调研报告(李明勇).doc

对临江市城镇社区和农村基层实行“三公开”“六统一”模式的调查 中共临江市纪委常委、党风室主任 李明勇近年来，临江市把加强基层“三公开”（党务公开、政务公开、村务居务公开）工作作为加强全市党风廉政建设，特别是加强城镇和农村“两个”基层民主政治建设的基础和统领来抓，台了一系列的措施和办法，创建了基层“三公开”的“六统一”模式，并在全市70个行政村和22个城镇社区中予以全面推行，彻底改变了过去基层“三公开”工作纷繁庞杂、事无巨细、无从下手、难以量化、难以考核的状况。通过推行基层 “三公开”的“六统一”，真正做到了“给百姓一个明白，还干部一个清白”，使近三年来全市基层信访率同比大幅度下降，去省进京上访率下降为零。一、临江市开展基层党务公开的基本工作情况我市辖7个乡镇，6个街道，70个行政村，22个社区，人口21.6万人。我市推行党务公开实行“农村包围城市”的战略，从普及农村基层党务公开工作着眼和着手，再由农村基层逐步推向城镇社区以及单位、部门。我市农村基层党务公开工作起步于2004年。当时，针对全市各村村部建设不统一、一些村干脆连村部都没有的实际情况，为了加强农村基层组织建设，临江市共投入资金293.95万元，新建村部20个、改建村部29个、修建村部21个，使全市各村党支部和村委会都有了固定的办公地点和公开场所，为全市深入推进农村基层“三公开”工作创造了良好的硬环境。到2007年初，全市统一制定了农村党建“三位一体”揭示板，并开展了农村党建“三位一体”公示活动，即农村党员“智能工程”、农村党员“五位一体”激励法、村级干部“三诺一考”工作的揭示公开，构筑起农村党建“三位一体”新格局。（一）实施“三个全面”，构建农村基层党风廉政建设组织网络随着农村基层民主政治建设的不断加强、农村各项配套改革的不断深入，以及国家“工业反哺农业”等惠民政策不断出台和社会主义新农村建设的兴起，为切实解决一些亟待解决的问题，临江市实施了加强农村党风廉政建设的“三个全面”措施，即在全市各行政村党组织中全面设置纪检委员、全面建立村务监督委员会、全面设立廉政文化建设机构，从机制上捋顺了关系，得以使农村基层党务公开工作跨越式顺利开展。特别是2007年农村基层“两委”换届后，市委针对村党支部书记和村委员主任实行“一肩挑”，农村基层组织“党政大权”集于一身，以及农村基层党风廉政建设组织设置的空白，全面建立村务监督委员，制定下发了关于在农村基层设立村务监督委员会的实施意见，通过村民民主选举产生了村务监督委员会，对村务监督委员会的工作目标、职责、要求和工作纪律进行了严格规定，建立了“三委”工作机制（村党支部、村委员会、村务监督委员会），构建起市、乡、村三级党风廉政建设组织网络。二、以加强农村基层党务公开工作为突破口，辐射带动全市基层“三公开”工作的全面展开（一）统一思想，提高认识，形成合力实践使临江市委、市政府深刻认识到开展基层党务公开的重要性和必要性。一个时期以来，农村基层一些组织在决定诸如农村“三资”等重大问题和事关群众利益问题时习惯于搞“家长制”、“一言堂”；少数基层领导甚至在发展党员等方面搞“暗箱操作”；有的基层组织对党风廉政建设责任制的落实缺乏深入，还停留在责任分解、下发文件、集中检查、查阅资料上；一些村级干部利用国家惠农政策（如林地补贴、低保、种粮补贴）徇私舞弊缺乏有效监督；甚至有的村级干部腐化隋落，严重损害了党在群众中的形象，农村基层信访和案件比例直线上升，直接影响到党在农村的执政基础和社会各项事业的进步；特别是自实行村支书和村委会主任“一肩挑”以后，更是集农村基层组织“党政大权”于一人，党务公开搞不搞、如何搞成为必须给出明确答案的一个“当务之急”的问题。针对基层组织建设和党风廉政建设存在的上述种种亟待解决的问题，临江市委委托市纪委抓紧研究制定解决措施和办法。经过多次调研，临江市纪委提出，加强基层政权建设，基层组织建设和党风廉政建设是基础，而搞好“三公开”工作则是加强基层组织建设和党风廉政建设的基础和突破口；在“三公开”工作中，党务公开是统领，政务公开是保证，村务（居务）公开是基础，三者必须“三管齐下”才能相辅相成、相互促进，如果党务公开不搞或者搞不好，那么其他两项公开就是“缘木求鱼”和“无鱼之水”。针对市纪委提出的措施和意见，市委多次召开常委会进行专题研究，把实行农村基层党务公开作为突破口，相继出台了加强农村基层党风廉政建设的意见和进一步加强农村基层党风廉政建设的意见，明确提出，全面深化农村基层党务公开是密切党同基层群众关系、发扬党内基层民主的基础性工作，对于形成全市内外协调、上下一致的监督体系，贯彻从严治党方针，进一步推动建立健全教育、制度、监督并重的惩防体系，构建和谐社会，都具有极其重要的意义。在临江市委的正确决策和领导下，全市各界迅速形成共识，各乡镇（街）党政齐抓共管、层层落实责任，涉农部门积极配合、主动出击，以切实规范农村基层党组织的权力运行为目标，以党务公开为重点和统领、以政务公开为保障、以村务公开为基础，全面深化“三公开”工作，使全市农村基层党风廉政和基层民主建设有了突破性进展。（二）加强领导，落实责任，建立完善组织领导机制在全面实行农村基层实行党务公开过程中，临江市坚持市委统一领导、市纪委组织协调、市委组织部具体指导的工作机制，建立领导小组及工作办公室，成员由相关部门主要领导及精干工作人员组成，做到统一部署，统一要求，有布置有检查。首先，在市委统一领导下，将农村基层党务公开工作情况纳入对全市各乡镇（街）和各职能部门党风廉政建设责任制的考核范围。市委建立了农村基层党务公开工作分管领导负责制。市委书记亲自挂帅，遇有重大事项和问题时市委书记随时协调并主持召开常委会进行专题研究；市委其他领导具体负责联系主管职能部门工作。各乡镇（街）和各职能部门“一把手”负总责、亲自抓，班子成员分工负责、具体抓。其次，临江市将农村基层党务公开工作情况纳入市委年度目标考核和绩效目标考核，考核结果与领导班子、领导干部特别是“一把手”的政绩以及单位全体工作人员的年终奖励工资挂钩，极大激发了全市各乡镇（街）和各职能部门的工作积极性，有效促进了责任落实。（三）高起点谋划，超标准设计，建立高标准模式临江市把农村基层党务公开工作纳入农村基层民主建设和党风廉政建设中与农村政务公开、村务公开一起考虑，通盘谋划。1、高起点谋划，统一公开的原则和要求临江市委组织部作为搞好全市农村基层党务公开的牵头部门，制定规划了临江市乡镇（街）农村（城镇）基层党务公开暂行办法，以指导全市的农村基层党务公开健康顺利开展。2、建立评价激励机制，统一“三公开”考核的细则和办法市民政局作为搞好全市村务公开的牵头部门，制定实施了临江市村务公开（三公开）考核方案、村务公开（三公开）考核目录以及临江市村务（农村基层党务）公开责任追究办法，对农村基层党务公开、政务公开、财务公开、村务公开、服务及其他公开所包含的内容作了具体设计，同时，全面明确了“村务公开（“三公开”）”必须履行的程序步骤、考核必须遵守的方式方法、考核必须依据的细则标准、考核必须兑现的结果运用、奖惩以及责任追究等项目，从而从根本上解决了“村务公开（“三公开”）”工作“公开”难以取得实效、“考核”难以量化评价、“程序”难以监督制约的问题。3、从全局出发，统一“三公开”的标准和模式（1）统一“三公开”公开板必须包含的内容根据全市各村公开板公开内容不全、分类不科学、一个村一个样的实际，临江市本着实际、到位、便民原则，在全市各村统一了公开板必须包含的内容，要求必须包括农村基层党务公开、政务公开、财务公开、村务公开、服务及其他公开、回音壁（群众反馈意见建议及村整改答复情况公开）六个板块，同时还要包括村各类组织机构组成及17项工作职责、村干部的联系电话、村“两委”17项主要工作及民主监督流程图。（2）统一“三公开”必须建立的制度针对全市各村制度不完善、不统一、一些制度已经过时而新的制度未能跟进的实际，临江市本着务实、管用、统一的原则，对全市各村各项制度建设进行了规范和统一，共整理归纳出29项制度普及全市各村。 (3)统一“三公开”簿册模式及档案管理临江市针对一些村簿册有的多达几十册，不仅不切实际，而且管理比较混乱，“你中有我，我中用你”，档案管理更是一团乱麻、无从下手，为此，本着精简、归类、方便的原则，将簿册归类为7册。即“三会一课”记录簿；村委相关会议记录簿；村务公开记录簿；村级各类组织机构、工作职责、工作流程簿册；各项制度集补测；村各类组织成员名册；廉政文化活动记录簿。除了规范簿册之外，临江市将档案管理分为2大类，即党务公开档案和村务公开档案。同时，还从八个方面进一步明确了对村（党）务公开形成的各种文件、资料立卷归档的要求。（四）培育重点典型，辐射带动全市为在全市全面推开农村基层“三公开”的“六统一”模式，临江市委、市政府选择基础条件比较好的苇沙河镇苇沙河村作为试点进行重点培养，并在经验成型后形成电子版模式，通过召开现场经验交流会、在纪委网站上选登经验材料、组成联合检查组督察等形式在全市70个行政村中予以全面普及推广，使全市农村基层“三公开”工作一步跃入制度化、规范化和科学化管理轨道。在全面规范全市农村基层“三公开”工作的基础上，临江市把“六统一”模式延伸到城镇社区，借助社区换届的有利时机，印发了加强城镇社区廉政文化建设实施“三个全面”措施的通知，即在全市各城镇社区党组织中全面设置纪检委员、全面建立居务（党务）监督委员会，并选择基础条件比较好的建国街道世纪春社区，作为城镇社区党务公开（“三公开”）工作“六统一”模式的试点，进行了重点培养，在经验成型后形成电子版模式通过召开现场会经验交流会等形式及时普及推广到全市城镇社区之中。与此同时，临江市还将党务公开与廉政文化进社区活动有机结合，在全市城镇社区中普遍建立了“廉政文化建设监督反馈”等制度，并实施了党员干部监督“五进社区”（领导干部日常监督进社区、入党公示进社区、干部提拔公示进社区、评先选优公示进社区、党员干部考核考察进社区）等措施。至此，党务公开工作已经在临江全市农村和城镇基层顺利展开，并且全面走向规范化。目前，党务公开工作已向机关、企事业单位延伸。（五）建立 “三公开”群众评价机制。临江市实施了加强城镇和农村党风廉政建设的“三个全面”措施，在全市各村、各社区全面建立了村务监督委员会和廉政文化领导小组等组织群众机构。为切实发挥监督委员会的监督作用，一是落实了监督委员会成员的待遇，全市按每名监督员每年最低600元的补贴标准列入市、乡两级财政预算；二是制定实施了临江市村务监督委员会及成员考核办法，实行百分制考核，由乡镇（街）纪委（纪工委）对村务监督委员会实行垂直领导，并对其工作业绩直接进行考核（工作业绩占考核分值的70%）；由村民对村务监督委会及成员进行民主测评（民主测评占考核分值的30%）。对考核为不称职（60分一下）的村务监督委员会及成员，除不发补贴外，由当地乡镇（街）纪委（纪工委）向村委会提出建议启动罢免程序予以罢免，并重新选举村务监督委员会及成员。这就增加了监督村监督委会及成员履行监督职责的积极性，确保了监督委员真正发挥监督作用。通过组织村民代表、村民以及监督委员对村党支部党务公开情况作出客观公正的评价，促进基层党支部不断改进和做好党务公开工作，提高公开的水平和实效。此外，包括建立评价反馈等多机制和多渠道，如在公开板上增设“回音壁”栏、建立党务（“三公开”）公开“中心户”制度，使群众对公开反馈意见更为直接和方便，推动了公开更贴近民情民意，调动了基层组织（的积极性、主动性、创造性，确保开创了我市基层“三公开”的新局面。村级干部“三诺一考”管理办法工作流程及内容考 评（述诺大会之后）乡镇党委结合“五星级党支部”创建活动验收，对村党支部书记和村主任承诺工作完成情况进行重点检查。检查结果与“五星级党支部”创建活动奖惩相挂钩，未承诺或不践诺的村干部所在村不能申报“三星”及以上党支部；承诺不具体或承诺事项未完成的村干部所在村不能申报“四星”及以上党支部。述 诺（每年第四季度）形 式：述诺大会召集人：村党支部书记主持人：镇党委、政府包村领导参加人：全体党员和村民代表村党支部书记和村委会主任分别就年度承诺工作完成情况向大会报告。党员和村民代表对年度承诺工作完成情况进行评议，填写测评票，提出满意、基本满意和不满意的意见。三诺一考：是对村党支部书记和村委会主任监督管理的新方式，其内容为承诺、践诺、述诺和考评。承 诺（每年第一季度）形 式：承诺大会召集人：村党支部书记主持人：镇党委、政府包村领导参加人：全体党员和村民代表分别宣读由县委组织部确定的包括组织建设、廉洁自律为主要内容的固定部分和由村党支部书记、村委会主任提出，党员和村民代表会议通过，镇委、镇政府批准的包括经济发展、社会发展为主要内容的动态部分两部分内容的工作承诺责任书。镇党委、政府代表分别与村党支部书记和村委会主任签定年度工作承诺责任书。会后，承诺内容在“三诺一考”揭示板内公布，接受群众监督。践 诺（年中）上级党委指派监督检查小组对践诺情况定期进行督促检查。村党支部书记和村委会主任在践诺过程中发现的问题及时向镇党委、政府报告。年度工作内容村级承诺书内容：村党支部书记承诺书村委会主任承诺书年末考核兑现情况：年度工作内容全村党员数：全村有承诺能力的党员数：党员承诺书内容：姓名姓名姓名姓名姓名姓名姓名姓名姓名姓名姓名姓名党员民主评议情况：满意党员数：基本满意党员数：不满意党员数：被劝退（除名）党员数：三、几点启示加强基层党风廉