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土地供给制度绩效综合评价制度变迁视角 土地供给制度绩效综合评价制度变迁视角梁华，马小刚摘要从土地供给制度变迁的视角对土地供给制度绩效进行评价，以避免因不同的土地资源禀赋和不同的制度环境导致的制度选择目标不一致。 以北京市为例，对土地供给指标进行优化选择和，运用主成分分析法对土地供给制度绩效进行定量评价，从土地供给制度变迁的角度对影响我国土地供给制度绩效的因素进行分析。 目前大多数的土地供给绩效研究，是通过对比分析不同的产权制度而作出定性评价，如考察美国土地制度、香港土地制度；有些是通过比较一个城市的若干区域，采用横截面数据将土地供给制度细化为若干指标进行定量评价，如瞿忠琼以南京市为例对土地供给制度进行评价；还有部分研究，通过投入产出关系分析土地供给制度绩效，如陈福军利用1997年城市横截面数据回归了我国城市生产函数。 上述研究可能存在的问题有不同的资源禀赋和制度环境往往导致制度选择目标不一致；两种制度之间、不同区域之间进行比较，难以提供有说服力的建议。 因为制度安排“嵌”在制度结构中，它的效率还取决于其他制度安排实现其功能的程度，或者说制度绩效测算的难度在于制度因素与非制度因素是相互作用的，交织在一起难以剥离。 土地供给制度评价要反映出各利益主体成本收益的变化，且应与政府职能、国家目标相联系。 本文提出从制度变迁的角度考察土地供给制度绩效有两个优势，一是制度或政策发生变化时，在不同的时点上可以观察到各利益主体的行为变化和投入产出情况，通过研究制度变迁过程中的收益和成本来考察制度绩效；二是可以克服土地资源禀赋影响。 1、评价指标体系本文以北京为例开展数据收集工作，数据范围包括土地一级市场和二级市场，主要统计指标86项，按以下原则进行 （1）使用增幅或比值等复合型指标； （2）优选指标以能够反映土地供给制度变迁为原则。 指标选择要能反映政府管理绩效水平的政府市场化程度、政府垄断土地一级市场的效率、土地集约利用程度、社会福利性指标、开发商经营状况、房地产市场调控、社会公平程度、土地与金融市场的关系等情况。 经，从86项指标中得到25个指标（指标内容见表2，具体源数据略）。 本文采用主成分分析法（PCA）进行评价。 2、土地供给制度绩效的评价过程 （1）对指标进行无量纲化。 （2）用SPSS11.5计算软件进行统计分析，得到相关系数矩阵。 （3）进行统计分析，得到主成分分析表。 从表1中可以看出，前5项主成分的比例占到92.34%90%，本次选择5项主成分。 （4）荷载矩阵变换。 为了便于分析，将荷载矩阵变换为旋转后的指标荷载矩阵，计算结果见表2。 （5）主成分分析。 第一主成分主要为招拍挂占总出让宗数的比例、招拍挂占总出让面积的比例、招拍挂占总出让成交价款的比例、房屋空置率、土地供应计划执行情况、保障性居住用地比例。 第二主成分主要为房地产投资占GDP比例、房价与收入比值、地价占房价比例。 第三主成分主要为房价指数、自筹资金/全部资金、资产负债率。 第四主成分主要为土地开发面积/土地购置面积、地价指数。 第五主成分主要为建设用地数量增长幅度/GDP增长率。 因此影响土地供给制度绩效的主要因素体现为政府市场化出让程度、社会福利水平、政府调控房地产市场效果、土地供给制度影响房地产企业经营状况、土地供给制度影响土地集约利用程度。 （6）评价排序。 初始因子载荷矩阵除以5个主成分特征向量，得到F1，F2，F3，F4，F5的表达式，按以每个主成分所对应的特征值占所提取主成分总的特征值之和的比例作为权重计算主成分综合模型F，从而获取研究年份土地供给制度绩效综合评价得分排序（见表3）。 3、土地供给制度综合评价结论从图1中可以看出，从整体上讲，从F1-F5和F值看，北京市政府土地管理制度绩效是上升的，F指标在1999年为0.088（列第9），到xx年为1.265（列第2），但在xx-xx年、xx-xx年出现了土地制度绩效下降的状况。 3.1土地供给制度的变迁 （1）我国政府非常重视土地供给管理，在1999年1月27日出台关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知（国土资发199930号），规定除按土地管理法和城市房地产管理法规定可以行政划拨供地以外，其他建设用地必须以有偿方式提供。 （2）xx年6月，国土资源部发布了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定（国土资源部11号令），明确规定自xx年7月1日起，全国范围内凡商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌等方式出让国有土地使用权。 （3）针对地方政府继续进行协议出让的状况，中央政府在xx年3月出台了关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知，规定“8月31之后，城市土地市场不得再以历史遗留问题为理由采用协议方式出让经营性国有土地使用权，只能采取公开招标、拍卖和挂牌的方式”。 （4）xx年发布的招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）、协议出让国有土地使用权规范（试行）分别规定了招标、拍卖、挂牌以及协议出让国有土地使用权详细程序，这标志着土地供给制度真正完善。 3.2制度变迁对于土地供给制度绩效的部分解释北京市土地供给制度绩效提高的主要原因，是土地市场化出让程度提高，政府收益大幅度提高，土地集约利用程度提高。 本文主要关注导致土地供给制度绩效降低的原因，从制度变迁可以看出 （1）xx年停止土地协议出让之后，xx-xx年之间，政府反而加快了协议出让土地步伐，2年间出让土地面积10954公顷，超过自1988年建立土地有偿出让制度以来全部出让面积的1/3以上（见图2）。 也就是说，在制度变迁过程中政府并没有以实现自身的租金最大化为目标，表明存在地方政府与企业合谋现象。 这一因素同样是导致xx-xx年供给制度绩效降低原因之所在。 （2）市场化出让程度逐渐提高，但协议出让仍是北京土地出让的主要形式。 招拍挂制度的经济学原理是拍卖，因而表现出较好的制度绩效，出让价款在 xx、 xx、xx年分别占到全部的68.28%，75.44%，76.08%，但是招拍挂出让的土地宗数占到全部的比例只分别为6.24%，8.88%，8.07%，说明协议出让（主要集中在工业用地）仍是目前北京土地出让的主要形式（见图3）。 究其原因是地方政府仍将工业用地视为招商引资的优惠条件，不愿意进行招拍挂出让。 同样招拍挂出让的土地宗数占到全部的比例的低值也影响了制度绩效的上升趋势，甚至是导致xx-xx年制度绩效降低的部分原因。 （3）政府缺乏社会保障支出导致制度绩效下降从图4中可以看出，从1999年开始到xx年，北京市的保障性住房占地比例均是递增，从xx年开始该比例一直下降，这与xx年之后政府土地出让收益、房地产价格涨幅过快形成鲜明的对比，由此造成了xx-xx年我国土地供给制度绩效降低。 也就是说，在制度变迁过程中政府在强调自身利益目标时并没有重视社会利益目标。 4、结语以上结论表明，我国土地供给制度要经过多年的地方政府和中央政府之间的重复博弈，才能逐渐成为约束各利益主体行为的准则。 我国的制度变迁过程中政府行为是影响制度绩效的主要因素，在中央集权和地方分权制度下，地方政府难以实现或者平衡租金