论网络行政伦理规约的制度安排　.doc

论网络行政伦理规约的制度安排 J anxxNo1General203甘肃理论学刊Gansu Theoryxx年1月论网络行政伦理规约的制度安排王亚强(中共甘肃省委党校公共管理教研部，甘肃兰州摘要从网络行政伦理规约制度安排的必要性，厘清网络行政伦理规约中的“网络行政应然”与“网络行政实然”之辩，分析认为制度安排是连接“网络行政应然”与“网络行政实然”的中介。 然后通过列举网络行政伦理规约过程中制度缺位的表现，对有关制度缺陷做了分析。 最后从电子政务技术控制阶段研究了网络行政伦理规约的制度安排的实现路径。 关键词网络行政伦理；规约；制度安排C9312A10034307 (xx)01012705电子政务及其相关的衍生技术不仅提升了行政活动的效率和效能，同时也使行政活动得以有更多、更新和更丰富的手段去实现治理目标。 这种进步使行政活动日益面临越来越多形式的风险和伦理困惑。 防范和减弱这些风险，除了依靠技术和法律手段之外，还应通过对电子政务行政活动的规约，尽可能地规避和化解这些潜在的或已发生的风险，是当代学界责无旁贷的任务。 电子政府形态下的行政伦理研究，其实质是基于政务网络环境的行政伦理规约研究1。 网络行政伦理有别于传统行政伦理，是对于电子政务条件下行政活动的道德引导，是调节电子政务系统使用者内部之间、“行政共同体”与社会公众之间诸种关系的道德原则、道德规范等的总和。 而网络行政伦理规约，则是指在网络行政活动过程中，各相关“行政共同体”通过相互协作，按照共同遵守的某种道德共识，形成一系列伦理乃至制度性色彩的规范，以求得网络行政行为目标的实现和绩效优化的引导和约束过程。 对行政伦理失范的规约一般分为内部和外部两类控制。 内部控制主要表现为力求通过职业的社会化过程来培养、强化行政者职业价值观和职业水平；外部控制主要表现为行政制度建设，力求对组织结构的合理失范现象，相应的制度建设是对行政伦理莺构的必然路径。 所以，应通过伦理制度化构建约束网络行政的外在机制。 将网络行政伦理规约和道德意识内化为自律行为，达到网络行政伦理规约的目的。 一、网络行政伦理规约制度安排的必要性伦理的制度化和制度的伦理化不同，伦理的制度化指制度化，法律化的道德规范，强调依靠制度的力量来规范人的道德行为。 网络行政伦理规约的制度安排是指通过制度伦理或者称为制度化的伦理对网络行政20l o一1120基金项目本文系国家哲学社会科学基金项目“电子政府形态下的行政伦理研究”(06XZX011)阶段性成果。 作者简介王亚强(1973一)，男，甘肃白银人，副教授，硕士，中共甘肃省委党校公共管理部公共政策室主任，研究方向公共管理、行政哲学、电子政务。 露蕊行为进行规约。 在后工业社会之前，伦理对行政活动的约束主要依赖个体职业伦理规范和党纪等，网络行政过程是与政务网络环境中的高度分工与密切合作相结合的。 在官僚制层级中，电子政务对官僚制的冲击并不等于可以使上下级关系变化，个体仍然各司其职地承担本位工作。 网络行政过程中的责任更多地表现为行政共同体的集体协同责任。 个人责任与共同责任、个人权利与共同义务往往处于冲突状态中，仅从个人自律已经不能对电子政务技术和网络行政过程进行有效的规约，而必须借助于相对刚性的制度安排来实现。 (一)网络行政伦理规约中的“网络行政应然”与“网络行政实然”从网络行政伦理规约的概念中可以看出，这是从对行政行为的“应当”即善的行政行为确认，到行政行为的“实在”即善的行政行为选择与践行，从知善到行善，从“应然”到“实然”的过程。 网络行政伦理规约中的“网络行政应然”与“网络行政实然”问题，是从电子政务条件下行政伦理困境的社会现实，论证行政伦理存在的现代性价值，探讨在当前的时代背景和电子政务条件下，如何促进行政伦理的应然性趋向朝实然性实践转变，体现传统行政伦理规范在后工业社会的重构。 在伦理学中，尤其是在效用主义中，最具有争议性的题目，即“实然”与“应然”问题。 “应然”即“应该”或者“应当”，是伦理学的重要概念。 它源于人们的社会实践，是对社会经济关系的反映，但它并非对社会经济关系、现实社会生活直接的、机械的反映，而是对社会经济关系、现实社会生活的价值认识与道德把握，既具有现实性和客观性，又具有对世俗生活的超越性和理想性。 它既包括实际生活所蕴涵的道德价值，又包括道德标准、道德规范、道德评价。 网络行政伦理规约中的“网络行政应然”是对电子政务技术的价值认识和道德把握，常常以网络伦理规范的形式表现出来。 “实然”指实际发生的行为，具体表现为一定社会物质生活条件下，由人们需要所驱动的实际的群体或个人行为。 这种行为，其中必定具有道德的性质，但从理论抽象的角度看，它并不一定都是道德行为本身，而是人们在客观社会历史条件下所进行的社会历史活动。 在网络行政伦理规约过程中，“网络行政实然”是指由人的需要所驱动的网络行政行为事实。 一般而言，在基于电子政务的行政活动中，行政主体是具有理性的，其行为是以公共性价值利益至上为导向的。 但实然层面上的行政行为事实并不一定都是体现了公共利益至上理念。 翻在事实可能以“经济人”的方式生活，但在价值层面上必须坚持以“公共人”为导向4。 和传统行政活动相似，在网络行政过程中存在着假公济私行为。 网络虚拟环境是复杂的，在电子政务的协同政务形式中，人们面临的是虚拟的行政环境，网络层次越多，网络安全风险的不确定性就越大。 人的理性只是有限理性，无法对所有风险都能预测控制。 无论是违规登录还是滥用政务系统功能以图权力寻租，网络行政活动中的道德失范现象和伦理困境都Et渐增多。 在网络行政实践中，“网络行政应然”与“网络行政实然”存在着复杂的互动关系。 首先，二者具有关联性，没有不反映“网络行政实然”的“网络行政应然”，也不存在不蕴含“网络行政应然”的“网络行政实然”。 实然和应然是两种不同的状态，两者是有距离的，应然高于实然。 从价值判断上说应然的存在就是为实然，就是为指导实然，应然与实然必然有关联性。 “网络行政实然”是由网络行政主体为了满足行政行为相对人利益需要的行政行为事实，而人的需要必须要在具体的社会历史条件下的特定社会关系体系中才能得以实现，因而行政相对人利益需要的满足过程乃是处理或建立行政关系的过程。 在这一过程中，人们达成了某种价值共识，确立了某种价值标准，建立了某种道德规范以使各方利益分配获得权威性分配。 所有这些都属于“网络行政应然”的范畴。 如此看来，“网络行政应然”与“网络行政实然”存在着必然的联系，二者在某种程度上是统一的。 正是因为这种统一关系，道德认识在确认什么是“应该”的网络行政行为的同时，也要求将这种“应该”的行政行为转化为实际行动。 例如，当我们把“公平正义”原则作为网络行政伦理的原则时，就意味着违背公平正义的行政活动是不应该的。 从这一角度说，“网络行政应然”内涵着“网络行政实然”意向。 其次，二者的联系不是直接的，从“网络行政应然”到“网络行政实然”需要一系列的转化。 尽管在“应当做什么”中已经蕴含着“如何做”，但应当之事只是希望但未实现之事。 因此，知道应做什么不等于知道如何做。 如何做牵涉到许多方式、程序问题。 有了“标准”或“限度”，“网络行政应然”层面的伦理原则转化到“网络行政实然”层面的技术行为就具备了一种可实现的途径。 (二)制度安排是连接“网络行政应然”与“网络行政实然”的中介网络行政活动中“应然”层面的网络行政伦理准则与道德规范不会自行转化为“实然”层面的行政行为，二者之间存在着复杂的转化关系。 “行政应然”到“行政实然”的转换瓶颈是行政伦理规约沦为空谈的根本原因。 本文认为制度安排是连接“网络行政应然”与“网络行政实然”的中介。 第一，制度安排为从“应该怎么做”到特殊的行为“实际怎么做”提供具体的可操作性途径。 “应然”作为行政伦理的价值规定，是一种侧重于普遍性的价值把握，大多游离行政条件和实际环境。 但是，不同时空条件下的“网络行政实然”是有区别的，这就要求“网络行政应然”在发挥其作用的时候必须适合于“网络行政实然”的具体时空条件，诸如地域传统、利益关系、阶层差别、经济条件以及其他各种复杂因素。 并给出从一般的“网络行政应然”到特殊的“网络行政实然”的具体路径和方法。 人不仅“懂得按照任何一个种的尺度来进行生产，并且懂得怎样处处都把内在的尺度运用到对象上去引。 运用网络行政伦理规约的“内在尺度”于对象的过程，是一个依据网络行政伦理规约的“价值”、“应当”来确定网络行政活动方向的过程，是一个使“实然”听命于“应然”导引的过程。 制度安排就是要探讨网络行政伦理规约(应然)与网络行政实践(实然)沟通的规律，探讨电子政务条件下的网络行政伦理原则和规范发生作用的制约因素、运行模式、应用范围、操作原则、操作方法、评价标准、矫正机制等等。 第二，制度安排通过一系列的制度规范将行政伦理的原则变成能够依据其行动的可操作性规定。 它既使“网络行政实然”去适应“网络行政应然”的“向善”理念；另一方面，它使“网络行政应然”适合“网络行政实然”的客观规律并将二者有机结合。 “应然”作为对客观现实的价值性把握，具有超越性、理想性。 如果离开了“实然”这个参照系，过分地强调“应然”的超越性、理想性，就会脱离实际导致空洞条文。 因此必须把“应然”与“实然”结合起来，力图使“应然”确实能变成“实然”，适合于具体行政关系中人的需求、适合具体网络行政环境条件和公众的接受能力。 这样的“应然”才可能合理且具有可操作性，为行政行为各方所接受。 在电子政务应用活动过程中，在一定领域形成的伦理困境或道德失范现象必须得到规约。 因此，对围绕电子政务系统产品应用过程中各方利益关系的厘清与界定，是从“网络行政应然”到“网络行政实然”的关键。 符合公共性的行政价值的有序行政格局，要在电子政务应用过程中实现，制度安排是实现上述目标的必然途径。 电子政务系统产品首先是通过开发过程机制设置，明确相关资源的分配原则，规定网络行政各方的资源分配方式，体现出价值分配的权威性，实施有效督查并对违规者给予惩治。 这样形成一种有序的利益格局，这种“序”使各个活动主体在体现各方利益的同时，显示出“应然”的网络伦理关系。 然后，“网络行政应然”的行政伦理规范就会顺理成章地转化为“网络行政实然”的网络行政行为。 第三，制度安排可以决定网络行政道德行为的行政成本，并影响“网络行政应然”转化为“网络行政实然”的效率。 德行的崇高多以牺牲德性主体的现实幸福为代价。 在电子政务活动过程中，“网络行政实然”具有善、恶以及价值中立等多种可能性，行政主体在进行“网络行政实然”的选择过程中通常要估量行政行为的成本收益比例来决定行政行为的价值取向。 “行政人”并非必然是“公共人”，但现代公民社会要求“行政人成为公共人”6。 在当代中国公共行政领域，制度不健全且缺乏践履制度的自觉性，欲使“行政人成为公共人”，制度的伦理化与伦理的制度化二者不可偏废。 “网络行政应然”的公共性效益所得背后常常有着行政主体的个人成本投入。 在网络行政活动中行政主体的德性行为的选择成本常会高于自身收益，会削弱行政主体选择“应然”行为的动机，减少了由“应然”到“实然”的概率。 “人是一切社会关系的总和”。 管理学对“人性”的理解，“道德”属于人的社会属性，“人性”则包括人的自然属性和人的社会属性。 用“人性”和“道德”一起来界定“公共人”，欲提高“网络行政应然”转化“网络行政实然”的效率，必须降低德性行为的成本，使“向善”的成本低于至少是等于“行善”的收益。 这种补偿则需要制度介入。 二、网络行政伦理规约过程中制度缺位的表现基于电子政务的网络行政活动中，制度安排是连接“网络行政应然”与“网络行政实然”的中介。 制度安排既可以促进电子政务等技术产品的有序研发，还可以促使技术产品进步的方向利于公共治理效能良性化而不是相反。 但基于电子政务的网络行政活动的专业性、复杂性和发展不确定性等特点决定了技术产品开发应用方面的制度安排往往滞后于具体的开发应用实践。 现有的基于电子政务的网络行政活动存在制度缺位，制约着“网络行政应然”向“网络行政实然”的转化，影响着网络行政伦理规约的效果。 主要表现在如下三个方面。 第一，制度供给方面的缺位。 制度供给缺位主要指有关制度的需求远大于实际的制度供给。 这是因为制度需求的变动反映着人们对新制度的愿望和要求，不存在实际发生的成本和代价，而制度供给却意味着规则、习惯的重新确立，必然伴随着成本和风险，因此制度供给对应于制度需求总是滞后的，两者存在着明隧显的时间迟滞7。 例如对电子政务影响深远的政府公开条例，由于公开诉讼受理标准的司法解释至今未出台，以致电子政务相关的信息公开权利的司法救济基本处于不作为状态。 由于难以获得有效的司法保护与支持，公民的信息公开申请权利缺乏保障。 第二，制度的结构性缺陷。 制度的结构缺陷是指制度系统中的各种制度缺乏关联性和互补性，影响制度功能的实现。 任何一种制度都嵌入在一定的制度结构中，它必定内在地联结着制度结构中其他的制度安排，因而制度安排的效率取决于其他制度安排实现其功能的完善程度。 制度结构及其互补性对制度绩效具有决定性作用，任何制度安排如果不能与以往的制度相融互补，制度绩效就很难实现8。 我国政府信息公开条例由于缺乏相关制度的支撑和该条例本身与已有保密法规方面的存在条文界定模糊等问题，使条例的政策效果远小于预期。 “国家通过政府信息公开条例一手给公众知情权，又可能会用另一只手不断地收缩公众的知情权的范围。 ，叼第三，制度本身的缺陷。 制度本身的缺陷是指在对网络行政活动有着关键影响作用的制度由于本身的不完善造成的缺陷。 政府信息公开条例中，第8条关于信息公开“不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”与第14条关于信息公开必须依保密法以及其他法律、法规和国家的规定审查该两条款之间是何种关系?行政机关按照第14条标准进行审查是否就符合第8条要求，还是行政机关审查政府信息公开既要满足第14条要求，同时还要根据条例第8条的规定进行审查?这些问题目前从条例本身无法得到清晰的解答u?。 三、网络行政伦理规约制度安排的实现网络行政伦理规约是从“网络行政应然”到“网络行政实然”的过程，制度安排是实现这一转化的中介。 “为了保证安全，技术工程师不仅要采用科学的、技术的方法工作，还需要社会体制的保证”1。 在电子政务条件下，针对网络行政活动的特点，科学进行网络行政伦理规约的制度安排应重视以下方面第一，在电子政务系统产品研究开发阶段建立伦理准入制度。 信息技术尤其是网络技术在给人类带来巨大利益的同时，也可能带来巨大风险。 为了防范和减弱这种技术风险，在技术的研究和开发阶段应该建立伦理准入制度。 在此通过电子公文管理系统设计中的行政伦理制度导入对其加以说明。 对电子公文的管理，不同行业在实践中都碰到了难题。 如IT公司开发的办公自动化系统多从信息的l角度进行研发，虽解决了信息的收集、传递与共享，但没有触及电子公文的真实性、完整性和有效性；行政部门多从电子政务要求出发，注重信息公开与网络安全，但忽视了电子公文、电子文件和电子档案管理的特殊性；档案部门注意到该问题，并从档案管理学的角度进行一定的理论研究，在实际应用环节中却十分繁琐，因缺少人文关怀而难以有效实施。 为了实现以上伦理原则，主要基于以下原则进行三方面的制度设计。 其中“效率效能”原则要求电子公文管理系统提升使用者的工作效率；“公平正义”原则要求电子公文管理系统充分体现“最低受惠者”的公正与平等；“人文关怀”原则要求电子公文管理系统成为所谓“轻松档案”的平台。 电子公文系统的设计，除了应体现人文关怀外，还应体现办公管理和工作流的思想、档案管理学的理论，如文件连续体、文件生命周期等，对电子公文进行全程管理和前端控制；体现系统论、信息论思想，优化电子公文的输入、处理、输出，方便电子公文的转输和共享1引。 电子公文管理系统的人性关怀体现得越充分，对人的伦理道德要求就越高，这是软件所无法设计和控制的。 这些制度安排思想无疑极其有利于网络行政伦理从“应然”到“实然”。 第二，在电子政务系统产品调试阶段建立伦理评估制度。 国务院信息化工作办公室政府网站的三大功能定位是“政务信息公开、在线办事、公众参与”。 技术研究与开发阶段对技术风险的预测往往是不准确的，对技术风险较为准确的把握是在技术中试阶段，此阶段技术的大部分属性已得以展现，对技术风险的确定较容易。 技术评估发端于对技术发展的社会关怀，是以政策分析工具的形式出现的。 它通过系统地收集、调查和分析有关技术及其可能产生的广泛影响，为制定科技政策提供客观的信息支持。 技术评估从诞生起就有多种定义。 如“一组政策研究，对技术产生及扩散后可能产生的社会后果进行系统的考察，它重视那些无意识的、非直接的或延滞的影响”；“技术评估试图建立一种早期预警系统，以察觉、控制和引导技术变迁，从而使公众利益最大化并使风险最小化”；“技术评估是系统识别、分析和评价技术对社会、文化、政策和环境系统潜在的无论有益的，还是有害的后果，从而为决策过程提供中性的、客观性的信息输入”。 1972年美国国会通过技术评估法，并设立了国家技术评估()专门机构，开始了技术评估的制度化。 常见的技术评估较重视明显的、可以定量的指标，如经济效益、技术效率和安全性等；而对技术应用引起的社会、伦理和法律问题等影响较易忽视。 电子公文管理系统的网络属性，决定了其只在一个单位实施无法顺畅流转，因此必须在至少某一区域或行业内实施，进行模块化嵌入。 必须将体现文档管理学、行政伦理学、系统论和信息论思想的电子公文管理系统实行统一招标，然后配置给各单位安装使用。 才可能使整个区域的电子公文最大程度地符合档案管理的要求，档案室与档案馆之间的交接才能真正体现电子政务的无缝隙服务水准。 在电子政务系统产品调试阶段建立伦理评估制度，就是要建立关于电子政务技术的伦理、社会、法律方面影响的评估制度。 第三，在电子政务系统产品应用阶段建立奖惩制度。 对于一项已经处于推广之中的电子政务技术，主要问题是要实现电子政务技术的“善用”。 电子政务产品使用者合理地使用技术，就有可能最大程度地实现技术“善”的功能，减少其“恶”的负效应。 相应地，基于电子政务环境下的网络行政会发挥“善”的效果，体现社会治理的“善治”意蕴。 信息网络技术的普及使网络行政共同体的社会责任Et益重大，对电子政务技术及其应用必须从伦理道德的角度进行约束，但道德的力量必须要在外在制度的规约下才能发挥，仅靠内部的、自觉的道德力量不能有效控制网络技术的“恶”用。