第三方绩效评价与服务型政府建设.doc

第三方绩效评价与服务型政府建设2009年11月19日来源：中国行政管理学会2008年年会论文集收藏字号：小中大打印关闭【摘要】第三方评价是指由于政府无隶属关系和直接利益关系的独立第三部门和民间机构所组织实施的评价政府及其部门绩效的活动，具有独立性、专业性、民间性等特征。从功能上看，第三方评价体现服务 型政府的内涵导向，弥补体制内评价的局限和不足，改变了地方政府竞争力的动力模式，是实现社会主义 “增量”民主的有效路。作为独立的第三方评价的典型案例，某种意义上说，“广东试验”推动着服务型政府建设。【关键词】第三方评价；服务型政府2008 年 2 月，胡锦涛在中共中央政治局第四次集体学习会上强调，建设服务型政府， 是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主 义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身的重要任务。所谓服务 型政府，即是责任政府、有限政府、透明政府、诚信政府和人本政府。从公民导向的逻辑源头，服务型政府必然为绩效型政府，评价政府绩效是建设服务型政府内在的要求。一、概念内涵及其理论基础1第三方评价及特点现代意义上的政府绩效评价制度发端和建立于 20 世纪 60 年代。为提升效能,降低成本， 美国会计总署率先建立以经济性、效率性、效果性和公平性的绩效评价体系，试图解决植根于传统机器大工业的官僚制模式的弊端和政府管理的困境。从动因上来说，政府绩效评价的直接动力源自公民对政府信任度的持续下降。作为纳税人，公众有权监督税费流向；作为政 府公共服务的接受者，公众具备评价的信息基础和资格。美国为策源地，“美国民间机构率 先公开考评政府绩效，进而促使政府主动开展绩效考评活动，社会公众与政府绩效存在较大 的利益相关性，具有较强的评价动因”。上世纪 90 年代以来，公民民主意识日益增强，政府绩效评价在对经济、效率及效益关注的同时，更重视公共服务质量和公民的满意度，西方国家开始引入了公民等外部评价主体。 进入 21 世纪，“各国政府都已经开始计划得更少，占有得更少，也管理得更少，并允许市场的边界不断扩展”。此种背景下，政府、市场和公众之间的关系更多地表现为公共服务的供应者与顾客之间的关系，加之公民社会的发展，催生了具有自主性、自律性以及中介性等特征的第三方评价组织，这些组织有效集中民智，代表民意，与政府展开对话，由社会组织 开展的第三方评价政府绩效应运而生。从组织权来源的角度，学术界把绩效评价大致划分为体制内评价和体制外评价（或称第三方评价），第三方评价又分为委托第三方和独立第三方评价，在国外，评价主体可以为传媒、高校、中介组织或者个人。它的基本特征是：评价者和被评价者不存在隶属或利益关 联，评价过程独立操作，资料信息由评价研究者独立取得。与传统的常见的政府或政府部门负责组织开展的绩效评价相比，第三方评价一是具有独立性。评估组织者是政府以外的独立机构。它既可以是受政府委托，也可以独立自发地组织者；二是专业性。“第三方”拥有自己专业的评估人才和评估技术，审时度势地选择合乎社会发展的评估导向，对评估活动作出 整体的规划；三是非营利性。第三方组织的宗旨是增进社会公共利益，其活动不以营利为目 的；四是多样性。不同类型的第三方组织对政府进行不同方面的绩效评价，同时，组织目标多种多样；五是民间性。来自民间、面向民间、服务民间，不是政府的附属机构，其合法运作不受政府的干预，主要依靠社会捐助、会费和服务性收费获得维持日常运转。2服务型政府内涵 胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。“服务型政府”的提出既是顺应社会主义市场经济建设下政府改革发展的必然趋向，又是我国加入 WTO，融入全球化进程的必然选择；既是我国经济社会协调发展的需要，也是 我国政府自身发展的需要。从 SARS 危机到“三鹿”奶粉事件，均暴露出我国政府职能在公 共服务方面的严重缺失，警示我们建立公共服务型政府的重要性。学术界对服务型政府定义尚在讨论中。吴玉宗认为：所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社 会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展；吴敬琏认为，建设“服务型”政府，就是要把“全能大政府”体制颠倒了的政府和人民之间的主仆关系校正过来，建设一个公开、透明、可问责的服务型政府；刘熙瑞认为，服务型政府是指一种 在公民本位、社会本位、权利本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法律程序，按照公民意志组建起来，以全心全意为人民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。不同学者的视角有别，但对“服务型政府”界定有共同的内涵：首先，“公民导向”的服务价值。契约论认为政府的权力来自于社会的让步；制度经济 学和公共选择理论指出，政府本身并不制造财富，而是靠公民的赋税来支持运转，政府和公民的关系应该是代理与被代理的关系。传统的管制型政府，“官尊民卑、官重民轻、官显民微”的行政心态导致政府与公民关系严重扭曲。“服务型政府”要求政府坚持“以人为本” 的价值导向，捍卫公民本位、社会本位、权利本位，其中核心价值是公民参与公共决策，实现民主，正如柯恩所说，“民主是一种社会管理体制，在该体制社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策”。再次，“顾客导向”的服务模式。政府不但权力有限、职能有限，而且责任也有限，奉 行无所不能的政府最终必然是失败的政府。政府只有做到有所不为，才能更好地集中精力做 到有所为，保证服务的有效性。推崇“顾客”导向，政府既要聆听公众的声音，生产公众需要的产品，又要以提升公众满意度为行政目标之一，同时还要对“产品”承诺负责（推行问责制），接受公众的监督和投诉。最后，公开透明的服务过程。透明的政府有助于“提高市场信息的精确性，增强市场主 体的预见性以及降低社会交易成本”，也有助于接受公众的监督；同时，无论是从保护公民权利，还是从规范政府行为方面看，服务型政府都需要以法治作为路径依赖；进一步，重 结果和产出甚于重效率，旨在为社会公众提供有效服务。即使效率再高，履行职责的过程再 规范，产出的不是社会发展所需要的就不能成为有效的政府。3服务型政府与绩效型政府 服务型政府与绩效型政府是新公共运动下，从不同的角度重塑现代政府的范本。简单来说，服务型政府必然是以绩效为标尺的有效有限的政府，亦可以认为，在公民导向下，服务型政府强调政府的人本理念，绩效型政府突出实现理念的途径，并强化在此过程中的核心 元素：经济性、效率性、效果性和公平性。绩效型政府强调系统的整合组织资源，以提升政府绩效为核心，以提高公共服务质量为目的，利用现代信息技术，促进政府与社会、公民之间的沟通与交流，实现新的政府责任 机制。绩效管理的推行，为公共产品的生产制定相应的绩效目标；建立有效的激励机制提升效率和积极性；建立反馈机制对公共产品生产和推行过程进行控制，这些举措和路径与建设服务型政府不谋而合。 建设服务型政府为绩效型政府建设提出新的要求、注入新的内容。服务型政府的治理模式和治理理念，明确了政府绩效评价的重要地位，同时带来评价的新变革。传统政府本位 理念指导下的政府绩效评价是改善政府自身管理的工具，评价结果往往不公布或者不完全公 布，服务型政府建设坚持社会本位的价值取向，明确评价的根本目的在于促进政府管理水平 和服务质量的提高，最终实现公共利益，评价内容、标准和指标切实反映社会公众的愿望与利益需求；目标定位由内部控制转向外部问责。不同于传统管制模式下更多地着眼于对政府 组织内部各要素的控制和监督，服务型政府构建理念要求绩效评价必然倾向于外部取向，强 化政府的公共责任，推动社会公众对政府绩效的监督；评估内容由工作导向转向职能导向。我国传统的内部考评的显著特点，是将政府正在做的事情当作评价的中心内容，不管这些事情是否属于政府职能范围，以及是否取得了公众满意的效果，而服务型政府明确了政 府职能的范围和重心，将其基本职能确定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大 方面，尤其注重提高政府的社会管理和公共服务职能。其职能定位和价值取向，要求评价以 法定职责作为内容，形成职能导向；评估方式“规范化”、“自觉化”，服务型政府改革目标 的确立，赋予行政改革以新的内涵，开创了行政管理的新局面，促使评价由“运动式”、“盲目式”向“规范化”、“自觉化”发展。二、第三方评价推动服务型政府建设从社会治理和效率角度，第三方评价克服政府内部评价角色重叠的矛盾，过程公开透明，结果相对客观，并可有效整合资源，实现评价收益最大化。它的意义在于：一是直接影响政 府行政模式和治理理念。突破官本位、权力本位的管理模式，驱使政府及其公共政策要体现 “民意”祈求；二是推动政府职能转变。建构于传统体制基础上的政府职能，管理“缺位、错位、越位”普遍现象，第三方评价改变政府自身缺乏转变职能的动力机制，并通过不断的沟通和反馈，促使政府职能体系配置合理化、科学化；三是强化公民价值取向，开辟公民参政议政途径。具体来说，第三方评价推动服务型政府建设表现在：1 体现服务型政府的内涵导向首先，第三方评价体现人本政府导向。人是建设服务型政府的出发点和归宿，人民群众是国家和社会的主人，是政府治理的主体而非客体。多样的第三方评价拓宽了评价主体的范围，以“甘肃模式”为例，“评价主体中既有来自企业界的代表，又有来自学术界的专家 委员会委员，以及由省政府工作人员组成的政府评价组” ，集纳不同的声音，更全面向 政府呈现“民之所需”；评价为人民监督政府、参与治理、表达自己的意愿提供了新的平台。其次，体现民主政府倾向。第三方的存在与发展本身即是民主政治下的特有的现象，是公民社会健康成长的一个重要体现；第三方评价为人民参政提供新的平台，并将产生示范和扩散效应，激发了公众参政、议政的热情，增强公民主人翁意识，夯实主权在民的公民心理基础，把政府命令权限制在最小的范围内，革除服从型、依附型政治文化的影响；同时，把政策透明度、维护社会公正、政府的回应性等作为绩效评价的重要指标均体现了第三方评价致力于 民主行政建设的倾向。再次，体现责任政府指向。政府要对其服务对象（公众）负责任，广 义上是指政府对公众的回应性，狭义上是指为不合格的服务承担相应的责任。第三方评价为什么是合格的、什么是不合格的政府服务提供评判依据，是顾客对“厂家”的产品的“质量检测报告”。最后，体现法治政府要求。政府决策是不是有合法依据、是不是与法律相冲突是评价焦点，同时也是反对非法决策、保障人民合法权益的有力武器，独立于政府之外的第三方，排除了受上级政府或部分领导牵制的顾虑，更加公平客观地关注“法治”。同时尚存在的行政法律漏洞可能随着评价工作的展开而暴露出来，利于法治建设的进一步完善。2弥补体制内评价局限与不足体制内组织评价是世界各国政府绩效评价实践中最为常用的形式，它的优越性在于可控性较强、动员效率较高、易于获取第一手资料、对相关信息掌握充分等优势，同时它也存 在局限与不足：首先是评价组织独立性较差，下级政府在政治体系中处于被动地位，尽管有自己的利益诉求，但出于现实考虑，会调整自己的利益以适应上级政府的要求；其次专业性不足，虽然拥有行政资源，但比起专业研究机构，在绩效评价理论、方法上存在欠缺，科学性和有效性难以保证，往往评价质量不高，流于形式；第三，全面性不足。从某种程度上说，政府绩效评价是对政府施政“成绩单”的全面衡量，对政府进行公开化、透明化评价，而长期以来形成的“报喜不报忧”心理的影响以及领导干部任用体制存在的缺陷，行政组织自我评价不可避免会夸大成绩，或把问题归咎于客观原因，甚至隐瞒实情以逃避责任；第四，评价结果带有主观性偏差，“政府主导”的评价结果由于受到自我欣赏、自我认同等心理因素和利益驱动的影响难免会与公众、企业的感受存在一定差距；第五，面对尚处于强势地位的 政府，公民往往不易吐露心声；等等。与此相反，第三方弥补体制内评价局限与不足。首先，由于与政府无隶属关系和利益关系，评价过程不会受到被评价对象的干预，从根本上克服政府部门“既当运动员，又当裁判 员”的矛盾，确保评价结果的独立性和客观性；其次，评价过程可以充分利用人力、智力的优势，凭借超然的态度、前瞻性的理念、专业的技术和扎实的政策分析能力确保评价结果的 科学性和有效性，同时可以传播先进的执政理念，使政府更加关注自身行政效能建设，集中 资源，优化核心服务能力；再次，第三方组织在评价中形成强大的外部压力，可以促使政府 对其职能及职能行使方式进行反思；第四，透明、公开，开放性的评价过程既能让公众更好 的参与评价过程、掌握评价的内容、理解评价的意义，又将评价者、评价制度和程序置于公 众的监督之下，保证评价的参与度和公正度，面对第三方，公众更易表达自己真实的态度和诉求，第三方评价拥有更广泛的群众基础。3 改变地方政府竞争力的动力模式“在市场经济条件下，政府之间的竞争主要是围绕公共产品和服务进行。”“在资源能够自由流动的条件下，公共产品和服务提供过程同时也是政府间相互竞争的过程。当政府提 供的公共产品和服务价格过高或者不能满足其成员需要时，其社会成员就会像私人物品的消 费者挑选私人物品的供给者那样，去挑选适合自己需要的公共产品的供给者其他政府。当其社会成员有权改选政府时，提供劣质公共产品的政府必然被淘汰，即所谓用手投票，这是政府更迭的根本原因，当其社会成员无权或未能改选政府时，他们就会选择其他区域的政府，即所谓用脚投票，这是人才、资本和企业等迁移的重要原因。为了留住要素或吸引要素流入，政府必须想方设法地增加公共产品和服务的有效供给。”“不同的政府供给公共 产品和服务的能力及水平是不完全相同的,因而有能力供给数量更多和质量更高公共产品的 政府就会对各种生产要素拥有更强劲的吸引力，从而可能在下一轮竞争中居于优势地位。从这个意义上说，公共产品和服务的供给状况最能体现政府的竞争优势。”不少人认同，我国改革开放的成功，某种程度上是地方政府之间竞争的结果，但由于缺 乏明晰的导向和有效的约束，这种行政主体的竞争必然循着争取更大的权力，争取更多的项目，保护更大市场等方面伸张，重复建设和重复投资的源头在此，现代市场经济基本规则严重滞后的源头于此，而同一级政府却拥有不同的行政权责的源头亦在此，恐怕世界上没有哪 个国家地方政府行政级别及其称谓如此复杂。要改变此种状况，迫切需要重新规制地方政府 的行为及其冲动，将“争取更多的权力”转移到“提升更大的绩效”提供更好的服务目标上来。我们注意到，一些市，县在未来的规划定位上，无不强调“工业立市”、“大都市圈”，力争什么样的项目、多少个项目是达成目标的根本途径。这种由政府主导型的投资冲动将改 变政府在促进（实际是主导）经济发展方面的表现，但同时付出巨大的代价。背后的原因，则是政府间评价机制、竞争机制出了问题。要从根本上解决问题，需要引入绩效竞争机制， 形成政府官员的绩效竞争的动力模式，通过公众直接考核来代替中央政府的间接考核；通过公共事务管理质量的考核来代替经济指标的考核。确保了地方政府的竞争不至于损害其他 利益，尤其是损害本地民众的利益。4 实现社会主义“增量”民主有效途径 “中国民主的发展将是一种增量式发展；中国的民主政治将在渐进发展中有所突破；增量民主的实质，是在不损害人民群众原有政治利益的前提下，最大限度地增加新的政 治利益”。第三方组织评价政府绩效源于西方国家，以专业审计机构为主，各种民间组织评 价不断兴起和发展，开拓了政府绩效评价的新时代。在我国，第三方评价尚处于探索阶段，却引起越来越多的公民、专家、媒体乃至政府的关注。它顺应“服务型政府”和“绩效型政 府”建设的潮流，挑战封建尊卑等级思想。第三方评价的兴起为公众提供了路径，对政府的 服务进行评论，对政府的行为进行监控，形成外在压力，影响政府的决策，迫使政府改进服 务，激活政府效能。颠覆传统自上而下的政府主导的改革与建设模式，彰显公众的主人翁地位，推动公民社会的成熟。基于民主是一个渐进的过程，并且依托经济、文化、传统等各种条件，我国并不具备西方式的通过自由选举制度得以体现的民主制度的现实条件，“而在目 前这样一个选举机制还不尽成熟，投票压力尚不尽完善的年代，通过社会评价的方式施加对政府政策的影响，就成了一种最可常规执行的公民政治参与方式”。三、第三方评价在服务型政府建设的实证应用 新世纪以来，借鉴西方国家的一些做法，我国积极推动地方政府绩效评价活动，形成被学界概括的三种模式：一是“自上而下”模式。由上级政府或部门将年度目标分解、落实到下级政府（部门）及工作岗位，对目标完成情况进行考核；二是“自下而上”模式。直接由群众评价政府机关的作风，出现所谓“万人评政府”活动；三是“准第三方”模式，委托专 业机构进行评价，如“甘肃模式”。2007 年 11 月，媒体独家公布了由作者独立完成的“2007 广东省市、县两级政府整体绩效指数研究报告”，引起社会各界强烈关注。中央电视台、羊城晚报、法制日报、工人日报 等主流媒体誉此举为“广东第一个吃螃蟹，为全国提供了试验田”，并称之为“广东试验”。“广东试验”是新世纪以来，我国地方政府绩效评价的理论研究、实践探索与广东社会 经济转型对政府管理创新需求相结合的产物，它的内涵和特点体现于以下六个方面：一是独立的第三方评价。“广东试验”属于独立第三方评价，由高校学术团队自选题目， 独立操作，体现真正意义上的第三方评价。二是基于公众满意导向，重组评价指标体系。从评价绩效的视角，依据“民主政治、市场经济、法制社会、和谐发展、有限有效”的理念，将地方政府职能定位为“促进经济发展、维护社会公正、保护生态环境、节约政府成本、实 现公众满意。” 三是针对整体绩效，立足增量，兼顾存量，形成年度整体绩效指数，与区域 竞争力评价形成差别。四是覆盖全省所有的市、县两级政府。包括 21 个地级以上市和 121 个县（市、区）。广东的发展被视为中国走向现代化的缩影，研究将异质特征较为明显的 21 个地级以上市和 121 个县（市、区）置于了统一的评价体系中。五是优化评价路径。基于体 制外的各种约束条件，在获取完整数据相对困难及研究资源有限的情况下，作为层次分析法 特例建立评价指标体系，以主观指标与客观指标相结合的思路弥补统计数据不足或失真。六 是定期公开评价结果，对全社会负责。每年度通过媒体公布结果，发挥了强大的导向功能，形成“公众参与动力政府感受压力产生改进绩效需求”的激励与驱动机制，达成政 府提高绩效的目的。“广东试验”即刻产生效果。潮汕