推进基层税务稽查现代化建设的思考.doc

推进基层税务稽查现代化建设的思考2010年国家税务总局提出税务稽查现代化的思路和要求；2013年全国税务稽查工作会议提出稽查工作要率先实现现代化的命题。在这样的形势下，基层国税稽查部门如何推进稽查现代化建设已成为一项刻不容缓的重要任务。笔者认为，推进基层税务稽查现代化建设：人员素质现代化是基础，稽查管理现代化是根本，稽查手段现代化是重点，稽查监督现代化是保障，稽查效应现代化是关键。一、关于稽查人员素质现代化（一）基层稽查人员素质方面存在的问题。目前，基层稽查部门的人员素质呈现出明显的“分化现象”，主要表现在以下几个方面：一是高素质人才“个别化”，一般人才“大众化”。据统计，基层稽查部门懂业务，会查账，能独立胜任检查工作的人员占比仅为30%，其他“大量”的人员由于受自身业务素质、工作能力等制约，只能从事协助查案工作，人力资源构成严重失衡。二是高素质者主动自觉学习、能力弱者消极懈怠学习，长此以往，差距加大，形成了强者更强、弱者愈弱的格局。三是激励机制不完善，影响了各层级稽查人员素质能力的充分展现和工作积极性的有效发挥。四是人员结构“老化陈旧”，更新轮换现实迫切。稽查干部队伍轮换缓慢，甚至是长期不轮换，造成整体队伍活力不足，创新性疲劳，急需调整优化。（二）推进稽查人员素质现代化的有关思考。针对上述问题，笔者认为，应按照“整体性提高，持续性培养，差别化激励，流动性管理”的思路，不断推动实现稽查人员素质的现代化。整体性提高。建立稽查人员执法资格准入机制，抬高稽查行业门槛。借鉴全国司法资格考试模式，按照稽查岗位“有能者来、有为者进”的原则，构筑起稽查部门的“凡进必考”制度，努力把稽查部门打造成高素质、高能力的优秀团队。持续性培养。通过鼓励自学、集中培训等形式加强对稽查人员的持续性培养，每年对稽查人员的能力素质、工作绩效等组织测评一次，合格的继续从事稽查工作，不合格的移岗换位。通过这种形式，促使稽查人员自我加压、自我学习、自我提升。差别化激励。建立主辅查员制度，主查员可独立开展稽查或带队开展稽查；辅查员不能独立开展稽查，只能在主查员的带领下开展工作。按照能有所获、劳有所得的原则，分别给予主查员、辅查员相应的差别化待遇。流动性管理。建立稽查人员的有序流动机制，始终保持活力。把稽查部门作为国税系统“人才培育基地”来管理，定期按比例择优轮换稽查人员，使稽查人员始终处于“有源活水”的流动状态，不断提升稽查部门工作的活力和战斗力。二、关于稽查管理现代化（一）当前基层稽查管理方面存在的问题。一是稽查组织的竞争性不足。案源分配方式普遍按照检查科室或检查组平均分派，计划痕迹浓厚，选择余地有限；在案件检查中，一般按固定的检查科或检查组分派任务，检查团队配组的自由选择性不强，积极主动性不足，缺乏有效的选择与竞争。二是稽查案件的处理不统一。国地税部门之间、国税部门不同单位的税务处理、处罚的程度不一致，自由裁量权使用不统一，如企业所得税税前列支类问题，有定性为偷税，有不定性为偷税等。三是国地税协同检查开展少。在实际工作中，国地税部门基本上是各司其职、各负其责，按各自计划开展检查，彼此沟通、相互协同实施的检查少，稽查结果共享不足。（二）推进稽查管理现代化的有关思考。结合上述存在的问题，笔者认为，要想实现稽查管理现代化，应从组织集约化、定性标准化和协同即时化等三个方面入手，不断调整优化，提质增效。1、组织集约化。一是案件管理公开竞标。年度稽查案源计划确定后，由各检查实施部门的主查人员根据自身业务优势、年度工作任务等因素，申报拟检查对象，提交查案“竞标书”，详细说明检查的理由、检查的方法、检查时限以及预期可实现的目标，由选案部门在综合平衡的基础上，按照最佳原则择优分配，充分体现案源管理上的选择性与竞争性，对各检查单位及主查人员保持适度的工作压力，形成有益的对比效应和竞争格局。二是检查人员自由招募。案源分配开标后，由中标的主查人员按照自由招募的原则，打破现有科室界限，打破现有分组模式，在全局范围内自行选聘检查人员，充分尊重其自主权，最大限度的优化组合检查团队。三是检查进程跟踪记录。建立网络检查日志制度，由主查人员、辅查人员记录每天的检查计划、工作开展以及取得的成效等，实现检查过程的痕迹化管理与适时共享。四是稽查部门单列管理。破除税务稽查地域化管理的体制，实行稽查部门省级或市级以下单列管理，人财物上收，纵向到底，统一在全省或省辖市的范围内实行分区域或分行业等分类稽查，提高税务稽查执行政策的统一性、税收执法的强制性和查处惩戒的威慑力，最大限度的减少或消除地方执法干扰。2、定性标准化。一是制定案件处理规范。可参考上海自贸区推行的负面清单管理形式，采用正列举的方式列示案件不予定性处罚的清单，统一标准、公平处理，提高案件定性的规范性和可操作性，显现稽查执法的威慑力和惩戒力，更公允地发挥稽查的职能和作用。二是搭建案例展示信息库。借鉴人民法院在案件审判中实行的“以前判例”作为参照的做法，积极构建一个涵盖全国范围的稽查案例展示信息库，具体展现对不同违法行为的处理、处罚情况，供各基层稽查部门在稽查执法中参考、研判。3、协同即时化。一是建立协同信息平台。在国、地税部门之间搭建信息共享、交换平台，实现双方对检查户源、稽查结果、评估结论等信息的即时共享、相互对照和分析运用，为开展协同检查、对比追缴税款罚款等事宜提供有效的抓手。二是建立成果分享机制。国地税利用共享信息所形成的稽查成果由双方按规定及时输入信息平台，直观显示国地税协同办案的成效，用成果显示倒逼推动协同信息平台更加有效的运行。三、关于稽查手段现代化（一）当前基层稽查手段运用存在的问题。一是“碎片化”管理稽查信息。从内部税收征管、纳税评估等系统以及外部金融保险、工商财政等各部门获取的信息处于零碎、松散状态，不统一、不系统，可比性不高，参照性不强。二是“片面化”选取稽查案源。在稽查案源的选取上，往往为查补收入直接选取重点税源企业或者是仅凭一、两项异常指标来确定案源，具有一定的盲目性和习惯性。三是“传统化”检查账簿凭证。在实际检查中，就帐论帐、手工检查等传统的检查手段依然占据主流，利用现代化信息手段查账的能力不足，甚至是滞后于纳税人的信息化会计核算水平，两者处于不对称的状态。四是“柔性化”执法未根本破局。在强调外部单位的配合执法上、在调查取证的保障上，缺乏强有力的法律支撑和有效管用的稽查手段。（二）推进稽查手段现代化的有关思考。当前，以海量信息为显著特征的大数据时代的到来，给传统的稽查手段带来巨大的冲击。因此，要实现稽查现代化必须以信息技术为依托，不断改进传统的稽查手段和方法。一是拓展信息获取渠道。搭建起统一的内外部信息共享平台，从内部获得税收征管系统、出口退税系统、纳税评估系统等数据，从外部获取工商、统计、金融、海关等第三方信息，充分利用纳税人的外围信息来提高稽查工作的精准度和效果。二是提高综合选案水平。探索建立案源信息管理系统，强化对数据的深度分析与挖掘，以科学的选案指标为依据，搭建起分类分行业的预警模型，保证选准案源、选好案源，提高选案的质量和有效性。三是提升信息化检查能力。改变传统查账理念，积极运用各种先进的信息化检查工具和手段，如数据采集、数据分析、密码破解、执法记录仪等稽查软件和执法手段，通过数字化集成处理相关涉税、涉案数据，提高案件查办效率。四是扩大强制执法适用。在涉税执法强制上，可参照对金融机构处理处罚的规定，适当扩大税务机关对其他涉税部门的调查取证、配合检查及处理处罚的授权。四、关于稽查监督现代化（一）当前基层稽查监督方面存在的问题。一是多为同级监督。无论是执法监督还是廉政监督，大多由同级相关部门实行，监督的力度和效果难以有效发挥。二是多为案卷监督。目前推行的案件评查、执法监察等偏重对稽查案卷本身进行审视、查看，对案卷反映情况与纳税人实际的一致性关注不够，监督的深度有待提升。三是多为“放水”监督。对执法监督发现的问题口头提出多，成文通报少，存档备查的更少，往往点到即止，其警示作用和影响力有限。四是多为稽查执法监督。监督中重点关注的是稽查部门在执法程序、调查取证、文书使用等方面存在的问题，对稽查案件反映出来的管理部门存在的问题关注不够，处理不到位，监督的全面性没有充分体现。超细雷蒙磨 （二）推进稽查监督现代化的有关思考。为有效推进稽查监督现代化，充分发挥稽查监督的实效，笔者认为，应从以下四个方面入手，抓实抓好。一是推行上挂一级的监督体制。由上级监察部门、法制部门联合开展监督，按季或每半年随机抽取案件实施，提高监督层级，增强监督的约束性和力度。二是建立全面化的监督机制。立足稽查案卷，对稽查执法的全面性、深入性以及准确性进行全过程管控，既监督案卷本身的规范性，又控管案卷与实际的一致性。三是推进监督的存档备查。对监督发现的问题要有痕迹记录、要有书面通报，要有责任追究，做到存档备查，历史记录，充分拉长其影响力和累积效应。四是丰富稽查监督的内涵。把监督立足在稽查执法上，延伸到税收征管中，做到一次监督，稽查、征管等多方受用，积极扩大其成效。五、关于稽查效应现代化（一）当前基层稽查效应管理存在的问题。一是以查促管刚性不足。对稽查查处的问题向管理部门泛泛反馈，甚至是不反馈，稽查与管理“两张皮”的问题没有从根本上得到解决。二是稽查结果运用不力。主要表现在对稽查结果公开不够，对纳税人生产生活造成的影响有限，对纳税人惩戒不足等。三是稽查效应评价缺乏。对以查促管、管查互动开展情况缺乏有效的后续评价和监督管理，制约了相关工作的有效开展。（二）推进稽查效应现代化的有关思考。一是制定以查促管运行规则