浅析《行政强制法》对法院非诉行政执行案件的影响.doc

浅析行政强制法对法院非诉行政执行案件的影响作者： 李念鑫 发布时间： 2011-12-19 14:26:31行政强制法2011年6月30日公布，将于2012年1月1日施行，是我国法治进程中里程碑意义行政法领域重大立法成果，与1996年颁布的行政处罚法、2003年颁布的行政许可法并称为行政立法的重要“三部曲”。一、行政强制法涉及非诉行政执行的主要内容。行政强制法共七章71条，其中第五章“申请法院强制执行”是关于非诉行政执行的主要内容。主要有申请法院强制执行的条件和期限、申请强制执行应当提交的材料、法院受理和审查程序、行政机关对不予受理裁定和不予执行裁定的救济程序、紧急情形下行政机关申请法院立即执行的规定、不缴纳申请费和强制执行费用由被执行人承担。二、行政强制法对现行非诉行政执行制度内容的修改。（一）现行规定非诉行政执行制度的主要法律、司法解释及其他规范性文件现行的非诉行政执行法律规范有行政诉讼法第六十六条，最高院关于执行若干问题的解释第八十六条至第九十六条11个条文，还有省高院2004年12月10日制定通过的江苏省高院关于非诉行政执行案件听证审查若干问题的规定（试行），该规范性文件共计29个条文，主要规定非诉行政执行案件听证审查的范围、参加人、听证的程序和审查标准等内容。（二）行政强制法对非诉行政执行制度的主要修改和立法导向1、申请执行期限缩短，由180日改为3个月。根据行政强制法第五十三条规定，没有行政强制执行权的行政机关申请法院强制执行的期限为3个月，自当事人申请行政复议和提起行政诉讼的法定期限均届满之日起算。最高院关于执行若干问题的解释第八十八条规定：行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出，逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。申请强制执行期限的起算点没有修改，申请执行期限由180日改为3个月，缩短一半，这样修改为了促使行政机关及时提出执行申请，提高行政强制执行效率。2、申请强制执行的前提条件增加一项书面催告程序。根据行政强制执行法第五十四条和第五十五条的规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务，催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行，应当提交的材料包括“当事人的意见和行政机关催告情况”。行政强制执行法第三十五条规定了催告书的主要内容，第三十六条规定，当事人收到催告书后的陈述和申辩意见，行政机关应当充分听取，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核，事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。无强制执行权的行政机关申请法院强制执行前和有强制执行权的行政机关自己依法强制执行前，均应当进行催告程序，这是一项新程序性要求，目的是再一次对当事人进行说服教育，让当事人知道强制执行的可能性，督促其自觉履行义务。这一新规定，既是贯彻行政强制法规定的教育和强制相结合的原则，也是法院应当掌握的非诉行政执行案件的审查实质条件之一。3、非诉行政执行案件审查方式改为以书面审查为主，三种特殊情形下作出裁定前采取听取被执行人和行政机关的意见的实质审查方式。江苏省高院关于非诉行政执行案件听证审查若干问题的规定（试行）主要规定了法院作出是否准予强制执行裁定前，为查清案件事实，审查执行依据，采取法官独任或合议庭方式，听取当事人陈述、申辩和质证，形成质证笔录，然后根据听证情况依照法律规定，作出是否准予执行的裁定。该规范性文件第五条规定，被执行人向法院申请听证的，法院一般应当听证，第六条采取列举的方式规定了应当进行听证的情形。行政强制法第五十七条规定，法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查；第五十八条规定，法院在发现存在明显缺乏事实根据、明显缺乏法律、法规依据的和其他明显违法并损害被执行人合法权益的三种特殊情形下，启动实质审查，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见。书面审查的方式有别于开庭审查或召开听证会的审查方式，行政强制法规定书面审查为主实质审查为辅，目的是简化审查程序提高行政强制执行效率。4、法院办理非诉行政执行案件审查期限缩短，由原来30日变成一般情形下7日、特殊情形下30日。行政强制法规定，法院一般在受理非诉行政执行申请之日起七日内作出执行裁定，三种特殊情形下三十日内作出是否执行的裁定。最高院关于执行若干问题的解释第九十三条和省高院关于行政案件中止、延长审限若干问题的规定第四条，都规定非诉行政执行案件的审查期限为30日。行政强制法缩短审查期限目的是快速审查以提高行政执行效率。5、行政强制法规定了对法院不予受理强制执行申请裁定和不予执行裁定的救济程序-向上一级法院申请复议。根据行政强制法第五十六条、第五十八条规定，行政机关对法院不予受理强制执行申请的裁定和不予执行的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级法院申请复议，对不予受理执行申请复议案，上一级法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定，对不予执行裁定申请复议案，上一级法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。行政强制法创设了非诉行政执行案件的复议程序，在行政诉讼法及最高院司法解释中均没有相关规定。非诉行政执行案件复议程序，在提出复议期限和上一级法院办理复议案件的期限方面，不同于行政诉讼一审裁定上诉案件的办理程序。申请复议的期限是自收到裁定书之日起十五日，与行政诉讼法和民事诉讼法规定的不服诉讼案件一审裁定书的十日上诉期限明显不同。上一级法院对不予受理裁定复议案件办理期限只有十五日，短于不予受理裁定的行政诉讼上诉案的审理期限三十日。行政强制法创设非诉行政执行案件复议程序，赋予行政机关对不予受理裁定和不予执行裁定的救济权，增加行政决定等具体行政行为获得司法认可支持的可能性，充分发挥行政强制执行的作用。三、行政强制法规定非诉行政执行案件办理中的拍卖程序，与执行实践中采用的拍卖程序存在冲突。行政强制法第六十条第三款规定：“依法拍卖财物，由人民法院委托拍卖机构依照中华人民共和国拍卖法的规定办理”。全国人大法工委编写的中华人民共和国行政强制法释义认为，此条文意为适用拍卖法第九条规定，“国家行政机关依法没收的物品、冲抵税款、罚款的物品和其他物品，按照国务院规定应当委托拍卖的，由财产所在地省、自治区、直辖市的人民政府和设区的市的人民政府指定的拍卖人进行拍卖。拍卖由人民法院依法没收的物品，冲抵罚金、罚款的物品以及无法返还的追回物品，适用前款规定”。该条是针对没收物品、冲抵罚款、罚金和税款的物品等特殊标的物的拍卖，是否拍卖还应当由国务院专门规定，拍卖人只能是省市级政府指定的拍卖人。可见法律制定机关认为，适用行政强制法规定，法院办理非诉行政执行中拍卖财物时应采用指定拍卖人的方式。法院实际办理非诉行政执行案件时，需要拍卖被执行人财物的，一般由当事人协商确定拍卖机构，协商不成的，从拍卖机构名册中采取公开随机的方式选定；当事人双方申请通过公开招标方式确定拍卖机构的，人民法院应当准许。最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定和最高人民法院关于人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定均有类似规定。拍卖机构名册中众多具有资质的拍卖机构，并不一定是省市级人民政府指定有权拍卖没收物品、冲抵税款、罚款的物品的拍卖机构。所以法院实际办理非诉行政执行案件中依照最高院司法解释规定，采取协商确定或抽签、摇号等公开随机选定方式，而不是采取依职权指定方式。当事人协商确定或公开随机选定拍卖人的方式，比依职权指定省市政府确定专门拍卖特殊标的物的拍卖人方式，更能体现民主、公开、公平。拍卖法第四条也规定，公开、公平、公正、诚实信用是拍卖活动应当遵守的原则。法院根据最高院司法解释规定，采取协商确定或随机选定方式更符合拍卖法规定的公开公平原则。法院办理非诉行政执行案件中需要拍卖的标的物，并不一定都是行政机关在行政程序中依法没收、查封扣押的物品，还有法院在执行实施环节为了促使被执行人履行义务查封扣押的财物。非诉行政执行案件中实际拍卖标的物非行政程序查封扣押物，而硬性采用省市级政府指定的拍卖人拍卖，也不符合拍卖法第九条对拍卖标的物特殊性要求。所以，对行政强制法第六十条