完善素质教育督导制度.doc

建立有利于中小学实施素质教育的督政制度的研究研究报告无锡市建立有利于中小学实施素质教育的督政制度的研究课题组二四年七月三十日 一、督政是中国教育督导制度的显著特色 国务院关于基础教育改革与发展的决定提出，教育督导要“坚持督政与督学相结合”，这是国务院文件第一次明确提出教育督导的“督政”职能，也是中国教育督导制度区别于其他国家督导制度的一个显著特色。 (一)中国的督政制度在实施“普九”“两基”中诞生 1986年4月12日，中华人民共和国义务教育法颁布实施，这是我国第一部教育的法律。为确保地方各级人民政府认真贯彻执行义务教育法，加强教育执法监督从此成为一项紧迫的任务。此前，1986年3月25日国务院关于第七个五年计划的报告中就提到“要加强教育事业的管理，逐步建立系统的教育评价和监督制度”。同年9月11日，国务院办公厅转发关于实施若干问题的意见中又进一步规定：“国家和地方逐步建立基础教育督学(视导)机构，负责对全国或本地区范围内义务教育的实施进行全面的视察、督促和指导”。二十世纪80年代督导部门两次配合全国人大教科文卫委员会对部分省执行义务教育法情况进行了检查。1989年至1990年，受国务院委托，在全国开展了德育工作、教育经费政策和教师工资待遇、危房改造、制止流失生、制止乱收费等五项内容的督导检查，有力地推动了义务教育法的贯彻落实和一些难点、热点问题的解决，开始了实际意义上的督政工作。 在此基础上，1991年4月26日原国家教委颁发15号令教育督导暂行规定指出：教育督导是“对教育工作的行政监督”，“教育督导的任务是：对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现”，明确提出了中国教育督导肩负的督政、督学双重任务。 1992年党的十四大提出，要在本世纪末基本普及九年义务教育，基本扫除文盲。1993年国务院批准，原国家教委建立了“两基”督导评估验收制度，此后，我国各级教育督导机构就以监督、指导、评估、验收义务教育的实施工作为中心任务，全面开展了对下级人民政府的督政工作，在谱写中国教育史“两基”的辉煌篇章中，发挥了不可缺少、不可磨灭的作用。具有中国特色的督政制度由此而诞生。 (二)中国的督政制度在深化基础教育改革中发展 1995年3月18日正式颁布实施的中华人民共和国教育法第二十四条规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。”这样，教育督导与评估制度法定为我国教育的一项基本制度，同时也为进一步健全完善具有中国特色的教育督导制度提供了法律依据。 1999年6月13日中共中央国务院关于深化教育改革、全面推进素质教育的决定第23条明确写上了要“进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，在继续进行 两基督导检查的同时，把保障实施素质教育作为教育督导工作的重要任务”，同时提出要“建立自上而下的素质教育评估检查体系，逐级考核省、市、县、乡各级党委和政府及其主要领导干部抓素质教育工作的情况”。正是基于这样的需要，2001年1月，在国务院的关心下，中央机构编制委员会办公室批准，将原国家教委教育督导团更名为“国家教育督导团”，并明确了我国教育督导机构的督政职能。 2001年5月29日，国务院关于基础教育改革与发展的决定再次强调：“加强和完善教育督导制度”，“坚持督政和督学相结合”，在国务院文件中第一次明确了教育督导的督政职能。2002年4月14日，国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知又明确提出“各级人民政府教育督导机构要把督导农村义务教育作为工作重点”，通过督政落实“一保二控三监管”，推进中央提出的农村义务教育“实行在国务院领导下、由地方政府负责、分级管理、以县为主”体制的落实到位，保障农村义务教育的健康持续发展。 党的十六大提出，要“进一步转变政府职能”，“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求”，深化行政管理体制改革1。加强教育管理中的监督环节，包括加强教育督导，是贯彻十六大精神、深化教育行政管理体制改革的内在要求。十六大后，立足于全面建设小康社会的大局，为保证中央关于教育的重大决策的贯彻落实，2003年9月，国务院召开农村教育工作会议。国务院关于进一步加强农村教育工作的决定强调：要“加强对农村教育督查工作。要重点督查以县为主的农村义务教育管理体制和保工资、保安全、保运转目标的落实情况，以及两基攻坚和巩固提高工作的进展情况。”“建立对县级人民政府教育工作的督导评估机制，并将督导评估的结果作为考核领导干部政绩的重要内容和进行表彰奖励或责任追究的重要依据”。2004年1月，国务院办公厅转发教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的意见，意见顺应“以县为主”教育管理体制建立的新形势，就对县级人民政府教育工作督导评估的组织实施、主要内容和工作程序等作了规定，把对县级政府的督导评估上升为国家制度，形成了规范化、经常性的督政机制，对于强化各地的督政工作具有重要意义。督政工作从中央到地方得到了认可，教育督导通过自己的努力，争取了督政的地位，完善和发展了督政工作，教育督导制度也在督政工作中得到加强。 二、督政是中小学实施素质教育的需要 (一)督政是由我国教育体制决定的 我国自1986年实施中华人民共和国义务教育法起，“实施义务教育，在国务院领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理。”22001年5月起，又“进一步完善农村义务教育管理体制。实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”3这一体制决定了义务教育的主要责任在政府，中等和中等以下教育的改革与发展，政府也负有重要责任。全面建设小康社会，加快教育的发展，必须不断落实政府的教育职责：“各级人民政府及有关部门要认真履行各自的职责，切实将基础教育事业的发展纳入国民经济和社会发展计划，切实将基础教育作为基础设施建设和教育事业发展的重点领域，切实保障基础教育改革和发展的经费投入，切实保障中小学教师工资的足额按时发放，切实治理中小学乱收费，切实加强学校安全工作和周边治安环境的治理，切实加强青少年学生活动场所建设，切实加强文化市场的管理，为基础教育事业发展和青少年学生健康成长创造良好的条件和社会环境。”4只有建立有效的督政机制，加大督政的力度，才能保证地方政府做到“8个切实”，确保基础教育事业的正常发展，为中小学实施素质教育创造良好的条件和社会环境。 (二)督政是依法治教的需要 目前我国的教育法律正逐步完善，“有法可依”的问题基本解决；但现实中有法不依、执法不严、违法不究的情况比较普遍，一些地方政府及相关部门不依法履行教育工作职责和不严格执行教育方针、政策的情况还比较严重，如教育经费投入、防止义务教育阶段学生辍学、学校周边环境管理、学校建设、学校安全等，都需要由政府有关部门在职责范围内，按法律法规承担起相应的职责，保证国家教育方针和政策的全面执行。中华人民共和国教育法把教育督导确定为我国教育的一项基本制度，就是为了建立教育的行政监督机制，让政府的教育督导部门按有关法规赋予的职权，促进教育法律、法规和方针、政策在各级政府和相关部门得到贯彻实施。 (三)督政是改善教育行政管理的需要 长期以来，我国的教育行政管理，基本上是计划经济体制下高度集中的管理模式，习惯于指令和布置任务，淡化了监督和调控。随着行政管理体制改革的深化，政府和教育部门简政放权、转变职能，学校自主权扩大，对教育的管理必须从指令性和微观管理模式转变到指导性和宏观管理模式。要实现这个转变，必须加强监督。督政工作正是适应这个转变的需要，加强对政府及相关部门教育行政行为的监督，防止和纠正教育行政工作在决策、指挥、管理上的偏差和错误。 三、中国现行督政制度分析 我国现行的督政制度按督导的对象分，主要有两大类：一类是对下级人民政府及其教育行政部门教育工作的督导评估制度，我国目前的督政工作制度主要属这一类。另一类是对同级政府相关职能部门履行教育职责的考核评估，也称为“同级督政”。 (一)关于对下级人民政府及其教育行政部门工作的督导评估制度 我国现行的自上而下的督政制度主要有以下几种形式： 1、对区域教育工作的全面督导评估制度，即对县(市、区)或乡(镇、街道)整个区域的教育工作情况进行较全面、系统的评估。1991年沈阳市县(区)教育工作评估方案，1997年北京市区县政府巩固“两基”落实“两全”全面实施素质教育评价方案，1991年沈阳市乡(镇)教育工作评估方案，1994年无锡市乡镇教育工作评估方案，1992年制定、1998年修订的南京市鼓楼区街道社区教育工作评估体系都属这一类。其特点：一是评估内容全面，指标覆盖该区域教育工作的主要内容；二是35年评估一次，对区域教育工作的发展水平作出全面评价；三是评估程序完整规范；四是较好地发挥了教育评价导向、激励、调控、鉴定等功能，有利促进区域教育工作的整体发展。其不足也较明显：一是“千区一尺”，用一把尺子评估不同区域的教育发展水平，重共性、轻个性，对基础差的区域有失公正，也不利于激发基础好的区域的积极性；二是周期过长，35年，教育发展的重点已有较大的变化，评估指标往往滞后于教育发展的形势；三是在评价结果的运用上，重与考核奖惩挂钩，轻指导改进，因此往往导致被评估的区域注重即时评价结果，忽视评价后的持续发展。 2、对区域教育工作的专项督导评价制度。这是使用最多的督政制度，如对县(市、区)、乡(镇)“普九”、“两基”的督导评估，对“两基”工作的年审，1990年教育部的“五项检查”，江苏省的教育现代化工程先进乡(镇)、先进县(市、区)的督导评估，浙江省、广东省的教育强乡(镇)、教育强县(市、区)的督导评估等，这类督政指标指向专一，重点突出；达标要求明确，便于操作；评价实效性强，有利于促进区域某一方面在短期内得到实质性发展。我国“两基”的全面实施、不断巩固发展，苏南地区教育现代化工程的普遍达标，都是通过这种督政制度，加快了实施的步伐。但这种督政制度只是就某一方面的教育工作进行督导评估，集中力量解决某一中心工作， 而对政府其他的教育工作则顾及欠周，如果单用这种制度来督政是不全面的；而且当某一中心任务完成后，又需要以另一个中心任务来激励，否则会带来“船到码头车到站”，可以歇一歇的负面影响。 3、对县(市、区)、乡(镇、街道)政府主要领导履行教育职责的年度考核制度。特别在中央提出要“建立自上而下的素质教育评估体系，逐级考核省、市、县、乡各级党委及其主要领导干部抓素质教育工作的情况”5以来，各地都更重视了对县(市、区)乡(镇、街道)政府主要领导抓素质教育情况的年度考核。如湖北省人民政府教育督导室2001年与省委组织部联合制定了“对县(市、区)党政领导基础教育工作责任目标考核”工作方案，2002年起组织实施，着重从8个方面进行督政考核，每年进行一次。更多的是县(市、区)人民政府教育督导室对乡(镇)政府主要领导的考核，如我市江阴、宜兴、锡山三县(市、区)政府对乡镇教育工作督导的初步探索。三地对乡镇教育工作的督导主要有以下共同特点：一是对乡镇政府教育工作的年度考核，结合平时随机或定期调研进行；二是考核主体为县(市、区)政府，宜兴、锡山由县(市、区)政府发文，江阴由市(县)委牵头，三地均由政府教育督导部门具体操作实施；三是考核指标每年修订，既突出乡镇政府对农村义务教育应承担的相应责任，又体现当年区域教育工作的重点；四是考核已成为每年进行的常规工作，具有稳定的制度性；五是考核具有一定的激励作用，或与乡镇领导的年度奖金挂钩，或纳入对乡镇领导政绩的考核。三地对乡镇教育工作年度考核也存在不同之处：宜兴、锡山是对乡镇教育工作的专项考核，与横向政府其他部门联系不太紧密；江阴则把教育工作的考核纳入乡镇精神文明建设考核之中，教育工作只占整个精神文明建设考核的一块。三地对乡镇教育工作的考核也存在一些局限，主要是：一是对考核结果的运用重视不够，教育工作的考核结果“作为考核领导干部的政绩的重要内容和进行表彰奖励或责任追究的重要依据”6的精神尚不能得到真正落实；二是考核指标往往较少前瞻性、导向性，而较多考虑现实性、操作性，而且统一的指令性指标较多，缺少对乡(镇)差异性、主体性的研究，规范性有余、发展性不足。 4、以政府、教育行政部门、学校为一体构建素质教育督政制度。这主要是北京市1997年起制定的北京市区县政府巩固“两基”落实“两全”全面实施素质教育评价方案、北京市区县教委(教育局)全面贯彻教育方针，全面实施素质教育评价方案、北京市普通中学、小学教育质量综合评价方案，三个方案同时下发、同步检查，成为一个整体，从政府、教育行政部门、学校三个层面促进实施素质教育，政府行为必须到位，教育行政工作必须落实，学校必须充分发挥自身的积极性和主动性。这一制度有其独到的整体性，符合中国的国情，在保障实施素质教育中发挥了积极的作用。正如北京人民政府教育督导室总结的，其不足主要在评价标准重共性轻个性；评价方式重静态的现状认可，轻动态的可持续发展；评价方法重定量测评，轻定性分析；评价结果的运用，重与考核奖惩挂钩，轻指导改进、促进发展。目前，他们正在以规范性和发展性相结合的模式，修订“三位一体”的评价方案，不失为一种对下级人民政府教育行政部门监督检查的整体督政的模式。 (二)对同级政府有关部门履行教育职责的督政制度，也称为“同级督政” 这体现着督政范围的拓展。最先建立同级督政制度的是北京市和沈阳市，他们在实践中体会到，督政的内容还应包括同级政府的有关职能部门履行教育职责的情况，如财政局的教育拨款等。因此，他们在90年代就与同级党委组织部门、政府办一起联合发文，借助权威部门的力量，对同级政府有关部门的履行教育职责情况以年度考核的形式进行督政。经过一段时间的实践，同级督政已逐步为较多地方接受，所以，湖北、内蒙、广东等地区的教育督导规定都写上了“对本级政府的有关部门执行教育法律、法规、规章和方针、政策情况进行监督、检查、评估、指导。”也就是说教育督导室不必借助与“组织部”，“政府办”联合发文的权威，可以直接行使同级督政的职权。从目前同级督政的实际情况看，多数仅限于“单项”的考核，只能解决诸如财政拨款如期到位等具体目标；督导室对同级政府部门督查的力度和权威还不够，只能是“协商”、“促成”，还不能“规定”、“责成”，因为督导室不是真正的执法机构，同级督政时还有一个“客气”、“尊重”的障碍。同级督政的真正实施还有待进一步研究和探索。 四、“两基”年审：具有江苏特色的督政机制 江苏省于1995年和1996年分别通过了原国家教委“基本扫除青壮年文盲”和“基本普及九年义务教育”的评估验收。为巩固和发展“两基” 的成果，1996年，经江苏省人民政府同意，建立了“普及九年义务教育年审制度”(简称“两基”年审)。原江苏省教委1996年6月28日关于建立“普及九年义务教育年审制度”的通知(苏教督199611号)明确要求，县(市、区)政府每年一次对照“两基”标准进行自查，并接受省、市政府组织的抽查，发现问题及时采取整改措施，确保各项指标达到“两基”规定标准。1997年起，江苏省每年开展“两基”年审工作。年审采取政府自查自纠与上级抽查相结合、督导部门督查与调研相结合的形式，每年由各市(县)、区和乡镇政府对“两基”情况进行自查，按统一要求标准填报年审表格，上报自评材料，在此基础上，省、市教育督导部门组建检查团(组)对部分县(市、区)“两基”工作进行抽查。检查团(组)成员一般都是从事督导工作的同志、教育专家，还聘请了部分人大、财政部门的行政官员，具有一定的权威性。“两基”年审是督导部门代表上级政府对下级政府教育工作检查的机制之一，这一机制的构建，有力地保障促进了区域“两基”成果的巩固提高，特别是对政府履行义务教育责任的落实起到了积极的推进作用。 (一)“两基”年审围绕中心，突出重点 江苏的“两基”年审工作每年都有统一的内容要求，具体分为：乡镇经济与教育事业基本情况、基础教育普及程度、学校办学条件、教师队伍情况、教育经费投入及使用情况、扫盲情况。各栏目还有若干项目要求，具有一致性，这对上级政府及时了解区域“两基”发展水平是有效的。但是由于各地经济发展水平的不平衡和教育的差异性以及各年度教育工作重心的不同，因而在年审时，还注意了因地因时制宜，突出重点，体现区域特点要求。例如，无锡市每年在对各县区“两基”年审过程中，除一般要求外，对抽查的重点指标作了适当调整，提出了针对性更强的督查要求，1997、1998、1999三年在贯彻省级层面要求的同时，突出了教育现代化工程的推进，通过教育基本现代化的创建，把区域的“两基”实施水平提升到新的层面。2000、2001年突出了素质教育的推进，使“两基”的内涵得到深化。2002年突出了全国、省、市基础教育工作会议精神的贯彻落实，对县(市、区)政府教育管理体制的调整工作进行普遍督查，有效地促进了县(市、区)政府“以县为主”管理体制的全面落实。 (二)“两基”年审抓实自查，落实地方政府责任 “两基”年审一般分自查、抽查调研和总结汇总三个阶段。根据国家、省、市有关规定，县级人民政府对义务教育负有主要责任，乡镇政府承担相应责任。因此，突出县(市、区)政府增强教育责任意识，抓实县(市、区)政府的自查工作非常重要。县(市、区)的自查工作一般应包括以下程序： 1、拟(转)发省、市文件，组织乡(镇)按省定标准要求进行自查自纠并向县(市、区)汇报年度“两基”实施情况； 2、县(市、区)对乡镇上报的材料进行审核，并对乡镇“两基”达成情况进行抽查； 3、县(市、区)人民政府如实、准确地填报“两基”年审情况登记表，并形成处自查报告(含取得的主要成绩、经验，存在的问题及解决的措施等)，上报上一级人民政府。 加强地方政府对“两基”实施情况的自查，可以让地方政府总结每年巩固“普九”成果取得的进展和成绩，看到存在的问题和需要加强的环节，进一步明确工作方向，更好地落实地方政府在基础教育工作中肩负的责任。 (三)“两基”年审程序规范，保证质量 严格“两基”年审程序，规范运作是保证年审质量的前提。就无锡市来说，抽查工作通常分六步进行：一是督前通知，告之被查的县(市、区)人民政府抽查的日程及工作程序；二是听取汇报，听取被查县(市、区)政府主要领导作自查情况汇报；三是访谈审核，与县(市、区)教育、财政、税务等有关人员和学校的校长、教师座谈，了解审核教育投入情况及“两基”实施情况；四是看查相关数据资料；五是实地察看，抽查部分乡镇的中小学、幼儿园、成人学校；六是反馈意见，在全面综合分析的基础上向被查的人民政府口头反馈督查调研意见，事后还形成书面反馈意见，用正式文件发至被查政府及教育主管部门。督查的时间一般为2天左右。 (四)“两基”年审注重实效 为加大年审工作力度，每年都邀请人大科教文卫工委和政协文教卫体委员会领导参加督查。在督查前，把有关文件送至人大、政协，让人大和政协有关部门把参加“两基”年审摆上工作日程；在年审抽查阶段，人大科教文卫工委和政协文教卫体委员会领导参与活动全过程；向县(市、区)政府口头反馈督查意见时，人大、政协领导也发表意见；书面反馈文件发至县(市、区)政府的同时，也抄送到市人大科教文卫工委和政协文教卫体委员会。人大、政协领导直接参加“两基”年审工作，引起地方政府对“两基”的重视和关注，也有利于争取“两基”年审更好的收效。近两年，江苏省对于“两基”工作成绩显著的县(市、区)，每年都要进行表彰、奖励；年审的综合情况报告，除了向省政府汇报外，还向社会公布，以形成方方面面的监督机制；对于问题较多的县(市、区)，专门行文要求整改，强化了年审的激励、导向作用。“两基”年审制度的实施，强化了巩固提高“两基”成果的政府行为，促进了江苏省“两基”工作的新发展、新提高。 五、现阶段理想的督政基本制度 结合学习国务院办公厅转发教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的意见，我们认为，现阶段的督政基本制度要体现以下各点： (一)督政的对象主要是县(市、区)级政府，兼及省、地(市)、乡(镇、街道) 因为我国的义务教育(基础教育)实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的体制。县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，省、地(市)、乡(镇、街道)等地方各级人民政府承担相应的责任。县级人民政府包括本级教育行政部门及其他相关职能部门。 (二)近阶段督政的主要内容 国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知及国务院关于基础教育改革与发展的决定中明确了各级人民政府的履行义务教育职责。如：“县级人民政府负责制定本地区农村义务教育发展规划，组织实施农村义务教育；从实际出发，因地制宜，逐步调整农村中小学布局；根据国家中小学教职工编制标准和省级人民政府的实施办法，提出农村中小学教职工编制方案，并根据省级人民政府核批的农村中小学教职工编制，核定学校的教职工编制；负责农村中小学校长、教职工的管理；调整本级财政支出结构，增加教育经费预算，合理安排使用上级转移支付资金，确保按时足额统一发放教职工工资；统筹安排农村中小学公用经费，安排使用校舍建设和危房改造资金，组织实施农村中小学危房改造和校舍建设，改善办学条件；指导农村中小学的教育教学工作；维护学校的治安、安全和正常教学秩序；开展助学活动；对乡(镇)人民政府有关教育工作和农村中小学进行督导评估”。据此，确定督查县(市、区)级政府教育工作的重点和主要内容。 (三)“督政”的评估指标及实施方案的制定 应是县(市、区)级政府的评估方案由国家教育督导团或省级人民政府教育督导部门制定颁发，乡(镇、街道)级政府的评价方案由省或地(市)人民政府教育督导部门制定颁发，以确保评估指标的权威性、规范性。 (四)建立多层次督政组织体系 对县(市、区)人民政府加强农村义务教育领导和管理的督导评估，应建立和健全“两级分工，三制一体”的督导组织体系。 所谓“两级分工”，即建立省、市的两级督导评估组织系统，省级组织系统负责综合性的督政评估，市级组织系统负责专项性督政检查和年终考核，形成一个完整的完善农村义务教育管理体制的督导组织网络，两者既分工明确，又互通互补，从整体上达到“加强力量、加大力度”的目的。 所谓“三制一体”，即督政工作主要由综合督政评估制度、专项督政检查制度和年终考核制度三个层面整合组成： 综合督政评价制度，这是对相关人民政府教育工作的全面的综合督导评估，要制定综合督政评估方案，视区域范围大小，35年进行一次，指标相对稳定，以利同一区域内横向比较。 专项督政检查制度，是根据基础教育改革发展中的倾向性问题，进行专项的督政检查，其特点是灵活易行、富有时代性、更具针对性，不定期进行、集中解决发展过程中普遍性、倾向性问题，保证基础教育的健康发展。 年终考核制度，则是建立自上而下的逐级考核省、市、县、乡各级党委和政府及其主要领导干部抓素质教育工作的情况，每年一次，常规进行。 35年一轮的综合督政、每年一次的自上而下的考核、不定的专项督政，从而构成具有中国特色的多维结构的督政制度。 (五)协调人大、政协的力量，增强督政的力度 人大、政协具有监督、检查的督政职能，督导部门的督政应尽量充分发挥这两支队伍的力量，协调人大、政协有关人员的参与，形成督政合力，增强督政的力度和权威。 (六)督政中要强化的几个问题 督政是对政府法定行为的行政监督，但更要把促进发展作为督政的出发点和归宿，因此督政工作中，一要坚持规范性和发展性的有机结合，既加大规范的力度，督促政府规范发展教育的行为，落实发展教育的责任，又引导政府与时俱进，改革更新，实现自主发展和可持续发展，不断提高实施素质教育的水平。二要坚持统一性和个体性结合，共同构建发展性评估方案，即在制定评估方案时，留有地方政府“自主发展性指标”的“余地”，有一定比例的指标让被评估的政府来确定评估的“尺子”，重视被评价者的原有基础和自身差异，进行纵向比较，看进步、看发展、看特色，注重进展幅度和提高程度的评价。三要充分发挥政府自我评价、自我完善的作用，评价中建立民主、平等、合作的关系，把沟通、交流、研讨、互动贯穿督评全过程，在合作中发挥导向、激励、监督、指导、服务的功能，调动被评价者的积极性，促其不断实现发展目标。四要强化督查结果运用，如加强整改工作，定期组织复查；建立公示，公布督查结果；把督查结果作为考核领导干部政绩的重要内容，实施奖惩机制，把表彰、奖励、责任追究与督查结果挂钩，体现督政的刚性。 六、督政对督导机构和队伍建设的要求 (一)督政的神圣使命对督导机构和队伍的要求 1、督导机构必须有较高权威。作为履行监督、检查、评估和指导职能的督导机构，必须有能肩负督政使命的权威。如果督导机构的性质不够明确，没有相应的地位，就难以树立一定的权威，也就不能较好地履行督政、督学的双重职能。原国家副总督学、督导办主任郭振有在关于发展和完善有中国特色的教育督导制度的思考7中指出：教育督导部门是教育行政工作中一个重要的行政监督部门，依法开展贯彻执行教育法律法规和方针政策的行政监督，赋予了它特有的权威。这里是从督导部门的职能方面谈了权威性，我们认为更重要的是政府部门要赋予督导部门相应的权力，就是要进一步明确督导机构教育工作行政监督的性质和督政的任务，只有这样，才能真正使教育督导成为政府的行政监督部门，代表本级政府履行督政职能。 2、督导人员必须有较高威望。(1)较高的社会地位和职业地位才能有较高威望。教育督导人员的威望与教育督导职业地位和社会地位有重要关系。职业地位越高，吸引力越强，职业要求越严，威望越高。因此，督导人员，特别是专职督学应根据任职条件进行资质认定，定编定员，同时应建立相应职级系列，这样才能督导职业具有较强的吸引力，使较多年富力强的优秀人才积极主动地投身到教育督导事业中来，包括优秀教育管理人才和学术造诣较深的专家型人才，达到数量足够；也只有这样才能进一步调动教育督导工作者搞好督导工作的积极性，更好地履行督政职能。如英国一千名左右中小学教师就配备一名皇家督学，设高级主任督学、主任督学、高级督学等职级。英格兰和威尔士104个地方教育局，就拥有1850名地方视导员，平均每个教育局达17.8人。地方教育局视导处设主任视导、高级视导员、视导员等职级。国外教育督导人员的工资待遇十分优越，如英国普通督学的最低工资高于中小学教师的最高工资，相当于中小学校长与副校长的最高工资。8我们认为，国外一套虽不宜照搬，但根据中国国情，对我国督导队伍建设，特别是编制、职级的设置等方面均有值得借鉴的地方。 (2)较高资质才能有较高威望。督学的严格遴选和资格认定非常重要，这样才能保证督导队伍的质量，彻底改变把督导部门作为安置干部场所的状况。如在战前日本文部省视学官需要通过公务员考试，对督导人员要求严格，这种资格是与督导的权威性和督导人员的威严相一致的。日本战后对督导人员的知识结构，品德均有较高要求。9借鉴国外经验，结合中国国情，我们认为，为履行督政神圣使命，督导人员应具备以下基本素质： 坚持科学兴国战略，热爱社会主义教育事业，遵守督学行为准则； 熟悉国家教育方针、政策、法规，有较高的政策水平； 具有与时代精神相通的教育理念，充分认识教育督导在实施素质教育中重要作用，形成政府、学校的主体责任和主体发展观，以此作为督政行为的基本理论支点； 有较丰富的当代学科和人文两方面的专业知识和教育督导专业知识，有较高的教育、教学管理水平和业务能力； 有较强的督导评估能力和组织交往能力，能与政府有关部门、学校领导、师生交流，真诚合作，同时有较强的督导工作研究能力； 具有大学本科以上学历或同时学历，七年以上从事教育工作的经历，中级以上职称，相应的行政职级，实行老中青三结合，以中年为主，健康状况良好。 3、督政队伍必须有多层组合。有论者认为，教育督导属于教育法制监督的范畴，教育法制监督包括：一是权力机关的监督，即各级人大及其常务委员会所实施的教育法制监督，是教育法制监督中的最高层次；二是行政机关的监督；三是司法监督；四是社会监督。而教育督导部门只是整个教育法制监督体系行政监督中的一种教育专门化的监督形式。10因此，根据这一机构的特殊性质以及督学有限的行政级别，很难对下级政府及其有关职能部门全面履行督政功能。只有由有关专家、理论工作者和富有实践经验的实际工作者等组成多元化的督政队伍，才能较好地完成督政任务。 (二)现有督导机构和队伍履行督政职能的不适应性 目前，我国教育督导机构设置和队伍整体水平还很不适应全面履行督政职能，主要表现在： 1、机构归属不清晰。地方督导机构更名为人民政府教育督导室，与同级教育部门合署办公，似乎完全可以名正言顺地督政，但实际并非这样。分析目前督导机构设置，大体有两种情况，一是设在教育行政部门内，实质上处于教育行政部门下的一个科室的地位；一是由各级人民政府设定督导室，由教育行政部门代管，但没有哪个法规文件规定它是政府下属机构，因此在政府内无一席之地。不管以上那种情况，督导部门对下级政府和教育行政部门进行督导时，往往处于一种比较尴尬的地位，有时还会出现科级督学督查县处级政府、股级督学督查科级乡镇政府的局面； 对同级政府以及政府有关职能部门进行监督、检查和评估、指导更是无从谈起。有些督导部门是靠负责督导工作的领导对督导工作的重视和其个人权威开展工作，一旦人员变更，势必对督导工作造成影响。 2、人员结构不合理。目前，尚有不少地区安排督学人选时未按督学任职