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对教育制度变革与公共服务的学习讨论教育现代化进程中的政府治理与公共教育服务体制创新开题会议综述作者：刘新生 来源：深圳市南山区教育科学研究中心教科所 发布时间：2007-9-4 11:12:43 全国十一五重点课题“教育现代化进程中的政府治理与公共教育服务体制创新”于2007年7月17日，在北京海淀召开了全国总课题的开题会。来自全国哲学社会科学办公室、国家教育科学规划办公室、教育部教育发展中心、北京海淀区教委等领导，世界银行、北大、清华、北师大、教育部教育发展研究中心等专家学者，以及全国各地区包括上海浦东新区、北京海淀、深圳南山、浙江宁波、江苏太仓、江苏宿迁、山东青岛、浙江台州椒江区、四川成都青羊区等省市教育局子课题单位参加了本次会议。会议共持续一天半，研讨的重要内容综述如下。一、教育现代化带给我们对制度变革与公共教育服务的深入思考。国家教育科学规划办公室常务副主任曾天山教授主要谈及本课题设立的必要性和重要性。他指出，教育现代化从九五开始研究，九五研究概念，十五研究现代化的进程，十一五是强调在科学发展观下的理性思考、存在的问题等反思思考。这个课题的讨论已经开过两次会议，开题主要是强调可行性，中期是检查可持续性，后期是检查质量。这次开题报告已经作了很好的资料整理，建议首先要结合十一五的发展规划和2020发展纲要来研究，并进行案例分析。其次，制度创新方面实际上是教育现代化的动力机制研究，不能把什么都装到现代化里面，第一个是教育现代化的概念界定，制度创新应强调数量质量结构问题，政府主导和市场选择作用，政府有所为有所不为，在制度建设背后的理念问题，提出一些可行的政策建议等，另外对教育现代化的指标体系可做一些思考。教育部教育发展研究中心副主任周满生指出课题“教育现代化进程中的制度变革”的两个核心点公共服务体系和政府治理。进入十一五后公共服务体系谈的比较多，尤其是基础教育、农村教育。最近强调公平公正，均衡发展等都是公共服务体系中的一部分。另一个侧重点是政府治理，公共服务体系更面向贫困地区不发达区域，政府治理往往从环境角度和城市国家建设角度谈的比较多，尤其是World Bank等国际组织比较关注。发达国家比较关注治理的有效性问题，强调福利社会建设，强调生存环境建设，强调小政府大社会；发展中国家往往被发达国家指责法制不健全、透明度不高等问题；转型国家也遇到了有效性问题。而国际会议上发达国家向发展中国家提供援助往往指责的就是有效性问题、制度问题，世行建议把政府行为集中到核心公共领域。政府管理应作为一个掌舵的人，而不是划浆的人。因此课题把公共服务和政府治理作为核心问题提出是很有必要的。此外，中国的公共治理正在发生很大变化。比如过去经济部门管高校是外行，现在其他行政部门不再管理，体现一种专业化趋势。我们大学注重法人地位，而且正在实践和实施。这里面变化的是中介机构，它的决策咨询作用（类似stakeholder，）主要是强调各方的参与，目的是希望教育制度本身建设更加透明化；同时中介机构作用往往也受到政府体制的决定。今天探讨如何能够加强不同类型机构，政府咨询机构，实施机构和指导机构作用，如何强化各部门的公共服务精神，都非常重要，这也是整个国际领域中非常关注不可回避的问题。二、专家主题报告的多样性和层次性，丰富了我们对“公共教育服务提供中的政府角色”的思考。来自世界银行的经济学博士张春霖高级专家做了“公共服务提供中的政府角色”主题报告。基本问题：付费促进公平。他谈到三个看法：一、公共服务提供是政府的责任，不等于不允许民间参与。政府责任包括对结果负责，制定政策，分配资源，监督评估。二是政府干预的合理性来自于市场失灵（市场失灵：非竞争性和非排他性）。三是政府干预有监管、付费（financy）和直接提供三种主要手段。关系模式：在“自主权可问责性”之间寻求平衡。来自北师大教育管理学院的杜育红教授就教育领域中引入市场经济能否达到如经济领域的结果谈及个人看法：强调合作，淡化竞争。他指出，教育领域使用市场机制需具备几个条件：第一、教育提供的产品是未知产品，第二、产品细小的差别会带来收益的巨大差别。第三、教育的市场内部分割很细致。比如高等教育内部，211大学内部985内部前十所，不同市场会导致不同的竞争策略；同样，一个地区一个县只有一所高中，无法竞争，只能是垄断。第四、教育产生的不确定性，有些如考试成绩、升学率是可测可确定的，但有些是不可测，如教育效果。教育产品和教育市场的特点决定了教育领域的竞争在战略选择上基本上都是声誉领先，形象塑造，升学竞争，服务复杂。因此，在教育领域谈市场机制，不能简单地谈教育领域应不应该引入市场机制，而是要分析市场结构是怎么样的，如何保证我们的教育达到预定目标。教育领域引入市场机制一直存在一个悖论，即教育均衡。有效竞争的前提是学校均衡，都差不多才能竞争。因此，只有均衡化才能促进竞争。但是，学校均衡化后的竞争结果又是一个差异的结果，这是个悖论。因此，教育领域引入市场机制，要考虑市场的结构，市场的目标等。政府的作用在于：第一、投入方面的均衡化，缘于有效竞争的前提。第二、政府有义务能够更全面为消费者提供质量服务的信息。第三、评价的科学化。如果考虑投入后这个学校的效果不一定会好，如果仅仅以结果进行评价会产生很大误导，是本身效益高还是获得资源多导致？国外强调增值评价。第四、激励机制如何设计？如何给学校校长、老师一个合适的激励？如何提高学校效能？目前的解决方法是“学习型学校”建设。教育改革一个是自上而下，一个是自下而上。前者控制手段依托的是足够的技术指标能够控制，而教育改革自上而下某种意义上没有这么个控制手段，会产生失控状态。然而，教育长期目标是无法控制的。因此，在自上而下改革遇到问题后，开始转向自下而上的改革，如校本管理等等。真正自下而上的改革动力源于教师，因此这些年谈到的教师发展正是因此而生。从学习型学校提出的背景看，逻辑不同以往。以往是先设立标准，再排过程，这个思路从效率来看符合逻辑，如升学率。但是这种管理模式有个弱点学校和老师缺乏创造性。因此，在强调标准、强调效率的目前，是不可能产生自下而上的改革的。从这个角度讲，学校管理模式需要改革。学习型学校遵循的是愿景、弹性空间、创新的逻辑，强调合作，淡化竞争，（竞争突出强调的是短期目标的实现），更多从内在激励，学校文化和环境建设达成目标。三、不同地区的差异与比较，增强了我们对教育现代化制度设计的反思精神。北京海淀教委主任孙鸿就海淀区教育发展谈及对现代化的看法。他认为，关于教育现代化的理念和实践现在处于一个淡化的状态，更重要的应是推进教育均衡，海淀教育目前面临着如何处理好优质教育和均衡教育的关系问题。其次，从自己的岗位考虑，在这个框架上如何做，不要从一个极端走到另一个极端，在发展过程中处理好各种关系，均衡是基础，现代化是目标。最后，教育现代化的研究和实践存在泛化现象。教育现代化是目标，其内涵是什么？需要研究过程和一些量化的东西可操作化。浙江宁波教育局就本市民办教育发展谈到政府责任问题。本市对民办教育的扶持表现为2006年省人大通过“宁波市民办教育促进法14条例”，该条例解决两个问题，一是民办教师待遇与公办一样，解决身份问题；二是解决民办学校财政问题。但是这个过程中，又存在政府如何监管民办学校的财务？浙江宁波万里副总裁谈及了万里集团的运行模式。他指出，宁波诺丁汉大学有宁波市政府和浙江省政府分别注资5000万，1个亿，万里4亿，共5.5亿。万里有别于一般的民办和公办学校，内部管理按照市场机制运作；也不同于民办学校，1995年创办设置为事业单位，早期加盟的教师为事业身份；此外规避风险，把资金交给财政局以财政专项下拨，保证所有收入能够百分之百用于教育。到目前为止滚动积累36个亿无偿作为国有资产办学。政策如何通过制度来保证民办教育发展？宁波是变政策支持为法制保障。主要亮点三个：解决教师身份问题，通过法规予以确认，对教师四金政府有一定比例的投入补助；二是明确给民办学校以一定比例生均经费的划拨；三是对民办学校的发展收取一定的风险保证金，按照不同学校规模办学层次要求各个学校提取一定的风险保证金，由教育局统一保管。上海浦东新区教育署介绍了浦东管办评联动的经验。传统政府管理是集运动员裁判员于一体，而现代学校制度下需要一种分离。我们的管办评是政府管理，学校办学和对学校评价权的分离，政府承担政策制定、法规执行、发展计划的制定、监督保障等方面，办学交给学校，评价交给社会。管办评分离最主要的是培育中介机构，第一是专业的教育中介管理机构办学，教育处承担教育管理职能，而在编人员只有10所左右，因此农民工学校管理需要专业机构管理；第二是培育专业管理机构管理薄弱公办学校，即委托管理模式，依托优质学校成立管理公司对农村薄弱学校管理；第三是培育专业教育评估机构对公办民办学校进行评估；第四、培育专业研究机构开展研究，成立教育发展研究中心，为政府研究提供咨询和建议。目前浦东新区面临制度不健全、管理不健全，管理人员不专业的问题，缺乏一个制度设计。因此，在以后发展中需要注意几个问题：第一是社会中介机构发展的环境分析，政府如何通过规范管理为社会中介机构提供更好的服务；第二，公办学校办学过程中，如何促进整体发展？第三、从政策角度为民办教育发展设计一个空间？如何对民办学校的质量承诺作很好的监控；第四、农村学校发展的动力机制研究；第五、综合这样一种发展，从制度层面对政府质量保障研究。北京海淀教科所所长指出了海淀教育体制的几个特点。第一、海淀教育管理体系是非常健全的，我们面临的问题是优质教育均衡化问题，这么多的职能系统面临职能重新定位的问题；第二问题是学校层面的制度建设问题，北京市实行高中课程改革后，面临学校内部制度重新建设，如学分制度等；第三、所有的改革是以项目管理为中心的项目重建，比如教研系统，借助校本教研项目把相关系统组织起来；第四、面临如何建立与教育民主化相适应的教育制度。深圳南山教育局教育科研中心教科所所长谈到南山教育现代化的改革实践背景。一是改革基于总的国家教育现代化体制转变，如何突出政府角色的公共教育服务、制度设计、治理创新，以便进一步提高政府管理服务效率。二是由于教育办学和学校体制趋于多元，对政府管理提出了新的需求，制度变革中很值得探讨的核心价值体系是什么，可能会起到方向性的作用。三是公共教育服务提供中需要提供系统的专业服务。南山教育从社会发展需求来看，还处在供不应求的发展期。目前面临围绕政府治理过程中的观念变革问题，制度和公平契约问题，中介服务和空间的开拓，多元化办学体制，现代学校制度的探索，教育国际化，教育民主化的推进问题，不同国别学生如何增进理解，以及教育教学质量监控和教育体制创新问题。希望能够借助这个课题研究做些新的探索。江苏太仓教育局谈到本区面临的问题。江苏省2007年下半年启动教育现代化先进县市的评估，从太仓看，教育着力于区域的整体推进。由于经济条件好，不少学生择校，为解决这一问题，1998年成立太仓教育发展有限公司，解决资金瓶颈，通过银行贷款，施工单位垫资建立四所学校，当时定位是公有民营，当时情况看是解决了当地老百姓的择校需求，也不影响面上教育的均衡发展。新义务教育法修订后，面临着如何使这类学校发展更好的问题。政府考虑是干脆民营，另外是所有老师保留编制，自负盈亏，新进老师通过人事部门批准是编制，如果是学校自己招聘则是没有编制。接下来如何在制度上做好落实。江苏宿迁教育局谈及了本市的教育改革和发展状况。宿迁尽管地处沿海发达地区的经济发达省份，但几乎所有经济社会发展指标都处于落后位次。到2000年，全市总人口为505万人，占全省的7%，而财政总收入才达到11.27亿元，仅占全省的1%；实现GDP200.65亿元，仅占全省的2%；人均GDP3993元，仅为全省平均水平的三分之一。1996年7月，经国务院批准成立地级市，建市以来特别是“十五”以来，市委、市政府解放思想，大胆改革创新，走追赶型、跨越式发展的道路，经济社会快速发展，地区生产总值由1996年的125亿元增长到2006年的454亿元，财政收入由1996年的7.7亿增长到2006年的38.1亿元，城镇居民人均可支配收入由1996年的2946元增长到2006年的8172元，农民人均纯收入由1996年的1993元增长到2006年的4228元。2005年以来，规模以上增加值、财政一般预算收入、固定资产投资、出口总额和工业用电量等指标增速保持全省第一。山东青岛教科所谈及青岛子课题的研究设想。主要从以下几点来考虑：第一、研究构建学习型城区的制度保障。在构建学习型城区方面，做了很多工作，比如我们区有社区教育指导中心，一个受市委宣传部领导，一个受教体局领导，办事处不拿钱，教体局拿钱，每年对指导中心专款拨入，这种双重领导对于构建学习型成区非常有好处。第二、研究教育管理体制。纵向上，去年暑假初中全部划入区，幼儿园业务也归并到中心。横向上，科研教研师训合为一体，这样初小幼一体，科研训一体，希望在理顺体制关系上做点文章。第三、研究学校和教师评价问题。十五期间山东省对各级规范化学校进行评估，促进了硬件建设。到十五后期，出台现代化学校的评估体系，还需要修改和完善。此外，关于增值评价对学校老师的评价，从结果导向转向投入产出。第四，探讨初中小学模块式学片管理。这也是以后研究的一个点。浙江台州椒江区教育局指出本区子课题的研究内容。由于椒江教育在满足学校数量需求的同时还面临质量不够高的问题，因此本子课题希望作校长专业化和教师专业化和教育均衡化。此外，研究如何理顺教育管理体制，比如三家单位都去考核验收，计划建立一个教学中心，教育人员合适的去当校长、副校长，有些校长时间长了可调过来到局。最后，研究如何通过制度保障抓教育质量。我们就四个层次，幼儿园就是玩，小学教快乐的乐，乐在其中，不要求太多文化课，在老城拿出8亩土地搞阳光教育基地，和上海等大城市实现学生互换，和山区扶贫，以前是直接给钱，今年打算每年150个初中毕业生到职业中专免费读，保证有工作做，教育局一年拿出30-50万；初中是学的活一点；高中抓的严一些。四川成都青羊区教育局讲述了对本课题的体会和子课题的研究内容。成都是1100万人口，特大型城市，农村人口占600多万，西部相对发达，大城市带大农村，二元结构非常明显，因此教育改革首先要突破的就是二元化结构，成都市教育改革就是在这个背景下进行的城乡一体化探索。主要的难题就是突破二元结构，统筹城乡发展，教育也是在统筹城乡发展上寻找突破口。二是成都教育改革的阶段特点。我们是已经普九，率先普高，地方高校有四所。成都高等教育资源在西部地区相对较为发达。教育改革基本上以教育均衡发展为主线，把教育向两头延伸，一个是办好高等教育，一个是幼儿教育。这是十一五期间对教育从政府角度一个大的规划。三是下一步教育改革中面临的课题。成都在推进城乡一体化中作了很多，但是还有很多问题，如何把政策上升到制度层面？财政方面，过去核算是按生均给的，但是实际运行成本要翻倍，城乡生均经费差据有倍，如何保证农村教育的可持续性发展体制有困难；管理方面，管理层面对公共管理的认识还有很长一段路要走，还是计划经济下的模式，要么不活，要么不管，体制上障碍还需要改，目前是有政策性的，比如武侯的捆绑发展，是行政强制实行，但是现在还没有成为制度。来自清华大学的宁本涛副教授认为，各个地区办法很多，我们做制度不可能一刀切，只能是各自的本土化。基础教育发展很快，更多体现地方特色，区域差异很大，这与当地经济发展有关，但更重要的是政府政策层面，没有设计好，下一步研究中应推动政府落实。共同的问题有改革有政策但是没有制度化。北京朝阳区教育督导办公室主任诸平指出制度和政策的关系。制度和政策两个很难分开，政策上升到制度层面究竟有什么差别，有的根本是工作方式，比如捆绑式发展，和制度没关系。政策和制度相同点都是行为规范。教育部教育发展研究中心汪明研究员指出办学体制研究中的一些问题。第一、办学体制改革的方向问题。未来学校的形态问题，是单一还是公办民办并存，还是三者并存。我认为可能是第三种，公办民办混合形式。独立学院是未来发展的形式之一，原因是其发展的目的一是解决办学经费，二是改善原来单一公办学校缺乏竞争缺乏活力的局面，不断提高办学质量的水平。太仓也是一种形态，教育局成立教育发展有限公司，如果转成民办有两个问题，一是政府还要负一定责任，贷款政府是否负连带责任？二是教师都是公办教师，就是原来的民办公助。下一步如何转换？第二、一些民办校能否有相同的情况，不能完全极端化。教育部教育发展研究中心高书国研究员指出，就多种制度来说，有国家制度和地方制度之分。核心问题应该研究保障制度，有四个方面，保障公民有受教育的权利，保障教育的协调和可持续发展，保障教育事业科教兴国有投资的基础，最后保障教育行为的规范。四、小结与展望：开题会由中国教育学会副会长谈松华做总结发言，对本课题的研究背景、进展和问题、目标和任务等做了进一步详细解释。一是研究背景。中国教育改革面临的一个主要问题是体制性障碍。体制性障碍的背后是制度供给不足。我们要对制度供给进行研究，更好的推进改革发展。教育发展中的制度问题，如财政就是很大问题，财政投入缺乏一种比较完备的制度安排，不能保证发展的持续性。再如办学体制，原来公办和民办都跃出了原来的形式，素质教育中的制度问题，学校如何保证质量。所以现在制度变革和创新是教育改革中的一个关键问题。第三、制度变革是教育研究的一个深化。我们的制度变革是在教育现代化研究之上进行的，本课题拟在“九五”国家重点课题“不同地区教育现代化的理论与实践研究”、“十五”国家重点课题“我国教育现代化发展模式与实验研究”课题成果的基础上进行滚动和深化研究，进一步研究教育现代化中的制度变革，是在原有研究基础上的深化和延伸。二是进展和问题。目前研究制度问题不是翻翻理论研究，今天研究制度变革不是零起点研究，是在若干年改革基础上进行的，对已有的改革的反思和梳理。经过多年体制改革，制度上有所变化，这是我们研究的基础，分析这一段，主要是新旧体制转轨，在转轨过渡阶段，制度不完善和缺位是个主要矛盾。所以分析现在的体制改革进程恐怕要把握的。如农村教育，当时看来重要原因是经费投入体制地方为主，后来是财政体制变化中央收入上升，地方下降，和地方教育财政体制错位，后来的很多举措都是增加中央的财政投入。这可以看出制度和发展的关系，两者要适应。但目前义务教育财政体制还没有形成一个完备的制度，政府职责还不是很清楚。各级政府在义务教育的承担责任还没有在制度上落实清楚。优质教育短缺，形成竞争，制度供给短缺，解决办法有三：一是发展民办教育，但是民办学校还不能承担优质教育的责任；一是选择公办学校转制，缩短建设优质学校的时间，但是产权不清晰，公办民办对其都不满意；一是优质学校办分校，缓解优质教育的供给和经费起了积极作用，但是也会有国有资产流失问题，和公共部门的寻租问题。这些改革中做了尝试，但是都有制度设计问题。高等教育扩招，突破原有单一独立的公办学校，一个是独立学院发展，满足扩招要求同时又满足扩招需求。一个是实行成本分担，所以高等教育经费50%以上是非财政投入，如果这是民营化现象，那和我们讲的公办学校制度是不一样的。独立学院中弱势群体反而要交费很多，而优势阶层中学生却享受政府补贴，这个也是制度供给有问题。从体制改革过程来将，政府职能正在变化，表现为三点，一是政府系统内部，中央集权逐步向地方分权变化，集权和分权是事权分权，财权集中很难分权；二是政府和学校，管制和服务有变化；三是公共服务的生产和提供，政府和社会。这三个方面改革力度是递减的。这是我们对前一阶段改革很粗的一个反思。三是变革中制度设计需考虑的几个问题。一是公平和效率问题。考虑制度设计中间，公平和效率是很重要的依据，是选择公平优先，必然是发展公办教育，如果更强调效率，必然是强调学校差异，强调市场的作用。如何把握公平和效率的度是个问题。改革取向是改变效率不高的行为，因此强调效率，很多是尽可能发挥市场在调节供求中的作用。最近改革取向调整，改变教育不公平现象，更强调公平发展，强调均衡。应该在确保公平底线上寻求效率。因此继续进行公办学校多样化的探索。一是教育属性问题。教育事业属性和产业属性的界定对我们制度设计是很有帮助的。比如文化体制改革它区分了事业和产业属性，教育没有这种界定。所以我们在清理教育产业化的思量，出现了强化政府权力倾向和政府包办的思维。一是教育所有制和产权问题。现在已经出现教育资产主体多元化以及收益主体多元化的局面，要理顺各种产权关系是一个基本内容。实际上产权内容发生变化，如宿迁公办学校出售，产权整体转让，还有是产权部分转让，如椒江股份制，还