FQA排除小批量螺丝扣件调查报告探讨.doc

FQA排除小批量螺絲扣件調查報告探討CNLA秘書處機械認證部廖光磊摘要美國聯邦審計總局(GAO)於2001.6.8向國會提送FQA排除小批量螺絲扣件調查報告，本文說明該報告的調查目的、方法與結論並提出檢討與建議。一、前言美國每年有數十億的螺絲使用在建築物、核電廠、橋樑、機動車輛、飛機及其他需注重安全的物件或設備。例如一部汽車，就需要相當多的螺絲，為了行車安全，螺絲的品質一定要嚴格要求。1988年美能源及商務委員會之監督及調查小組委員會發佈了一份有關仿冒螺絲及低標準螺絲的調查報告，明確指出仿冒螺絲及低標準螺絲的缺陷或失效，可能導致人員傷亡或公共危害，降低國防能力及潛在威脅每個國民的安全。依據這份報告，美國防供應中心(DSCP)發現庫存有3千萬個仿冒螺絲，陸軍基地則有260萬個，而美航太總署(NASA)也在太空梭的裝備中發現低標準螺絲及6個螺絲供應商的品管制度建立不適當，空軍庫存也發現低標準的航太螺絲。接著科學委員會召開公聽會，聽取業界及社會大眾的證詞，後來便促成了1990.11.16 FQA（螺絲品質法）的制訂。二、FQA要求FQA制訂的目的是確保日用的螺絲符合品質要求，減少失效的危險，以保障公共安全。所涵蓋的範圍為直徑1/4英吋以上，具有特定螺紋型式、金屬成份及經熱處理，且有等級標示的螺絲。主要要求如下：1.製造商及進口商須將各批有安全用途的螺絲送至認證實驗室測試。2.美商務部NIST須建立實驗室認證計畫，包括認證組織及實驗室的認可。3.螺絲銷售時須附原始測試報告及保存符合性記錄。4.建立製造商標誌以確保螺絲追溯性。5.訂定違反FQA之民事及刑事罰則。FQA制訂後已修訂了幾次，先是考量到航空工業製造商的負擔及認證實驗室數量不足，於1998.8.14修訂時，排除了美國聯邦航空總署(FAA)認可的航空器用螺絲，同時也延後了NIST實驗室認證法規的實施日期。後來為了使要求更明確及減少相關工作的繁重性，1999.6.8 FQA再度修訂。主要修訂內容如下：1.不再要求實驗室認證組織需獲得NIST認可，認證組織可以自我宣告方式承諾符合ISO/IEC Guide 58。對於認證實驗室之規定，延至法案實施後兩年才開始執行。2.排除小批量螺絲(Small-Lot Exemption)及實施品質保證制度(QAS)之製造商製造的螺絲，如ISO 9000、QS9000、AS9000等。3.要求依據統一標準(consensus standard)製造的螺絲必須由認證實驗室來驗證其符合性。4.允許製造商以電子方式儲存及傳送螺絲品質記錄，但須能查證其文件出處及防止竄改。5.建立FQA違反情事檢舉專線，所有可信的申訴案件送交首席檢察官處理。對於故意不實表示或偽造螺絲的符合性記錄、識別、特性、強度、機械性質、化學成份或製造商標誌者，皆視為違反FQA。三、Small-Lot ExemptionFQA要求每批螺絲上市前，製造商應依照認證實驗室的測試結果，驗證其製造的螺絲是否符合標準或規範之品質要求。也就是說製造商應依規範訂購材料、製造螺絲，並按規定抽樣後，經由認證實驗室對材料與螺絲進行尺寸檢驗、機械性測試、非破壞檢測或化學成份分析等各項檢測。可是上述要求將使製造商因檢驗及測試而提高了製造成本，尤其批量越小的螺絲，成本更高。由於製造成本高，售價勢必提高，可能造成製造商不願販賣小批量螺絲或繼續以高價販賣，也可能造成使用者不願購買或以次級品替代。如此將使螺絲的使用壽命縮短，損壞機率升高，更易產生公共危險，反而得不償失，違背了FQA立法的美意。所以1999年6月國會再度修訂FQA時增加了小批量螺絲扣件之排除條款(Small-Lot Exemption)，適用於1999.12.6以後製造的螺絲。Small-Lot所指的螺絲是批量75（含）以下，用為備份、替代、維修、更換之零件或附屬在一組裝配工具中之零件。然而此排除條款亦可能致使製造商產生投機心理，因而販賣低於標準要求或未經測試的小批量螺絲。為了了解該排除條款制訂後，螺絲工業在營運上是否有任何改變？(Any changes in fastener industry practice?)，FQA最後一節（第12節）特別要求會計總監察長須於兩年內提出報告，而會計監察的權責屬於美國聯邦審計總局(GAO)，所以GAO在1999.6.8 FQA修訂後兩年屆滿的當日向國會提交了調查報告。四、調查方法GAO本份報告的調查重點放在螺絲的品質是否有因Small-Lot Exemption的制訂而改變？即品質是否有降低變差或甚至變好的情形？自2000年1月至2001年5月，GAO依據聯邦政府稽查共通規範進行調查研究，其調查方法如下：1.觀察芝加哥OHare國際機場之美國海關2001年初的進口螺絲檢驗及機械與化學測試作業，將其測試結果與海關1998年14月類似的測試結果比較。2.請費城美國防供應中心(DSCP)提供1999年前後所採購的小批量螺絲，交由美海關測試及比較測試結果，之所以會選定DSCP是因1980年時DSCP曾發生仿冒螺絲的案例。3.在美國2000.8.9聯邦公報及GAO網站上公告，並通知60個左右之期刊、雜誌、協會或螺絲製造商，向社會大眾徵詢螺絲工業營運改變的資訊或證據。4.請使用螺絲的政府機構提供螺絲工業營運改變的證據。美海關的主要任務是負責鑑別及防止進口產品的標記或標籤是否有不實之表示或描述，自1987年起即執行進口螺絲的點檢作業，海關在美國各地共有7個檢測實驗室，對進口之等級螺栓隨機抽測，包括不同批量，測試項目有碳、硫、磷及合金之素之成份分析，抗拉強度及硬度試驗。等級螺栓之等級標記表示螺栓之材質、強度、性能及製造規範，例如5級與8級螺栓表示依SAE規範製造的高強度熱處理螺絲。五、調查結論GAO的調查報告結論是未發現螺絲工業有因Small-Lot Exemption導致營運改變的證據，意即並無證據顯示螺絲工業的營運因而改變。調查結果如下：1.芝加哥海關2001年34月隨機抽測66船次的小批量進口等級螺絲，測試結果未發現低於標準的螺絲，與1998年14月類似的測試結果比較，亦未發現螺絲的品質有降低現象。海關1998年14月曾對77船次不同批量的進口等級螺栓執行隨機抽樣測試，發現有3批來自台灣與韓國的低標準螺絲，其抗拉強度及硬度試驗不合格。依據抽樣測試結果，海關估計當時3個月內總計3097船次的等級進口螺栓中約有5%低於標準。2.海關對DSCP 1999年12月前後所採購的螺栓之測試結果未發現有不良品。1998年1月2001年2月進口之等級螺栓共抽樣15批，其中1999年12月前12批，1999年12月後3批。3.聯邦公報公告後未回收到螺絲工業營運改變的證據。4.使用螺絲的政府機構官員表示無螺絲工業改變的證據。GAO亦請商務部、財政部及國防部協助審查調查報告草案，三個官方單位審查後對報告的結論，表示無異議。六、檢討與建議從本報告的結論可知Small-Lot Exemption制訂後，後續生產製造的螺絲品質並無衰退或劣化情形，與以往測試結果比較，品質甚至不降反升，應是可喜現象。惟這僅是抽樣測試的結果，是否具有代表性？其中台灣與韓國製造的螺絲有多少數量被抽中，無法得知！還有美國國會為何要求GAO來執行這件調查工作，而非其他研究機構（如NIST），GAO並非螺絲領域的專業，卻負責本案之執行，讓人不甚理解！然而國會既然指定GAO，一定有其道理。我們再回頭仔細審視本次調查目的原文Any change in fastener industry practice resulting from the Small-Lot Exemption?針對其中的Practice認真思考後，可以了解Practice的意思為業務或實務，此處應指的是螺絲營運實務。營運拆開來是營業和運作兩部分，而營業是依規格進行買賣及交易之商業活動，運作則是依標準進行製造及檢測之品保活動。國會之所以屬意GAO，筆者認為應是借重其會計稽核上的專業及管理權責，來進行監督與調查工作。故會偏重在螺絲的營業活動，應該注意螺絲市場的動態，查核交易有無脫序？價格有無波動？供需有無異常？品質有無滑落？有無次級品或仿冒品？顧客口碑如何？好比賣車，車若賣得好，品質佳，大家都想買，求過於供時，車廠要加班趕工，一定漲價。車若賣得不好，滯銷，毛病多，客戶抱怨多，很快就跌價，停產或改型。便宜可能是水貨、非正廠零件或性能打折，此即汽車市場的動態。所以若能蒐集螺絲市場交易的完整資訊，再用統計方法加以比較分析，應能歸納出合理客觀的結論，及據以研判Small-Lot Exemption訂定後，螺絲工業是否已產生一定的影響或改變。倘調查結果發現螺絲市場確實產生了一些明顯的變化，該變化經評估有可能影響人們對小批量螺絲品質的信心，或有使用安全的顧慮，或甚至已發現有螺絲失效肇事的個案，那麼就須立刻重新檢討該條款的適當性與正確性，適時採取改善措施。然而GAO的調查方法並未如筆者以為的會運用其會計監察上的專業，來進行市場調查，而是著重在螺絲品質的測試。想藉由品質的變異來了解螺絲工業是否改變？但因為是隨機抽樣，自然無法避免風險，所抽的樣本數不一定可完全代表群體，即使抽樣測試結果發現不合格品，亦未必能否定調查報告的結論。何況GAO也坦承測試受限於幾項因素：1.海關官員曾表示，進口商各船次螺絲所檢附的文件中，並不須對該船次所含有的小批量螺絲加以識別，因此1998及2001年測試時，海關無法單獨對那些含有5級與8級小螺絲的船次實施隨機抽樣，同時當時抽樣也包括了無等級標示的螺絲，該螺絲因無法鑑別其測試標準，以致未送實驗室測試。2.GAO後來依據2001年初海關對小批量等級螺栓的抽樣測試記錄，才得以與批量75以上的等級螺栓之測試結果比較。3.海關原定計畫只針對各船次螺絲金額在2500美元以上者才執行隨機抽樣，太小的船次並不在抽樣範圍，然而經查1998年的抽樣中卻有28%的船次金額2500美元以下者，其中有80船次金額500美元以下，如以螺栓單價1美元計算，80船次中一定有一些屬於小批量的等級螺栓。4.DSCP官員亦表示其56個小批量螺絲的採購合約中，最後僅抽了16批螺栓送海關測試，且其中有1批因無法追溯合約編號而將測試結果予以排除。從上可知，美海關及國防供應中心在小批量螺絲的抽樣作業上皆遇到了一些難題，究竟要如何抽？抽多少才合理？抽樣方式必須適當，測試數據才有可靠