从公共行政到公共管理.doc

从公共行政到公共管理引言 所讲的题目不完全一样，但是整体上来讲，就是两个领域，要么就是政务信息化，要么就是公共管理，公共治理。我想大家对这个问题整体来讲还是比较关注的。我讲这个题目叫从公共行政到公共管理。实际上我整体上介绍一下国外在这几十年来，执行公共管理变革，它的过程，它的主要内容以及它对我们所产生的影响。举个例子，比如我们搞医疗改革，这次两代会上有关民生问题也是很关注的焦点；其中最主要的就是看病贵、上学难、住房难这些问题。而我们恰恰在医疗改革的过程当中，我们引进了公共服务市场化的理念；就是说我们在医疗改革的时候，引进这种市场化的机制和运作的理念；那么若干年下来以后，引起很大的反响。比如说改革的失败，也有说不能简单的否定，但我告诉大家，当初在江苏宿迁搞医疗改革市场化的市委书记，仇和，现在提任为江苏省的副省长，他把医院基本都卖了，都市场化了。比如说仇和当年在宿迁市当市委书记进行大胆的试验，如果说这次试错的话，怎么试错了，现在江苏省总队让他在7400万人的全江苏省试错，别人说宿迁民改失败了，但宿迁现在通过医疗市场化以后，初步的市场化以后，现在医院收红包的人少了，看病的价格下降了。这种反象给我们一种印证，中国这个民改到底是成败还是失败还是市场不充分造成的结果呢，还是本身引进市场机制就是错误的，现在众说纷纭，莫衷一是。我在国家行政学院最近带了几个MP的学员，都是市局长，其中有位河北鄂州市的副市长，是位女市长，1970年出生，才30多岁，已经当了六年局级官员，她是专管医疗卫生，她在鄂州市搞了四年医疗体制改革，已经形成了鄂州模式，她这次学的是我们学院公共管理硕士，基本都是局级官员，最低要正处，大部分都是局级，我说她这个鄂州模式又是一种民改模式。 我在接受很多记者采访时，说如果说我们医疗改革不成功的话，这个板子大概不能简单的打到公共服务市场化这里。公共服务市场化是西方国家在公共管理变革潮流中，一个非常重要的管理方法的变革。那么我认为我们在引进的时候，也可能发生了一些偏差，随时引发重大的争议。大家看到由对医疗、教育、住房制度改革的非议，似乎发展到中国改革开放以后第三次大规模的姓“资”与姓“社”的争论。现在没有邓小平这样的权力了，邓小平在世的时候不争论，一句话打住了，现在打不住。这次两会期间，胡锦涛总书记是3月6号在上海代表团的讲话，和温家宝总理在会后总理记者招待会上的讲话，两个最高领导人再次对改革做出表态。胡总书记说，中国要在行政时期坚定不移的推动改革开放。温家宝说，倒退是没有出路的。海外对他俩的讲话，尤其是最高层对这场改革争论新的表态。我的看法是两句话：目前中国发展进入一个非常关键的战略机遇期，这个战略机遇期在历史上并不是多见的，但是我们经过20年改革以后，同时进入一个改革的战略转折期，改革的战略转折期，如果说过去20年中国经济体制改革带动其他改革的话，从现在开始，可能行政机制改革，政府改革带动其他改革，改革的主轴可能发生变化。所以有时对这个医疗、教育、住房等关系民生问题的质疑引发对改革的整体争论。所以有人说中国目前的改革故事已经不复存在，不像1978年那个时候刚刚开始改革，邓小平发布的改革，人都拥护，绝大多数人拥护，原因很简单，由于当时的改革政策几乎每项政策出台，绝大多数老百姓都受惠，都获得利益，但是现在人们越来越发现，有些改革少数人获利，多数人承担了改革的成本。所以说对改革发生了质疑，现在中国进入了一个重构改革故事的时期。所以我想这些问题都与我们说的国外的公共服务市场化有关，与这个大题目有关。那么下午就想稍微细致的跟大家讨论这些大的题目。国外如何从传统的公共行政转到现在的公共管理。那么我要讨论大的三个问题，这个讲课可长可短，今天上午给国家行政市局长任职班讲的是公共治理与非政府组织的发展，那也是非常重要的题目。我讨论第一个问题就是，大家要从整体上把握和了解，从传统的公共行政到公共管理发展的过程。第二个问题我们要了解一下，行公共管理，这个行公共管理变革它的模式和渗透的主要内容。第三是我讲一下比较，就是说我们了解了国外公共管理变革以后，我们反过来再和中国这个行政改革做出比较，我们能得到哪些启示。讨论这么三个题目。如果有什么问题，我们可以随时讨论，因为我跟这个班级，大概这几年我每期都讲这个题目，我去年过春节以前，我在国家行政学院头一天我是给老挝的省长讲课，老挝，全来的省长、部长，留了一小时互动，第二天上午给日本的课长讲课，前面坐这位比较年轻的同志，日本的课长，上课的这个课，日本的课长相当于中国的哪一级官员，上课的课，知道吗，大家谁知道？就是日本的课长，就是上课这个课，这个课长行政职位相当于中国哪个职位啊？ 回答：处级。：对，处长。我两天给两个外国班上课，感受非常深刻，头天给老挝的部长省长讲课，留一个小时，我讲的是政务信息化，互动的时候，他们确实提出来不少问题，我说这些官员级别很高，穿着珠光宝气，那个女士手上全戴着大金戒指，金戒指上还镶着大宝石，戴四个，四个指上都有，戴着金项链，下面挂着是几个坠子，直插一个金箍棒，穿着珠光宝气，但是你和她一互动，你就感觉到她就是老挝的高级官员，视野、知识和其他一些国家有比较大的差距。但是我第二天给日本官员讲课，确实也把我吓了一跳，他们只来了到20多个人，都是课长，就相当于我们国内的处长，最后留一个小时提问和互动的时候，非常厉害，他对你讲课写字的纰漏，然后给你甩过来一个问题，都是我们国家核心问题，有时让你非常难回答。有一个处长给我提这样的问题，他说他在日本政府主要搞冶金管理的，他过去和中国冶金部打交道的时候，发现中国有很多专家型官员，对冶金行业非常熟悉，他认为这都是专家型的官员，但现在发现这些都没了，他说你们把这些专家型官员都弄到哪儿去了，我说我们现在这个冶金工业部本身早已不复存在，1998年以后就改了，直接管理工业的部委，绝大多数都撤销了，就保留了国防科国委，新组织信息产业部，其他都没了，我现在不过就在发改委里面，产业司里面有个冶金工业处，也就是五六个人吧，像这样的官员他不可能像原来冶金部有那样的专业化水平和素养。最后我们外事部讲，说日本选的这批官员，全是日本东京大学和早稻田大学毕业的高材生，到日本政府以后，现在提升处长这个职位，都是雄心勃勃，未来的高级职业文官的后备官员，所以他们对中国相当了解。所以我觉得虽然都是官员，但是官员和官员的素养差别很大，我的感觉就是像日本这样公务员素质，整体上能和我们香港高级官员的素质划等号，大体处在一个大致上。那么我也有感受。我昨天下午给西部，就是我们中国的西部的市局长讲课，和我今天上午给，包括国务院各部委，各地的市局长任职班这个官员，你也能感受到他是有差异的。所以我觉得官员的素养非常非常重要，所以我们首先要了解公共管理变革的过程，实际像我们北京市，我们在很多公共管理治理过程中都引进了国外的一些管理方法。 第一章 从公共行政到公共管理的发展从传统的公共行政到公共管理，如果你要把它分开来看的话，我想我们中国几个层面对这个过程进行一个解读。首先我们可以看，由传统的公共行政到公共管理变革，这时间段也就是20多年，但是20多年的变革，它引起了政府形态本身的改变，1978年12月邓小平在中国发布了改革开放，1979年元月，撒切尔夫人在英国上台执政，拉开了公共管理变革的序幕，跟中国改革开放几乎在一个历史起点上展开的，我们是1978年12月，他是1979年元月，在短短20多年的变革，首先引起了政府形态的改革。我把这个形态概括为四种，近代以西方为中心的政府形态转换，如果你做个理论概括的话，我认为首先经历过一个政治家政府，后来转变到官僚制政府，官僚制政府的时间最长，它大体是一个工业革命这样一个里程，那么第三个阶段是通过公共管理变革短短20多年，有人说出现了企业家形态的整合，因为它把大量的市场化管理机制引到公共管理中来，有人说政府不像传统的政府，倒像放大了的企业，到后来推动政府信息化，也变成一个电子网络政府。这四种政府形态，那么每种政府形态我们简单做一个描绘。比如说政治家政府，政治家政府在我看来也是一个叫政治家主导的政府。那么在那种政府形态下，它最大特色就是关于队伍，政务官和事务官没有分离，政党在竞选过程中，哪个政党选举获胜，哪个政党成为组阁，组阁意味着大组阁，我所有的人员都进政府，从内阁首相，各部部长，部长助理，市局长，处长，主要办事人员，我这个竞选获胜的政党人往头头竞争，过几年以后，我这个政党在议会选举中失败了，失败以后，我的人马统统从政府退出来，从首相、部长、部长助理、市局长、处长、主要办事人员，造成几年政府一次大换血。第1节 四种政府形态与公共管理的发展四种政府形态政治家范式政府大家想政府管理是一种专业，它需要工作的连续性，需要经验，需要积累，一个依靠政党的人员，他进到政府四年五年，刚懂得管理了，结果他所依靠的政党失败了，在选举失败了，他无奈退出来了，然后再上去把它全部选为新人。所以大家看，政治家政府最大的特征就是官员与政党在选举中的胜或者败共进退。政府管理形不成一支稳定的队伍，几年一次大换血，对政府管理造成巨大的混乱。官僚制范式政府西方国家人很聪明，他们说这样政府管理没有稳定的时候，工作难有连续性，他说能不能想一种办法，这个不同的政党，众多议会就流于执政，这种政治运作的机制，我改变不了，但是我可以改变里头的具体方式。我每次政党选举胜或者败，我只更迭最核心的人物，我更迭首相，更迭部长，更迭部长助理，这么以下的官员，90的官员我都要他在政府终身任职，通过考试、竞争，进入政府，给年轻人这个台阶上，在政治上保持中立，和政党他们完全脱钩。我是靠我这个管理国家的本事，治理国家的能力，我吃这碗饭，我和政治完全剥离，这样就形成了一个整个在国家公共管理、政府管理队伍中少量人属于政务官，绝大多数人都是事务官，政治上保持中立，政务官是随政党选举的胜或者败决定他的退或者进，政党选举胜了我就当部长去了，政党选举败了我就滚蛋了，我就走了。政务官像走马灯一样换，事务官终身在这个职位上任职，一个人大学毕业，考试进入政府，一步台阶一步台阶，还不能乱跨部门，乱调动，你像他干到离退休以前，干到高级职业文官，他的业务有多少精通，当然他最成功的只能达到副部长，政务次长，他永远达不到正部长，正部长是另一条道上的，那是参加政党活动，在政党选举中立下汗马功劳，他可能当部长，那与你没关系。如果你还不满足于当副部长，我还想干更大的职位，那好你退出职业文官，你退出这个队伍去，参加政党活动去。你在政党活动中立下了汗马功劳，搞不好你就可以当个正部长干干，但那个部长是走马灯。就这样的改革标志着官僚制这种政府形态出现，有一支稳定的职业文官队伍，在政治上是保持中立的，形成一个层级管理分明，权力执着，强调职业文官的专业化，职位的非人格化。所以我们看到这个科层制的，这样的官僚制政府，大体适应工业革命这样时代的要求。那么它在工业革命时期立下了汗马功劳，但是之所以到上世纪70年代末，要改革这个官僚制政府，也就证明官僚制政府它的弊端充分暴露出来，在某种意义上讲，它走到了尽头，所以我们才需要这些变革。企业家范式政府可以说如果把官僚制政府这套治理模式看作是传统的公共行政的话，我们说从上世纪70年代开始的这条公共管理变革，主要是冲着官僚制管理的弊端而来，所以有了市场机制，在公共管理活动中讲成本，讲效益，讲投入，讲产出，把现代企业的管理理念、价值、方法，引入到公共管理中来。所以说这样的政府不像传统意义上的政府，倒像放大了的企业，所以有人把它叫做企业家形态的政府。但是我们看到这种政府形态，时间很短暂。电子网络政府从上世纪90年代到互联网技术出现以后，西方国家把公共管理变革的成果，通过信息网络技术，把它固化下来，那么很快的出现了一个我们叫电子网络政府。就是在传统政府、实体政府、物理形态政府之外，借助网络出现一个虚拟化的政府。我可以这样说，尽管人们对这个虚拟化的政府认识并不一致，我举个例子，我去年4月份，我是代表中联部，我到突尼斯，专门讲中国政务的信息化。我到这个会上发现，人们用的概念都不一样，比如欧美专家来的，他们基本都用的叫电子政府，咱们国家我用的就是电子政务，因为我们十六届主要文件都规定叫电子政务，但是突尼斯政府的总理和非洲来的一些高官和学者，他们既不用电子政府，也不用电子政务，他们用什么呢？他们用电子治理。实际上你看到，都是借助信息技术、网络技术来改造这个传统的政府，但是由于它的体制不一样，管理模式有差异，决定人们对它内涵、外延的理解也有差异。我说中国为什么不用电子政府这个概念，而要用电子政务呢，至少有两个主体是无法用政府这一概念来涵盖的。比如执政党，共产党是我们执政党，它处在国家治理的第一线，有党中央、省委、市委、县委，有常委宣传部、组织部、统战部，各个机构，处在国家治理第一线，又是我们国家的决策核心，政务需要信息化，党难道不需要信息化吗？所以你不能把党放在那里边，再一个中国有很多叫做行政职能的事业单位，准行政机构。我们大家说国家商标局，国家专利局，国家水务局，国家气象局，国家地震局，这些机构都不是行政机关，事业单位，它执法，它也许多信息化，所以我们用电子政务化，就把内政外交活动都叫政务活动，主体就可以涵盖的很宽泛。但是不管叫什么，它都是政务信息化的一种。所以我们说当这个电子网络政府出现的时候，它对传统的政府有两个颠覆性的变革。第一打破了空间概念，就是说我获取政府的信息，或者接受政府的服务，到政府办事，我再也不必到政府部门亲自去办，我可能坐在我家里，或者我到广州市政府，我坐在北京就能办，打破空间限制。第二打破时间限制，我不受政府八小时工作制，上班下班限制，我晚上12点起来，我仍然可以在政府门户网站上，通过网络来办事。大家看我们中央政府门户网站，是元月一号正式开通，去年国庆开通10个县，今年元月以后开通以后，三天内，中国政府门户网站在全世界的点击率飙升到第二位。原来中国门户网站排到一万多位，几天时间上升到几百位，我当时焦点访谈对我有一个采访，就是讲中央政府门户网站，它给全世界了解中国提供了一个非常重要的平台。所以大家看到这是两个颠覆性的，一个是打破了空间限制，一个打破时间限制，尽管这个虚拟化的电子网络政府并不能完全取代实体政府。比方你北京市政府有很多楼，这是你的实体的北京市政府，但是在虚拟空间中有个首都之窗，它是全世界任何一个角落随时都可以看到的，虚拟化的政府。那么它将对于政府的管理产生历史性的变革，影响到政府形态，影响到政府的组织结构，影响到政府的运行方式，影响到政府的管理功能。你比方说我对北京还是比较熟悉一点，我是信息办的一个顾问，比如说我们现在北京市搞这套市政管理系统，城市综合管理系统，就把东城区这个网格化管理技术放大，然后再把石景山区所建的叫政府公共企业，基于这个地理信息数据库，我地下的网管都建立一个数据库，然后借助摇杆技术，地理信息技术，再加上全球定位技术，集成叫3S技术，把这些东西结合起来，在城八区现在全部集中起来。 万米网格，一万米网格管理范围内的物件、事件，围绕这两个来的，我有多少物件，有多少公共设施，我都给它编成数据，放入数据库，然后发生什么事件，井盖丢了，这个地方漏水了，我马上有人报告，传回到指挥中心，指挥中心第一时间进行调动，在最短的时间内解决相关发生的事件，围绕物件、事件展开综合的城市公共管理。大家看这样一个技术用进来以后，它改变了管理方式，它招募那么多的巡查员，万米网格有很多巡查员，综合14大功能，83项具体的职责，改变传统的城市管理。所以大家看到信息网络技术它对政府管理所产生的影响，我认为是相当深远的，这是四种政府形态。第2节 从公共行政到公共管理的思想理论 如果通过传统的公共行政走向公共管理，它在某种意义上讲已经引起了政府形态本身的变革的话，第二个视角我们看一下，在这个变革过程中，它主要靠哪些理论，有哪些理论指导公共管理本身的发展。我觉得这个理论很多，比如说行制度经济学中的委托代理，教育成本理论，比如说行管理主义，比如说治理理论，比如说公共选择理论，这些理论在某种意义上讲，都在传统的公共行政走向公共管理的过程中，应该说发挥了重要的指导作用。那么这里面我想最主要的，我想只介绍一种，就是公共选择理论。这个管理主义，教育成本理论，委托代理理论，治理理论，公共选择理论。在我看来，影响最大的就是公共选择理论。那么这种理论本身应该说，这个公共选择理论本身来讲它实际上，在座的领导人可能知道这个理论，它主要讲政府和市场关系的，公共选择理论强调政府要最大限度的减少对市场的干预，它还冲着凯恩斯政府积极干预社会，干预市场这种理论而去，凯恩斯理论强调政府积极干预，但是公共选择理论，反其道而行之，它强调政府要最大限度的减少对市场的干预，它是冲着凯恩斯这种理论而去的。但是它在阐述政府和市场关系的过程当中，它有两个前提假设，产生更大的影响。第一个假设是它认为所有的人，都带有理性经纪人的色彩，什么叫理性经纪人，就是说一个人在社会上扮演一种角色，不管你是高级官员，普通民众，企业家，学者，你在扮演一种角色在给社会提供服务的时候，很少有人一点也不考虑个人的利益。用中国话讲，人都有自利性的一面，指它对人性的假设，所有人都带有自利性的倾向，而且在法律规范范围内，绝大多数人都有追求个人收益最大化的欲望和动机。我不是犯罪，在一定的规则范围下，我追求个人收益的最大化，它对人性的定义普通性的假设。第二个这个社会有两个基本市场，一个叫经济市场，一个是政治市场。在经济市场上尽管参与市场竞争的主体很多，但是说到底是由一个一个理性经纪人组成的，你不管企业，非盈利机构，第三部门，你参与市场竞争，还是政府，说到底是由个一个一个理性经纪人组成的。都想通过市场竞争追求个人收益最大化，这样的欲望、动机，经过激烈的市场机制，优胜劣汰，最后导致社会的进步，或者说客观上导致社会的进步。 我举个例子，比如你造这个杯子五块钱，你上市卖的挺好，别人就开始琢磨你这个杯子，我这种杯子功能一点也不比你差，我成本能降下来，我四块五毛钱卖我就能赚钱，你的四块五毛钱的杯子上市以后，就把他五块钱的杯子顶的卖不出去了，你的杯子上市以后，别人又琢磨，我能不能把杯子成本再降低，功能一点也不比你差，我四块钱就可以拿下来，所以说他后面隐藏的都是一个一个理性经纪人追求个人收益最大化的欲望。所以他说理性经纪人的欲望和动机经过激烈的市场竞争以后，最后客观上导致了社会进步，但是他的研究发现，在绝大多数政治市场上刚刚相反，因为大家说为什么绝大多数政治市场上刚刚相反呢，因为他们发现，绝大多数政治市场上都是排斥市场机制的。比如咱们公共管理，美国的总统竞选是激烈市场竞争，西方国家的历年竞选是激烈市场竞争，但你看到没有，一旦选举上台，布什政府，克林顿政府，他组成政府以后，这个政府的所有决策都是排斥市场机制，叫集体研究，集体决定，公共选择。它就再不由市场机制，排斥市场机制。这个集体研究、集体决定前提是参与集体研究、集体决定的每一个领导成员，都具有理性经纪人的属性。这样就为少数意志薄弱者，利用集体研究、集体决定、公共选择这个决策的机会，把个人的私利夹杂其中。换句话讲，我对社会市场设置的门槛越高，我管制的项目越多，找我的人越多；找我的人越多，权钱交易的可能性才越大。如果我把市场门槛都降低了，都不设什么门槛了，那还有人找我吗，我的权钱交易还有可能吗，西方人叫做权力寻租，通过公共权利，在市场上来寻找租金，就是出租车的租。所以公共行政理论学派有句著名的名言，他们说，市场经济有可能失败，但是政府对市场过多不必要的干预必然导致失败。正因为公共选择理论这种理论在全世界产生广泛影响，所以在1986年这种理论获得了诺贝尔经济学奖。我觉得这种理论大概是对我们这个公共管理运动，行公共管理变革产生了非常大的影响。我们进一步来看，这是我给出的一个图，你们也可以看作一个图形工具，那么这个图就说明，在这个社会组织结构里面，所有组成它的功能是如何互补的？为了增加互动，我想让一个学员给我回答问题，比如我这图上面说了三种组织，不管美国中国，只要现在社会，你把各种形形色色的组织高度抽象以后，你会发现，除了目前危害人类的恐怖组织之外，所有的组织都可以放到这三种组织形态里面。我第一类，美国叫第一部门，叫做公共部门，第二类企业，第三类叫第三部门。我现在问大家的问题是，公共部门指什么？找一位年轻一点的。坐在第一排张青山，我看你比较年轻。你随便，坐着讲。 张青山：我觉得应该是管理国有的公共所有市场，公共秩序这些部门。 ：你就指吧，在中国指什么？在中国哪些部门是有公共部门？ 张青山：政府，政府下面的各种，咱们目前各个局。 ：各个局当然是政府，但是它说的政府有广义政府，有狭义政府，狭义政府就指我们国家的行政系统，广义政府就包括立法、司法。 张青山：事业单位。 ：对，这就说对了，在中国公共部门，简单讲就是一个国家吃财政饭的，都属于公共部门，吃财政饭的，靠财政给你工资福利待遇的，都属于公共部门。一句话：吃财政饭的都属于公共部门，所以标准的表达是一个国家的公共部门，这个核心包括政府，再就包括非政府公共部门，像中国的事业单位，北京大学，北京医院，管理学校，管理医院，都属于非政府公共部门，这是第一类，靠财政支持的，所以第一类的机构，都不能以盈利为目的，它的活动都不能追求利润最大化。所以说我们的国家办的医院，变成盈利机构为什么引起老百姓这么强烈的愤怒呢。第二类就是企业，企业就是所有在市场上追求利润最大化的，在西方人看来就是视为企业。可以名正言顺赚钱的，追求利润最大化的企业，企业构成市场的主体。这有一个问题，政府开办的公共企业应该放在哪里？你继续回答。我先给你打个比方，我到台湾去，台湾所谓的财政部下面有一个印刷厂的厂长邱老板请我们吃饭，给我递了个名片说，教授我是标准的政府官员，我不是企业家，我说你别给我解释，我很清楚，他给我的名片印的是台湾财政部下面印刷厂的厂长，但他是标准的政府官员，你说这个印刷厂他不是为了赚钱，赚钱赔钱无所谓，他是专门印全台湾的发票的，所有发票都从他这儿往外印，他还有一套检测假发票的信息化的检测系统，这个印刷厂不是普通印刷厂，它不是赚钱，像这样的企业就叫公共企业，公共企业大家说应该放在哪里？毫无疑问的放在公共部门，不放在企业这儿，企业就是名正言顺的追求利润最大化，中国为什么大家改革模糊呢，因为我们搞了很多竞争性的国有企业，不是公共性的国有企业，搞了很多竞争性的，现在国有企业改革往后退，搞成股份制了，这类企业当然放到企业这儿了，公共企业收不回来成本，那类企业，剩下就叫社会中间地带。第三部门，社团组织，非盈利组织，免费组织，自愿组织，慈善组织，都属于社会中间地带。这三个组织形态，各自扮演各自的功能。这三种组织只有企业可以名正言顺的赚钱，其他组织都不以盈利为目的，公共部门不能以盈利为目的，非盈利组织、第三部门也不能以盈利为目的，我们说企业构成市场的主体，市场在这个社会中最大的作用，用一句话表达，就是能够快速有效的配置社会资源。过去中国想用计划，社会主义国家都想用计划配置社会资源，最后以两个字而告终：失败。结果我们回过头来再把资源配置的技术让位给市场，市场能够解决于效率，哪里能赚钱，哪里有利可图，资金、人才、技术快速向哪里集中，哪里赚不到钱，他们不会去的，这样市场能解决效率，但是市场解决不了公平。在公共领域市场整体失灵，公共领域，基础教育、基础医疗、社会保障、社会福利，各种灾害，公共设施，社会秩序，国防，这些都是国家公共领域，任何国家的现代管理都有公共领域，市场公共领域失灵了，谁来弥补呢，公共部门，老百姓缴的税，变成国家的公共财政，专门解决市场解决不了的市场公共问题。什么叫公共问题？把这个问题上升于多数人问题的问题，自然的变成了公共问题。给大家看一个例子，2003年北京来了非典了，非典一来了以后，就夺人的命，马上就上升为公共问题。农村来北京打工的农民工并不享受医疗保险，但是只要得了非典，全部免费治疗，为什么？他很快变成公共问题了。所以我们说政府和非政府公共部门，专门弥补市场解决不了的公共领域，它来解决，它造公共设施，提供不收费的马路，照明，养了这么多的军队，给咱大家保卫国家的安全、主权，北京市有4点几万国外人员，维护社会秩序，维护公共秩序，我们众多的学校，提供基础教育，这么多的医院提供基础医疗。它专门解决公共问题，那么当然公共部门也不是万能的，它也有失灵的时候，公共部门主要在两个领域失灵，第一个效率低，贪污腐败，权力滥用，老百姓把钱交来了，变成公共财政，结果你用了以后没效果，效率低下，贪污腐败，这是公共管理的失灵。还有失灵就是公共部门能提供解决多数人的问题，它不能给社会提供个性服务。你不能说我的小孩值钱，我想让我的小孩上一年级就受贵族教育，国家办的学校质量不好，希望政府能给大办个贵族化的学校，大家说可能吗？不可能。政府根据他的财力提供多数人的服务，他不能给社会成员提供个性化的服务。但是社会愈发达，社会成员的个性化需求愈强烈，大量的个性化需求都被企业提供了，企业为了赚钱，投其所好，后面是为了盈利。再一部分就是被非盈利提过了。企业为什么提供个性化服务，老百姓有时候不信任它呢，因为经常会有合约失灵，简单讲就是它说的比做得好，广告药品说的天花乱坠，你买回来药品以后，都没有那么多的功能效果，合约，就是你买了一个产品，买了一种服务以后，你个人和企业就建立了合约关系，当它说的比做得好的时候，用虚假宣传的时候，你有一种上当感，它为什么有虚假宣传，它为了赚钱。但是非盈利组织就容易获得我们的信任，因为它不是为了赚钱。所以我们看到这三种部门的功能互补，共同构建了一个公共治理的环境。那么从这个组织结构图我们进一步看到，政府和公共部门它在社会治理中的职能定位。这是我讲的第一个理论。当然这里面还有一个说到的一点就是治理理论，我没有详细讲。那么这个治理理论，就公共管理强调它的治理，强调权力的合法性，强调权力的公开性、透明性，强调责任性，强调对社会的回应性，强调法制，强调效率。这也是对公共管理影响比较大的一种理论，叫公共治理。这是我讲的第二个视角。就是我们看到，由传统的公共行政到公共管理变革的过程中，有哪些理论产生了比较大影响，这里面最主要的就是公共选择理论，强调最大限度节省对市场不必要的占用。第3节 从公共行政到公共管理的改革实践第三个视角，就是从公共行政到公共管理的实践。那么这个实践大家看到，我前面讲是从1979年元月份，撒切尔夫人在英国执政开始的，持续了20多年，为什么撒切尔夫人上台以后在英国卖国有企业，她从卖制开始的，私有化的，能很快的在全世界形成广泛的共鸣，形成一个公共管理变革的潮流呢？我想这是当时官僚制政府走到这个时候，它所遇到的共同问题联系到一起的。我把这个背景概括为四句话，社会压力、财政压力、经济一体化的压力、内部压力。这四种压力在某种意义上讲，促成了公共管理变革这个历史潮流的形成第一，社会压力。所谓社会压力就是，老百姓随着科学技术的发达，文化素养的提高，老百姓对政府的要求越来越高，我把它概括为四个字：多、高、小、精。希望政府提供更多的公共服务，希望政府提供高质量的公共服务，而且希望队伍要精干，政府的规模要小。用老百姓话说，既希望马儿跑，还要马儿不吃草，对政府来讲两难选择，你让我提供更多的服务，我只能增加机构，增加人员，增加财政预算，我没有别的选择，这就是公众和政府之间发生一种冲突。美国一个官员讲了一句话说：我们不仅面临巨大的财政赤字，我们首先面临的是信任赤字，老百姓对政府不信任，这是社会的压力。第二，财政压力。这个大家容易理解，二战以后，绝大多数发达国家都走上了福利主义国家的道路，政府为了显示它的存在，政府为了使老百姓心中有政府这一概念，像比赛一样看哪一国家能给社会成员提供更多的福利。大家知道福利和刚性的，能上不能下，但是一个国家的经济发展可能是周期性的，活动的，经济有景气的时候，也有不景气的时候，当然经济处在不景气的时候，社会成员的福利又不能降，政府只能举债，所以导致很多国家都债台高筑，大量的财政赤字。第三，经济一体化压力。就是在上世纪70年代末，世界经济一体化端倪已经显现出来，率先改革的国家获得了实惠，提升了本国的竞争力，对其他国家产生了很大的示范效应。很多国家为了提升本国的竞争力，也纷纷的效仿别的国家进行改革，在世界经济一体化这样大的压力下，改革内部管理，提升竞争力。第四，内部压力。这就是我前面讲的，官僚制政府这种管理模式，走到上世纪70年代末，它的弊病充分的暴露出来，效率低下，政府官员对民众的疾苦漠不关心，竞争机制和假话，人们内在的潜能得不到发挥等等。出于对内部这种管理问题的一种解决，所以各国纷纷起来改变它的政府管理，这是大的背景。这是我要分析的第一大问题，我们说整体上从这三个视角来理解，从公共行政到公共管理这个变革的过程，政府形态的视角，理论指导的视角，和改革实践的视角。这是我讲的第一个大问题。第二章 新公共管理的模式与主要内容1.世界范围的三种类型 我们看一下公共管理的模式和它所渗透的主要内容。引用这种模式的概括，实际上更具有一种象征性意义，实际上各个国家的改革事件要丰富多彩的多，我们做这种理论上的概括仅仅是为了大家便于理解，实际上你要从比较宽泛的视野来考察的话，你会发现在整个历史性的公共管理变革潮流过程中，全世界大体形成三种类型的改革。第一种叫调整性的改革，第二种叫转型性的改革，第三种叫发展性的改革，这三种类型实际上是涵盖了绝大多数不同类型的国家。比如说第一种我们叫调整性的改革，是发达国家，就是欧美发达国家，为什么把这些国家定义为调整性的改革呢，因为你最后发现它们的改革全部在政府管理这个层面上进行改变，在公共治理这个层面上改革，它再改革都改变不了它的政治体制的高端，美国再变革，改变不了总统制，英国再改革，改变不了议会内阁制，它的政治体制上面是不动的，它只动下面的公共治理，行政管理，政府管理，所以我们说。第二个类型，这是西方人下的定义，它把当年社会主义国家垮台的、没垮台的，只要放弃计划经济的，它都归到转型型国家的改革，像现在的东欧、俄罗斯、中国，它认为这些当年社会主义国家，至少现在都放弃了市场经济，都和俄罗斯一样，不保留社会主义制度了，他们由计划转向市场，中国还保留社会主义制度，但是也放弃了30年固守的计划经济，也转向了市场。2.发达国家的三种类型 公共管理改革（英、美、澳、新、加） 渐进主义改革（德、日、法） 行政制度化改革（西、葡、意、希腊等）比如欧美发达国家相比落后的国家像西班牙、葡萄牙这些国家他们先改革。3.四种模式而且又把改革概括为四种模式，比如说市场模式、参与模式、非管制模式、灵活模式等等这些我认为都是对公共管理变革本身的一些理论性的探讨，我们大家了解一下就可以，这是一点。4.特征第二点它的特征，是由传统的公共行政到公共管理的变革过程中，它展现出哪些特征，我认为最终有三个特征，第一组织变革的广泛性，就是说不管哪种类型的改革都有组织变革，我后面还会讲中国，大家看到中国改革开放到现在我们经过五次大的这种组织机构的调整，每一种类型的改革都有组织变革。第二个改革方向的一致性，尽管各个国家不同类型改革的具体内容不完全一样，但是大方向是一致的。这个方向就是注重市场的作用，强调政府减少对市场不必要的干预，更多的发挥社会市场本质的作用，在这个大方向上比较一致。第三，和市场相比政府的变革呈现出相反的特征，过去的改革大部分是强化政府的功能，而这次公共管理变革，大家看到在无专业上讲，可以概括为弱化政府功能，和强化市场的作用。和过去的政府变革呈现出一种相反的方向。过去每次改革都是强化政府的作用，强化政府的功能，而这次改革更多的是强化市场，强化社会的功能和作用。 . 内容下面我讲内容，这个内容因为涉及的范围非常广泛，已经持续20多年，各个国家的情况又很复杂不一样，所以说内容非常广泛，但是我们可以高度概括，就是说带有共性的。各个国家相对比较高度认可的，这样一些改革内容，我们把它提炼出来，加以剖析。那么我们说公共管理变革的内容第一个我们概括为政府职能优化，现在的开放所谓政府职能优化，换个词就是私有化，民有化。因为包括英国和法国西方发达国家在内，他们在二战以后，也有一点学社会主义的味道，搞了很多国有企业，铁路、电力、电讯、邮电等等。但是若干年下来以后，和社会主义差不多，亏损累累，经营不善，政府背上沉重的包袱。所以大家看到撒切尔夫人上台后，第一个举措就是卖国有企业，叫卖字当头，一个字就开始改，卖邮电，卖铁路，卖电讯，卖电力，私有化，民有化。大家知道前几年，凤凰卫视主持人（刘海若）到英国旅游，结果出了铁路事故，差点夺命，本来是判断脑死亡了，结果我们北京天坛医院的那个（凌教授）到英国把他接回来救活了，（刘海若）这个铁路事故出现以后，再一次引发了英国国内对当年撒切尔夫人卖字当头的争论。争论的焦点是两句话，他们说铁路是带连线服务，带连线的服务往往具有公共性，不一定完全适合搞成私有化的。铁路是两个铁轨，是带连线的服务，这个服务往往具有一个巩固性，不一定完全适合改成私有化的，因为英国把铁路变成私有化以后，私人老板为了榨取更多的利润，这些年来对铁路的安全投入严重不足，所以导致英国这些年来，铁路不断出现恶性的交通事故，他们认为这是简单的把铁路私有化以后的后果，那么大家看这个争论已经影响到中国国有企业的改革。哪些带连线的呢？我们讲就是电力，内蒙古发出来的电没有高压输变电线路到不了北京；我们陕北的天然气，没有天然气的管道输不到北京，输不到上海。到了北京以后，没有燃起管道进不了咱们每家的厨房。咱们打的手机电话，没有地下的光缆是不能投入使用的；你家供应厨房的水，没有自来水管道是到不了千家万户的。供热、供水、电、电话、铁路都是带连线的服务，很多人认为这些带连线的服务是带有公共性的，不一定适合搞成完全私有化的，这种争论已经深刻的影响到中国对国有企业改革的进和退。退到什么程度，哪些国家要控制，哪些不需要控制，深刻的影响到我们。但是不管如何评价撒切尔夫人当年卖字当头的改革，这个改革的序幕是由她拉开的。另外的样版也有，美国的电报、电话公司从来没有国有过，人家也挺成功的。日本是铁路公司49年国有化的，到80年亏损了37万亿日元，85年私有化、民营化，日本的铁路90年代开始赢利，它也有赢利成功的样版。但是很好笑的是，大约70年代末80年代初撒切尔夫人在英国就把邮电民营化了，结果小泉去年才搞邮电民营化，它邮电民营化能搞就是为了要追求小泉政府。因为日本的邮电系统占了23万国务人员，如果这23万邮电人员民营化一下推向市场以后，日本政府的国务人员一下就减少23万，达到了小泉政府的规模，结果没想到日本小泉政府的改革方案在议会没有获取通过，最后导致了政治事件，解散议会，重新选举议会，最后自民党大获其胜。 在座的各位，谁知道政治上的游戏规则？这个规则是从何而来，为什么它在邮电方面的改革方案没有在议会通过，会导致议会的解散？这就是我们内地的官员和包括香港那些官员之间的差别，我给香港官员讲课他们会很快的反映出这是什么规则。就像我们这些大陆的官员受共产党的教育，我们都知道共产党的运作机制，不太了解国外的运作模式，所以那方面比较生疏，我的看法是我们的高级官员绝大多数都缺少政治性的常识。那么这个规则就是1688年，在英国的资产阶级光荣改革时候确立的规则。1640年，结果资产阶级改革，44年之后，又发生了不流血的革命。英国的国王的公主嫁给荷兰的一位王子，两国家的子女联姻，当年请荷兰的王子到英国来执政，就在这年导致了政治上的游戏规则。两句话，第一句话，内阁得不到议会的信任，内阁必须集体下台或者集体辞职，这是一句话。第二句话，内阁首先有自保权。它认为议会给它投不信任票没道理的话，它可以祈求国王解散下议院，解散议会。这个时候利益上的种种，国王天皇就发挥作用了，他认为手下提的有道理，他一句话就解散议会了，议会一解散以后，第一件事情，不说内阁下不下台，首先重新选举议会，议会选出来以后，第一项对内阁进行表决，或者说再对邮电民营的改革方案进行表决，表决通过以后，这个政府继续执政，如果仍然表决没通过，对不起，统统下台。实际上小泉就利用政府上的游戏规则解散了议会以后，他靠他对中国的强势，就是挑衅中国，以对中国的强硬暂时获得很多右翼势力的支持，最后使他在议会中大获全胜，自民党一党执政。就是利用政治上的游戏规则，现在这个邮电民营化改革已经通过了。但是当年撒切尔夫人在70年代末80年代初，就把英国的邮电民营化了，这是我们说所谓的政治职能优化，追求自由化，政治要收缩它的社会职能，这是一个。 与此相联系，在政府职能优化中，它强调要放手管制，放手规制，这两个概念。放手规制是大刀阔斧的削减政府的规章制度，这个我们中国人很难理解，中国绝大多数是公共治理政府管理制度大权，发达国家大多数是制度过剩。制度过剩的好处是国务人员很难腐败，全面控制很严格，你必须在既定规范中行使你的公共权利，很难有腐败现象，或者很想腐败也很难腐败，但是反过来导致了严重的低效率，规章制度，事务更多，国务人员变成了规章制度的奴隶，他的内在的潜力很难发挥，所以他们大刀阔斧的废除规章制度。再一个就是放手对社会和市场的管制，给市场和社会更大的自主决定权。这是我们所说的第一个改革内容就是政府职能优化。6.大力推进公共服务市场化创意的一个亮点，就是它首先把政府的一些放出去的职责转移出政府，它的理论依据就是我把政府的一些职能通过合同这种方式转移出去。就是政府承担责任，但是不直接提供这种服务，叫政府职能合同制度，然后把一些服务型的职能通过委托，代理、承包、合同这些市场化的运作机制，委托给第三部门，民间组织甚至私人机构，私人企业。就是说传统的公共服务是政府之间政府承担责任，政府之间提供，现在说政府提供公共服务的效率低，成本高，老百姓不满意，那改变这种公共服务的提供方式，就是政府仍然拿钱，政府制定规则，但是政府不直接提供，用市场化的方式，把它委托出去，承包出去，让民间组织甚至私营企业，第三部门来提供，这样提升公共服务的满意度，这是公共服务市场化的一个内容。 第二个内容就是打破政府对传统公共服务领域的垄断，降低市场门槛，允许民间资本私人资本，投资于一些传统的公共服务领域。比如说中小学教育、社会保险、退休保障、廉价住宅建设、医疗服务，这些领域过去是不让民间资本介入的，现在打破了政府对这些公共服务领域的垄断，然后让民间资本进入，然后形成一种竞争的态势，和公共部门开办的学校、医院可以形成一种竞争的态势。这样也是变相通过方式的改变，提升公共服务的效率，提高公共部门服务的水准，提升老百姓对它的满意度，所以大家看到，这是公共服务的本意。因此政府制定规则，我委托承包出去，你给我做，你做的不好，明年我不选拔你，我重新发包，选择承包商。 再一个就是降低门槛，允许民间资本介入。由此就带来一个问题，要建立公私合作伙伴关系。公就是公共部门政府；私就是民间组织，私人企业，它说民间组织、私营企业一般来讲机制比较灵活，效率比较高，公共部门政府普遍的是效率不高，机制也不灵活，我们要借助民间组织高效率机制灵活的优势，让它来提供政府的这些公共服务项目，改善公共服务的质量，大家看这是公共服务的本意。那么在我看来，我们在医疗改革的时候，至少在很多国立医院，从政府来讲，是不想通过医院的市场化改革，减少政府对医疗的投入，现在来看全国16000多家公立医院政府投入的只占17，83的医院的收入靠医院市场化来运作，最后大家看到导致严重分成三部分，叫医药部分。医院是看病的场所，结果绝大多数医院第一收入来源靠卖药，开高价的药，发改委一降价，市场上没了，没了以后变化又变成新药了，这就是政府腐败的表现。他们说去年美国一共合作145新药，中国合作了一万多种新药，那就是政府的医药监管部门和药厂勾结起来，最近你们看到了吗？国家医药管理局一下抓了四个人，我经常给他们上课，我不认识这四个人，但是我肯定给他们上过课，我前不久给他们讲了一次公务员制度，这后面肯定有腐败的影子和问题。 第二，管办部分。卫生局是政府机构，是管医院的，那最后发生了医患，结果人们发现为什么卫生部门往往站在医院的角度，为医院辩护不为患者说话，他们形成了共同的利益体。第三，有盈利性与非盈利性的机构部分。国有医院本来是非盈利性的机构，结果变成了暴利场所，出现了这么多天价、死亡，天价住院，引起全国运动的发展。所以大家看到海淀区的改革就很受社会关注，不管这个改革最后的结果如何，就是管办分离，把卫生局管的单位都拿权了，告诉它你别管医院了，服务性的机构都拿到卫生局和文化局两个地方搞试点。把你管的服务性事业单位都剥离出来，然后成立一个海淀区公共服务委员会，把这些医院和文化机构都放在它的名下。你只要制定政策调研和一些监管，不在对医院的人和财务有直接的决定权。所以我说如果我们在这方面出偏差的话，我认为政府想通过减少对医疗的投入，通过市场改革向社会卸包袱，我认为这大概是我们的重大偏差。但是现在还不能简单的说，我们降低市场门槛让民间资本进来办民营医院就是错的，不能简单下这个结论。我觉得大家可以思考这个问题。我前面讲的这个例子，就是以此证明降低门槛允许更多的民间资本进来以后，公共部门的医院、学校竞争我认为也可能是一条可以选择的途径。但是我想不管怎么讲，国立医院、国立学校的非盈利性质不能动摇，如果变成盈利机构的话，我认为就和这个机构本身已经发生了背道。有人说现在我们一个大学生一年学费5000，四年两万，再加上这个学生在学校的正常的生活费用，四年下来又得两万。北京市的学生不住校可能用不了那么多，只是外地的学生去上大学，四年下来要四万。四万对农民是什么概念，是一个农民去年人均收入的13年收入的总和，不吃不喝。去年农民的人均收入才3200多块钱，13年才能挣到4万块钱，还有一部分不消费，才能供一个大学生。所以说，不是我们现在大学生确实在世界上很高，而是和农民的收入相比，中国我们现在的高等教育收费是世界上最昂贵的高等教育收费，它是和你的收入相比较。所以大家看到改革27年，中国农村的改革中，得到的实惠明显的问题凸现出来，医疗、教育、住房成为我们头上三座大山，是非常发人深省。但是我的看法：不是公共服务市场化的错，不能够办到这样，我认为只要我们改革的这个方向或者是改革的行为本身不出问题的话，我认为是可以探索的，这是第二个。7.改革政府内部管理体制 第三，是改革政府内部的管理体制。这个有一系列的改革举措，比如说大刀阔斧的裁减机构，裁减人力，比如说下下放权力，向社会分权，向基层分权。比如说执行决策和执行的分离，改革人事制度，改革绩效评价，将企业的理念、价值用到政府的管理职能中等等。我举个例子，我以美国克林顿政府改革为例。克林顿93年上台，在97年不到4年的工夫在美国的中央政府裁员高达28万人，大家一定会问，美国中央政府多少人？至少到我当时考察美国的时候，美国当时的中央政府有250万人，美国当时不到2.8亿人口，吃财政饭的是1800万，中国当时吃财政饭的是3600万，我们当时吃财政饭