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社会制度（精品） 第十章社会制度（社会设置）目的和要求了解社会制度的涵义，构成、类型及功能，认识社会制度的作用和运行规律。 掌握制度的功能分析方法。 认识制度改革的动因及当代中国社会制度改革的意义。 重点内容社会制度的社会学涵义、构成、功能、制度改革动因分析难点理解制度如何运行从而掌握社会学的制度分析方法讲授学时4学时第一节社会制度概述 一、什么是社会制度英文social institution，具有多重含义，协会、制度、公共机构。 英文里institution具有风俗、习惯、机构、组织、规则等含义。 在中文里往往将social institution翻译成社会制度；人的行为是制度化行为，社会制度的作用无处不在，随时随地制约着人们的行为。 它既是社会互动的需要，又是社会互动的结果，是社会秩序的表现形式，又是社会控制的手段和工具。 什么是社会制度呢？社会学家们从不同的角度来界定它。 （美）库利认为社会制度是明确的，既定的公共心理状态。 （美）萨姆纳社会制度是由一套民俗和民德所交织的社会行为体系，这些行为是由社会所规定和制约，由民众所公认的。 （日）横山宁夫社会制度是人们在其共同生活中所产生的有组织的行为方式。 吴文藻社会制度是人类团体活动而形成的社会关系形式，或者说是有组织的人类活动体系。 孙本文社会制度是社会公认的比较复杂而系统的行为准则。 （台湾）龙冠海社会制度是维系团体生活与人类关系的法则。 它是人类在团体生活中为满足或适应某种基本需要所建立的有系统有组织的并为公众所公认的社会行为模式。 费孝通社会学概论试讲本在一定的历史条件下形成的社会关系和与此相联系的社会活动规范体系。 吴文藻和费孝通的定义带有明显的功能主义色彩。 制度经济学文献中，将制度与规则或规范联系在一起。 制度经济学创始人凡勃伦认为，制度根源于人们的思想和习惯，而思想和习惯又源于人的本能。 所以，制度归根到底是受本能支配的。 制度经济学的后继者康芒斯将制度理解为“集体行动控制个体行动，集体行为所要求的是个人的实行、避免和克制。 制度表现为能够对个体行动进行集体控制的“业务规则”和“运行中的机构”。 道格拉斯.诺斯将制度定义为“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大花利益的个人行为。 “制度乃是一个社会中的游戏规则。 更严谨地说，制度是人为制定的限制，用以约束人类的互动行为”。 “制度在一个社会中的主要作用是建立人们互动的稳定结构（未必是有效率的），以降低不确定性。 制度的演变可以经由习惯、行为准则、社会规范、乃至成文法、不成文法以及个人契约来达成。 有人将制度定义为“各种公认的带有奖惩措施的行为规则。 制度为一个共同体所共有的，因此要为其所有成员所公认。 任何不为人们所认同的行为准则，不能成为制度。 只有那些具有被认同潜质的习惯，方可称为一种初始的制度。 个人习惯要成长为某种稳定的制度，成为共同体的习俗，必须经由大多数成员认同、遵从和传播，这乃是取得公认的过程。 另一方面，制度要能够形成对人们行为的激励和约束，就必须依靠某种奖惩措施。 奖励措施可以鼓励人们去从事某种对其他人无害甚至有利的行为。 惩罚措施则旨在预防或阻止人们去从事有损害他人利益的行为。 上述若干理解认为第一，社会制度是一种规则、法则、规章、行为模式。 第二，这些法则、规章、行为模式是由特定的社会关系决定的，是社会关系形式，第三，社会制度是为了满足人类的某种需要并为社会所公认的。 我国总是在不同层次上使用“社会制度”的概念第一层次指一定的社会经济形态类型或社会发展阶段，如资本主义制度，社会主义制度，以经济形态标准来指称社会制度所规范的社会行为，社会关系性质。 第二个层次指某一类社会行动及其过程的规范体系，这一类社会行动直接构成了社会整体中某一结构的功能层面，构成了社会生活独特领域，如政治、经济、文化、教育、法律、婚姻、家庭、宗教生活等，社会制度是关于这些领域的规范体系，蕴含着更广泛的，涉及社会行动协调和效率之间的一致性的意义。 第三层次具体行动规则如奖励制度、职务晋升制度、工作规程、操作原则、考勤制度、大学生行为准则，这是对具体社会行动的规范，是正常生活模式化的反映。 社会学主要是在于第 二、三个层次上使用社会制度，尤其是指第二个层次的内涵，因此，具体怎么定义不是很重要了，国内各教科书说法不一，但没有离开这一内涵。 北大本社会制度是为了满足人类生存和发展需要而形成的社会关系以及与此相联系的社会行动规范体系。 人大本是指在特定的社会活动领域中，围绕一定的目标而形成的具有普遍意义的，比较稳定的规范体系。 社会制度是指在特定社会活动领域中所创设和形成的一整套持续而稳定的规范体系，它是制约社会行动的重要结构框架。 大中媒体、政府、经济体制、家庭、医疗健康体系等，这些都是我们在社会中看到的社会制度。 社会制度（social institution）指的是针对以社会需求为核心的信仰与行为所组织起来的形式，比如说人员的继替（家庭）、以及秩序的维持（政府）。 籍由研究制度，社会学家才得以深入了解社会结构。 功能的观点一个社会或群体要想继续存在，必须完成以下五种功能，即使有一个功能无法很好地满足，该社会可能就面临被灭绝的危险。 1、人员的更替。 在任何社会中，成员都会死亡、离开或伤残，该社会必须由人来接替。 或移民、或吞并邻近民族，或引进奴隶，或通过生育。 生育制度、婚姻家庭制度、人口迁移制度、公共卫生实践着这一功能。 2、教导新近成员。 社会鼓励新进成员学习并接受该社会的价值观与习俗。 学习的过程可以正式地在学校进行（学习是一种显性功能），也可以经过不正式地通过与同辈团体的挥动方式进行（学习这是隐性功能）。 教育制度维持着这一功能。 3、生产与分配财货及服务。 每个稳定的社会都必须能够提供和分配社会成员所需的财货与服务。 每个社会对于资源的配置，都有一套既定的规则。 社会必须满足大多数成员的基本需求，负责，就可能会造成成员的不满而最终失序的局面。 经济制度维持着这一功能。 4、维持秩序与对外防御保证安全。 内不秩序的维持和外部安全的维护对一个社会来说是至关重要的。 政治制度和司法制度、军事制度维持这样的功能。 5、提供并维持生活的目的。 人们必须有动机继续成为某个社会的成员，这个社会才有可能去实践上述四个要件。 假如一个人没有生活的目标，就不太可能会为社会的生存而奋斗。 社会福利与社会救助制度、公共卫生制度等维持着这样的功能。 冲突论观点冲突论认为社会制度的组成是为了满足社会的基本需要，但并不认为这些现存的制度是有效的且必要的。 从冲突的视角看，主要的社会制度比如教育制度，是为了保障社会上某些团体的特权，并导致其他人处于弱势地位。 互动论的观点认为社会制度会影响到我们的日常行为。 互动理论家强调，我们的社会行为受限于我们所接受的角色与身份，所属的团体以及所处的社会制度。 二、社会制度的构成 1、概念系统用来阐明社会制度的终极目标或存在价值的理论、观念，其主要作用是向社会成员表明自身存在的意义，使他们在充分理解制度的基础上全力依从制度规范。 它可以是专门化的，也可以不是专门化的，经常体现在一系列社会学说，政治理论或政治思想和社会思想中，特别集中体现在占主导地位的意识形态上。 概念系统的核心是主导意识形态所包含社会价值观。 意识形态的主要功能在于促使社会制度的概念系统趋于一致。 2、规范系统这是制度运行中实际起作用的要素，是一系列关于人类特定社会行动模式的规定，社会成员直接面对的是规范系统。 人们社会行动的制约性反映在这里。 规范包括习俗、组织规章、道德、宗教信仰及其教规、法律等内容。 它为人们的行为提供指导，并为人们提供了关于他人行为反应的一般模式。 3、组织系统这是社会制度的实体部分，是制度运行及其规范的载体。 这一制度要素形成社会生活领域中的各种体制。 如经济体制、科技体制、政治体制。 各种社会组织是制度化的行动集体。 各种社会制度是通过组织来实现的。 组织机构隐含着制度的权威和地位结构。 权威是规范支持下对他人施加影响的力量。 是社会制度的化身和基石。 权威的存在表明社会制度具有的合法性，得到社会普遍的认可，说明了人们接受制度安排的理由。 没有权威的社会制度无法贯彻实施。 与权威相联系的是一套地位结构。 权威的贯彻与服从依赖于一套对权利、责任和义务有明确规定的地位结构，以及与之相匹配的角色和角色集。 这些角色和角色集形成的互动关系集中在相对固定的机构框架内，同类型的机构相互关联形成制度的组织系统。 韦伯将权威划分为传统权威、感召权威和合法权威三种理想类型。 实际生活中多为混合型权威。 4、设备系统这是制度运行的物质基础，设备系统一般分为两类象征性的物质设备，如国旗、国徽、军旗、区旗、党旗，它象征某种组织及制度存在价值和目标，是概念系统的物化表现。 另一类是实用性物质设备，如法律制度所依赖的法庭、监狱、经济制度中的企业厂房、银行大楼，它表明制度运行是一个实实在在的社会过程，与人们社会生活紧密地联系在一起。 三、社会制度的特征 1、可重复性稳定性和确定性，表明在制度框架下，人的行为是可以预期的。 社会制度规范不以时间和空间转换为原则，而是凡在相似的社会情景下都会发挥作用。 这种可重复性表明社会制度不是朝令夕改，是相对稳定的。 制度是显明的即易于认识和理解的。 当规则简单而明确时，人们能够清晰地了解制度的指令或禁令。 制度是可预知的。 制度必须能透过奖惩措施，指示人们未来行动的可靠方向。 奖惩措施是制度的信号，公民只有清楚制度信号，指导遵从或违反制度后果，才能恰当地选择自己的行动。 制度体系不能自相矛盾，否则，公民无所适从。 制度必须是适度稳定的。 从在变化的制度难以被人了解。 制度的稳定性减少了制度执行的成本，提高了制度的可信赖性。 制度的可重复性必须具备普遍性和抽象性。 制度的普遍性，是指制度所含的规则是适用于所有人的。 制度的抽象性则是指规则本身不指涉任何特定目的或为某个具体的人或事项服务。 2、集体约束性。 这表明社会制度对特定领域的社会成员都具有约束力，也需要该领域的成员普遍遵守，没有例外的成员，因人而异的社会制度不会得到遵守，对社会秩序的形成和维持没有意义。 集体约束性表明社会制度具有强制性。 3、社会制度具有自我维持特性。 社会制度一经形成就具有历史惯性，积淀为人们的文化习惯，其规则、理念会内化到人们的思想意识中，变成不问为什么的当然行为准则。 制度的稳定性和自我维持使人们养成本能地遵从他们的习惯，要改变它是比较困难的事情，甚至当一种社会制度的合法性和权威丧失的时候，人们还遵从旧制度的下养成的习惯。 像土家族地区改土归流后，土司时期的百姓年节到土司衙署摆手调年、火床制和不敬祖先牌位的婚姻文化制度还延续着，流官不得不下令严禁。 4、制度还有变异性。 社会需要和功能的变化，社会制度也会依据环境的变化作出适应性调整。 制度的稳定性也会带来僵化的危险。 当环境发生变化时，应当通过制度创新来对环境作出反应。 当人们普遍违规时也就意味着社会制度的合法性和权威的丧失，制度变革不可避免。 （社会制度是在一定的社会生产活动基础上为满足人类基本生存需要或解决各种问题而产生的。 它以一定的社会价值或（目标）为核心，并通过正式的社会地位结构，人们一致性的行动和较为持久的基本社会关系表现出来，这是制度的本质规定，是社会关系的固定化形式，社会制度一旦形成，具有 （1）相对稳定性 （2）强制性 （3）普遍性 （4）变异性 （5）功能上的复杂性。 ） 四、社会制度的类型 1、根据社会制度的起源分自生式（原生）和人为式（派生）的两种。 自生式的社会制度又称为本原的制度，是人类生活中自然而然形成的。 在人们的社会行动中，起初并没有主观制定的意图，只是一种习惯和风俗，这些风俗和习惯适应了人类的需要，满足了人类的生存要求。 但是，这是一个充满自觉和不自觉的社会选择过程。 是继承和淘汰的漫长过程。 典型的有婚姻家庭制度、经济制度、宗教制度等。 恩格斯说的两种生产理论就说明了本原社会制度的形成过程。 本原社会制度是人类其他社会制度的母体。 人为式的制度又叫派生的制度是人们为了满足某种社会需要，通过各种途径，有意识设置的社会制度，它体现了人类活动的主观意图。 如教育制度、法律制度、政治制度、社会保障制度。 但随着人类社会的发展，本源的制度也越来越多地体现了人类的意图。 有许多人为的历史内容。 婚姻家庭制度，宗教制度，经济制度就是如此。 2、按社会功能分类，更准确反映社会制度的含义以及功能演化的特点，主要有经济制度旨在满足人类开展物质生产和生活的需要，财产所有制、占有方式、财富的分配和继承，资源的利用和配置方式、经济管理机制是主要内容，围绕经济活动的法律、法规、管理措施、政策等是其形式化表征。 婚姻家庭制度旨在满足人类劳动的生产和再生产，人类性行为及感情交流的需要。 婚姻家法规及道德准则、习惯、风俗是其主要内容。 政治制度旨在满足对公共事务的管理需要。 公共事务涉及全体成员以不同利益要求为基础的公民社会行动。 如何使这些行动目标及行动者本身被限定在一定的秩序和社会整体之内是政治制度的核心任务。 法律制度是调整人与人之间，群与群体、群体与社会之间、人与社会之间关系的规范体系。 可以说是政治制度的具体表达，当各种社会行动间出现矛盾和冲突时，它以一种预设的准则作出裁决，确定哪些行动是可以接受的，哪些行动是不能接受的，必须受到惩罚，使不再重复出现。 教育制度旨在满足人类文化知识和思想观念的传授和创新的需要。 有关的组织准则、活动程序、规章制度、政策法律是保障社会成员的社会行动及相关知识，观念发展、艺术原则、审美价值等具有历史性文化联结。 从而推动社会进步和丰富人类精神生活。 宗教制度旨在满足人类对超自然力量的崇拜和敬畏的需要。 人类对复杂的自然现象和社会现象的理解总是引申出对神秘的超自然力量的崇拜，并因此而形成一系列的价值和准则、仪式、组织、规章、这些联系超越现实生活中各种复杂的现象，能较稳定而内在地维持人际关系。 军事制度旨在满足加强对外防御的需要。 社会防御是一种涉及广泛的人力动员、组织、训练、资源利用和战略计划制定等一系列社会行为。 军事制度比较明显地体现了对相关社会行动的规范与协调。 以便有序、有效地达到一致目标的制度含义。 文化制度旨在满足精神生活独立领域需要，专门人员，艺术原则，审美价值取向必须有相应的制度保障。 科学制度旨在规范人类对自然，社会知识进行探索利用的社会行动。 科学研究成为社会活动的独立领域已有100余年的历史，科研者的组织，立项程序和规则，研究成果的评价和应用，经费的和使用，科技情报的交流等都应有最大限度地促进科学探索目标的实现。 这有赖于科学制度的保障。 社会福利与社会保障制度旨在满足个体间群体间相互救济，扶助的需要，克服自然或人为的灾害，损害造成的后果，必须动员社会力量进行援助，以便维持正常的社会生活秩序。 人们的生老病死也有赖于社会力量。 . 五、社会制度运行特点 1、制度运行体现着结构与过程的统一 2、制度运行体现社会行动与社会秩序的统一 3、制度运行体现社会行动与目标的统一因此，人类社会需要的形成，表达与满足的过程，实际上是通过社会制度的运行过程而实现完整统一的。 第二节社会制度的功能 一、功能分类社会制度作为人类社会运行过程中不可缺少的社会行动的规范体系，是通过制度的一些具体功能来表现其作用的。 制度的功能可以从不同角度分类从个体与社会关系层次上分 1、行为导向功能。 2、社会整合功能。 社会制度是合作和秩序的基本力量。 社会秩序并非依凭任何“制度”或“规则”就能产生。 只有合理的规则或制度，才能引致一种能够增进信任与合作的秩序。 3、社会控制和秩序维持功能。 并非任何一种合作都需要制度的维持。 在封闭的熟人社会，维持人们之间的交往与合作的主要力量是社会网络。 在这种人际关系中，由熟悉、互动和彼此利害关系所缔造的人际信任和忠诚，就能有效地增进熟人之间的交流与合作。 但当我们进入开放的社会，与陌生人打交到时，个人的行动就可预见，人们交往的风险就会减少，这将增进人们之间的信任从而促进他们的合作。 制度是支撑陌生人社会中人们互动和合作的基本力量。 4、促进效率，保障人们的多种需要的功能。 （投入产出有效配置社会资源） 5、文化传递和创造功能（社会化功能）从制度发挥功能的层次上分显功能和潜功能显功能是指那些存在于人们的意识之内的被明确意料或者正是所求的、有益于社会系统的适应与调整的后果。 潜功能则是指那些与人们的直接目的无关或者关系不密切、未被人们意识到的被忽略的后果。 从制度发挥功能的性质上分正功能和负功能正功能又称积极功能，是指某种社会制度运行的实际结果提高了社会系统的活力和适应能力，促进社会系统各个部分之间关系的协调、稳定和一致，为维护系统的良性运行和协调发展做出积极贡献。 负功能又称反功能，是指制度运行的实际后果降低了系统的活力和适应能力，破坏了社会系统的内部协调、稳定关系，造成社会系统内部的矛盾和冲突，对社会良性运行和协调发展造成阻碍或破坏作用。 二、对社会制度的功能评价 1、社会制度功能性质分析社会学研究社会制度的内容之一就是对社会制度进行功能评价，目的是促进正功能的发挥，避免和预防社会负功能的产生或消减负功能的程度，缩小社会代价。 评价标准第一制度运行的特定后果同社会制度体系的功能耦合状况。 即制度之间的功能是否相互匹配情况，如果耦合或参与耦合的因素越来越多，说明这一制度发挥正功能。 第 二、社会制度能否激发社会成员的积极性，能否最大限度地发挥人们的内在潜力。 人的收益代价比较结果影响人们对制度的遵从性。 2、显功能与潜功能分析美国社会学家R默顿根据人类行动的动机与社会后果之间的差异，将社会功能区分为显功能和潜功能两个层次。 显功能是有助于调整和适应的后果，这种调整和适应是系统中参与者所预料到的，认识到的；潜功能是没有预料到的和没有认识到的。 因此，显功能是指那些存在于人们的意识之内的被明确意料或者正是所求的、有益于社会系统的适应与调整的后果。 潜功能则是指那些与人们的直接目的无关或者关系不密切、未被人们意识到的被忽略的后果。 一旦人们认识了潜功能，并把他纳入人们的认识范围之内，对他进行研究和控制，潜功能也就转化为显功能。 社会制度的潜功能从性质上看可能是正功能，也可能是负功能，因此潜功能分析对于社会制度研究十分重要，对潜功能本身的性质评价关系到制度运行的有效性。 揭示潜功能首先要看社会制度潜功能发生在哪个层次、哪个环节上。 有的潜功能发生在制度内部，有的发生在制度之间。 发生在社会制度内部潜功能典型例子中国的科学研究制度科研制度的目的是促进知识的积累和创新。 中国的科研管理体制恰恰又抑制了科研人员的创新。 改革后的经济制度的设计促进效率，提高劳动积极性和创造性，结果是扩大收入差距，出现两极分化趋势，降低了低收入者的劳动积极性，低收入群体庞大，购买力低下，经济效率也受到严重影响。 扩大内需成为政府补救的经济举措。 马克思揭示资本主义经济制度内部商品生产的利润的实质是剩余价值的论断就是对资本主义经济制度的一个重要潜功能的揭示。 制度之间的潜功能的经典例子是韦伯揭示的宗教制度与资本主义经济制度之间的关系。 新教伦理促进了资本主义的发展。 马克思对宗教制度的分析认为宗教是人民的鸦片，也是对宗教社会控制潜功能的揭示。 其次，分析潜功能要看是对谁而言，有些社会制度的潜功能对制度设计者和制度行动者都是潜功能，有的社会制度的潜功能是对被统治者而言的。 潜功能一旦被揭示出来，可能对人们的社会行动产生影响，如采取措施消除其消极影响，发挥其积极作用，或者引发人们对社会制度合法性和权威性的认同危机，不再遵从制度安排，从而推动制度变革。 有时甚至导致社会革命。 如马克思对剩余价值规律的发现，导致全球性反对资本主义的革命风暴。 第三，是分析制度潜功能的性质。 从社会良性运行和协调发展的角度看他们是正功能还是负功能，抑或无所谓正负，处于中性状态。 3、从社会变迁视角分析社会制度的功能考虑到时空变化，制度功能也会发生变化。 制度设计的运行条件发生变化，必然导致功能变化。 因而，在特定条件下发挥正功能的制度，在条件变化的情况下呈现出负功能，也会产生新的潜功能。 如中国在计划体制下的一些制度，在市场经济条件下还保留，产生正功能越来越少,负功能越来越多。 计划经济是国家权力垄断一切社会资源，而市场经济条件下，要求市场在配置资源上起基础作用。 但权力未退出资源支配关系的条件下，市场化的结果，造成了中国社会普遍的权力寻租和严重的腐败问题。 新社会制度要制度化有一个完善过程，与其他制度的功能关系上不一定是相互适应的，就会产生这样或那样的负功能，甚至使新制度设计的正功能显示不出来，失去合法性和权威性。 中国经济制度改革先行，而政治制度改革滞后，产生的负功能很能说明问题。 例子中国政治制度 1、政治制度安排的缺陷问题制约民生改善的根本制度缺陷，其他制度缺陷与此有关。 政治制度安排的缺陷问题是导致我国民生问题产生的根本因素。 邓小平在反思“文革”发生的原因时指出:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。 领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”。 这种制度性缺陷最根本的表现就是高度集权的政治体制以及由此产生的权力垄断及其对社会各项职能的大包大揽。 政治制度安排的缺陷导致整个社会系统功能和具体制度运行功能的紊乱,从而导致公民利益表达、利益整合以及政治沟通过程的缺失。 在这种情况下,权力几乎缺乏监督和制约。 而一个不受监督和制约的权力必然导致腐败,导致政治权威公正性的丧失以及特权垄断的滋长。 而特权垄断恰恰成为解决民生问题的拦路虎。 特权垄断导致国家权力部门化,部门权力利益化,部门利益法制化。 破解民生问题之所以如此艰难,从一定意义上来说,是因为政府自身对自身的改革难以做到壮士断腕。 比如对政府信息的公开、行政审批权力的削减、垄断行业的竞争化、决策程序的民主化等等,由于直接涉及到政府官员的收入和福利,政府很难彻底割断利益链。 2、公民政治参与的缺失问题和谐社会的构建需要通过社会治理的方式实现的,其基本手段就是要协调和聚合不同利益群体合理的利益需求,建立民主的利益表达机制以及与之相适应的公共决策机制,实现公共利益的最大化,使得全体人民共享改革成果。 然而,我们的决策体制尚未完全改变“自上而下”的主导路径,公共决策脱离草根民意的弊端很大。 相关利益群体特别是弱势群体在关乎到他们切身利益的政策面前缺乏话语权,也缺乏利益诉求渠道。 为了防止少数人垄断发展与改革的收益,必须建立保障不同社会群体的利益表达和诉求机制,避免少数被边缘化的社会群体利益因与权力中心的距离而受到不公平待遇。 3、财政支出安排的缺陷问题我国实行的是“分级财政吃饭”的财政体制,地方政府把大部分公共资源用在能带来财税效益的经济事业方面而真正配置到公共事业方面的资源却很有限,导致公共财政支出优先向经济增长倾斜。 在相对长的时期内对效率优先的追求和对公平的忽视,导致分配制度的失衡,造成了财富从民间向国家、从大多数人向少数人的大范围转移,从而进一步加剧了收人差距和分配不公的问题。 区域发展上的强倾斜战略指向和城乡二元结构的制度安排又进一步扩大了区域之间和城乡之间的差距。 财政支出安排的缺陷引发了经济结构的失衡,造成了经济增长和社会发展之间的失衡,并使民生问题更加凸显出来。 我国GDP和财政收入增速连续多年在10%以上,外汇储备名列各国之首,我国已经快速成长为世界经济大国,xx年财政收入突破5万亿元。 显然,我们已完全具备了加快改善民生的经济实力和财力。 但我国政府公共财政却常常以“财力不足”为托词,说明我们国家财政体制的缺陷不仅是局部的,而且存在于整体和深层。 一般说来,财政支出安排应“以支定收”,但我国财政是“以收定支”。 也就是说,xx年的财政支出标准是以xx年财政收入及预计增长量来确定的。 这为超支和超收开了双重的方便之门,并且形成了两者之间的互促互动。 所以年终执行结果一般都会比年初预算有很大增长。 在许多下属机关那里,年度预算资金花不完就要退回去,并且下一年度就要减少预算。 这就导致很多部门在预算编制中经常夸大项目规模以套取财政预算资金。 同时,预算不透明、支出审查不到位、监督力度差,导致滥用纳税人辛苦钱的行为层出不穷。 总之,公共财政支出科学化、民主化和规范化不够,这是政府财政用以改善民生的一大桎梏。 4、社会政策的滞后问题社会政策是维护和保障社会公平的法律政策体系,其核心是社会保障政策体系。 在现代化进程中,经济政策侧重于解决经济效益问题,而社会政策则主要解决再分配领域中的问题,在很大程度上要体现社会公平与正义。 我国是一个发展中的大国,社会政策所需要的财政能力与制度化能力相对欠缺。 同时,我国还是一个城乡长期分割的社会,社会政策的差异性特征明显,社会政策同经济政策地位不对称,滞后明显。 至今,我们仍然没有建立起比较健全、合理的社会保障制度,已有的制度覆盖范围主要在城市。 公共养老保障体系的覆盖面只占人口总数的15%,享受低保的城乡居民不到总人口的5%。 随着改革开放的深入,数以亿计的农村人口涌向城市,他们要面对城市的物价、医疗、教育等方面的高收费,这就使之在客观上对国家的社会保障、社会救助等制度有了很高的依赖,而国家却不能给他们提供最基本的社会保障。 我国目前的公共政策安排剥夺了农民享有与城市居民一样的种种特殊的补贴、社会福利、社会保险、医疗教育等的机会与权利。 第三节制度化与制度改革 一、生命周期有些社会学家用“形成期”、“效能期”和“萎缩期”来描述制度的生命周期。 每一种制度的建立都有其客观根据，但制度有一个形成期，即制度化的过程。 在这个时期，制度是不够完善的，需要进一步完善与扩充。 处于效能期的制度在发展演变过程中，也会出现障碍和问题，需要深入调查研究，及时调整不适应的部分与环节，使之继续发挥其效能。 有的制度，由于社会环境的变迁，赖以生存的基础已不复存在，这时就必须及时建立新制度来代替已经过时的制度。 二、制度化的涵义及其作用 1、制度化是指社会制度对人们现实的社会行动产生影响并使之模式化的过程。 2、作用 （1）促使人们认定某种行为的合理性。 （2）促使人们的社会行动具有可期望性 3、制度化中的特殊现象 （1）制度化优先现象 （2）制度化逃避现象 （3）制度化冲突现象 三、社会制度改革的内在动因 1、人们的需要不断发展，满足人们需要的制度保障必须相应调整。 人的需要不是抽象的，而是人的存在和发展的具体体现，某种需要的满足并不是社会运行的终结，相反是更高级的需要的开端。 当原有制度不能满足人们的需要时，制度改革就提出来了。 这是制度改革的原动力。 2、制度之间引发的各种矛盾和冲突，需要新制度来调整。 一种制度的实施，潜藏着另一种制度层面上的秩序危机时要改革。 3、一种制度的形成完善是要有一个过程的，面对复杂的社会生活，需要不断修正完善，这需要制度改革。 4、制度化过程是使人们行为模式化的过程，但是社会生活是不断变动的，制度化导致人们行为模式化往往与社会生活的变化不相适应，要求随社会生活的变化而变革。 制度运行涉及制度本身，行动者及行动者所处的具体历史环境三要素，三者结合成了对社会制度有效性的考验。 需要制度改革才能最佳结合。 三、中