（3）对于先行登记保存的证据，应当登记造册，开具清单，并予以封存固定，贴上水行政主管部门的封条，原则上原地保存，只有原地保存可能妨害公共秩序、公共安全或者对证据保存不利的，才异地保存。（4）采取先行登记保存证据，应当向当事人制发先行登记保存通知书，向当事人交代有关情况以及应遵守的义务。（5）行政机关在查处违法行为时，根据实际情况，需要当场实施证据先行登记保存的，可以当场向当事人出具已经加盖行政机关印章的本文书。但事后应补办审批手续，报请机关负责人批准。（6）采取先行登记保存证据以后，应视具体案情作出处理决定。(六) 扣押（暂扣）通知书扣押（暂扣）通知书，是行政机关根据工作需要，依法对案件涉及到的公民、法人或其他组织所有或占有的有关物品实施封存等强制措施时制作的法律文书。属于行政强制。1、制作依据长江河道采砂管理条例第十八条，长江河道采砂管理条例实施办法第二十二条第二款，江苏省人民代表大会常务委员会关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定第三条，江苏省长江河道采砂管理实施办法第二十八条第一款，江苏省湖泊保护条例第二十二条，江苏省湖泊保护条例第二十三条。2、文书性质（1）外部文书；（2）要式文书；（3）填空式文书；（4）调查取证类文书3、适用范围长江河道采砂管理条例第十八条第一款规定：违反本条例规定，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者长江水利委员会依据职权，责令停止违法行为，没收违法所得和非法采砂机具，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，扣押或者没收非法采砂船舶，并对没收的非法采砂船舶予以拍卖，拍卖款项全部上缴财政。第二款规定：违反本条例规定，虽持有河道采砂许可证，但在禁采区、禁采期采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者长江水利委员会依据职权，依照前款规定处罚，并吊销河道采砂许可证。长江河道采砂管理条例实施办法第二十二条第二款规定：县级以上地方人民政府水行政主管部门在本行政区域内的省际边界重点河段发现非法采砂行为的，可以先行采取扣押采砂船舶等临时处置措施，再移交长江水利委员会查处。江苏省人民代表大会常务委员会关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定第三条规定：对在禁止采砂期间或者禁止采砂区内从事非法采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得和非法采砂机具，并处十万元以上三十万元以下的罚款；情节严重的，扣押或者没收非法采砂船舶，并对没收的非法采砂船舶予以拍卖，拍卖款项全部上缴财政。构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；触犯刑律的，依法追究刑事责任。江苏省长江河道采砂管理实施办法第二十八条第一款规定：违反本办法规定，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门，责令其停止违法行为，没收违法所得和非法采砂机具，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的扣押或者没收非法采砂船舶，对扣押的非法采砂船舶应当在当事人履行行政处罚决定后5日内返还；对没收的非法采砂船舶应当依法予以拍卖，难以拍卖或者拍卖不掉的可以就地拆卸、销毁。江苏省湖泊保护条例第二十二条规定：违反本条例规定，围湖造地或者在湖泊保护范围内圈圩的，由县级以上水行政主管部门责令其停止违法行为、恢复原状，可以处以一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，暂扣从事违法活动的机具，处以一万元以上五万元以下的罚款；拒不恢复原状的，由县级以上水行政主管部门指定有关单位代为恢复原状，所需费用由责任人承担。江苏省湖泊保护条例第二十三条第一款规定：违反本条例规定，在湖泊禁采区内采石、取土的，由县级以上水行政主管部门责令其停止违法行为，可以处以五百元以上五千元以下的罚款；影响水工程运行或者危害水工程安全的，暂扣从事违法活动的机具，没收违法所得，并处一万元以上五万元以下的罚款。第二款规定：违反本条例规定，在湖泊禁采区内采砂的，由县级以上水行政主管部门责令其停止违法行为，暂扣从事违法活动的机具，可以处以一千元以上一万元以下的罚款，从事经营性采砂的，可以没收违法所得，并处五万元以上二十万元以下的罚款。根据上述水法律法规的规定，水行政处罚机关可以对在长江河道非法采砂、在列入省湖泊保护名录的湖泊围湖造地、圈圩在禁采区采石、取土、采砂行为实行扣押采砂船舶或者暂扣从事违法活动的机具的强制措施。4、制作要求（1）文书编号由各水行政处罚机关统一编号，格式为：行政区划（法规授权的管理单位）简称处罚机关简称文书类别年份序号，如苏水扣20061号。（2）当事人要求填写个人姓名或者单位全称。当事人为个人的，姓名应填写身份证或户口簿上的姓名。当事人为法人或其他组织的，填写的单位名称应与工商登记注册信息一致。（3）地址要求写明当事人的注册地址、居住地址或者其他联系地址。（4）涉嫌违法行为栏填写违法行为的类型。（5）扣押地点应写明具体地址。扣押一般应在原地保存，在原地扣押可能妨害公共秩序、公共安全或者对扣押措施不利的可以异地扣押。（6）在“保管人”一栏中写明保管证据人员的姓名。扣押的物品可以交由当事人自己保管。（7）对扣押或者暂扣的物品应当开列清单，一式两份，写明物品名称、数量、规格等事项，由水政监察人员、当事人、保管人签名或者盖章，一份清单交当事人，一份留存。当事人不在场或者拒绝到场的，应有邀请的有关人员签名或者盖章；当事人拒绝签名、盖章或者接收的，应当有两名以上水政监察人员在清单上注明情况。5、注意事项（1）采取扣押或者暂扣措施必须有法律、法规依据。（2）对于扣押或者暂扣物品，应当登记造册，开具清单，并予以封存固定，贴上水行政主管部门的封条。扣押物品原则上原地保存，只有原地保存可能妨害公共秩序、公共安全或者对证据保存不利的，才异地保存。（3）采取扣押或者暂扣措施应当向当事人制发扣押（暂扣）通知书，向当事人交代有关情况以及应遵守的义务。（4）行政机关在查处违法行为时，根据实际情况需要当场实施扣押或者暂扣措施的，可心当场向当事人出具已经加盖行政机关印章的本文书。但事后应补办审批手续，报请机关负责人批准。（5）行政机关在扣押或者暂扣物品后，应对违法行为及时作出处理。江苏省长江河道采砂管理实施办法第二十八条第一款规定，对扣押的非法采砂船舶应当在当事人履行行政处罚决定后5日内返还；如果对扣押的非法采砂船舶没有作没收处罚的，应当在当事人履行行政处罚决定后5日内返还当事人。(七) 水事案件调查报告水事案件调查报告，是指水行政主管部门机关对立案调查的案件，认为已经查清违法事实，需要给予行政处罚，由办案机构写出全部案件情况和处理意见呈请有关机构、领导或上级机关的书面报告。1、制作依据水行政处罚实施办法第三十条2、文书性质（1）内部文书；（2）要式文书；（3）综合叙述式文书；（4）调查取证类文书3、适用范围本文书是水事案件调查终结，水政监察人员就案件的事实、证据、处罚依据和处罚意见等，向水行政处罚机关提出书面报告的文书。4、制作要求（1）当事人的基本情况。当事人是单位的，应写明单位全称、地址、法定代表人（或负责人）、经济性质、经营方式、经营范围、营业场地、注册资金等有关情况。当事人是个人的，应写明姓名、性别、年龄、民族、籍贯、文化程度、政治面貌、工作单位、职务或职业、住址等。（2）案