分而治之和谐共存——信访制度与司法制度比较分析.doc

分而治之和谐共存信访制度与司法制度比较分析 分而治之和谐共存信访制度与司法制度比较分析摘要信访与司法有质的不同，它们分属不同的权力体系，各自都有独特的运行方式、运作逻辑以及功能、程序。 任何模糊它们二者界限的做法在理论上说不过去，在实践中也行不通。 所以无论是信访司法化还是司法信访化都不可取，唯一可行的做法就是分而治之，实现二者和谐共存。 关键词信访司法比较分而治之在西方学者眼里，信访与司法分属不同的权力体系，它们之间的关系是清楚明朗的，但在中国特定语境下形成的信访与司法的关系，无疑是错综复杂的，它们之间存在的巨大张力彰显出实现二者建设性互动的难度。 笔者不揣冒昧，打算从组织、行动逻辑、功能、程序四方面对二者作粗浅探讨，以期抛砖引玉。 一、权力的组织比较科层式和分化式考察一种权力的组织结构，通常需要考虑三个因素公职人员的性质；他们之间的关系；他们作出决策的方式。 1因为这三个要素以不同方式组合会影响权力的组织的样式。 我们将围绕这三个要素对信访机构和司法机构（法院）进行比较，考察各自的样式。 （一）公职人员的性质1.信访机构的公职人员根据公务员法第2条规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 信访机构的公职人员在性质上属于公务员，信访机构录用的人员必须符合公务员任职的基本要求。 显然仅仅依据法律规定，还很难发现信访机构的公职人员与其他行政机关公职人员有什么差别。 强化这种差别的是中国独特的信访工作实践，它具有塑造“新人”的作用，使信访机构的公职人员具有显著特点。 （1）非专业化。 公务员法第11条规定，公务员必须符合以下任职条件（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年满十八周岁；（三）拥护中华人民共和国宪法；（四）具有良好的品行；（五）具有正常履行职责的身体条件；（六）具有符合职位要求的文化程度和工作能力；（七）法律规定的其他条件。 根据该条规定，从事信访工作不需要专门的知识和专业化训练，信访机构的公职人员都不是法律职业人士。 据笔者的调查，在信访机构工作的人也“呆不长”。 “权力被赋予给一些业余人士，他们是一些临时或在有限的时间内暂时履行权威职能的人员。 当权力机器掌握在这样一些临时官员手中的时候，一种排外主义精神就很难兴起。 2相对于信访体系而言，哪些是外部人士，哪些是内部人士，这种区分很难做出，而且可能没有太大的意义。 因为官员们自己也没有什么专门知识和训练，他们只是为了一种限定的目的而被招募到信访机构中来。 他们把普通人的“通才”态度带入到自己的职务中来，将常识性思维引进纠纷解决过程。 （2）非职业化。 信访工作是一项“吃力不讨好”的工作，付出努力与汗水未必能赢得尊重，所以信访工作对社会大众来说是缺乏吸引力的。 在每年的公务员考试中，考生宁愿选择其他机构而不去信访局，就说明了这点。 即使有机会进入信访机构工作，他们也难以持续地保持热情，“换岗”在信访公职人员身上是常发生的事。 所以，职业化具有的诸多特征在这里十分显著地“缺席”了。 “由于职务活动的短期性，职务活动的例行化没有机会得到发展新一轮的官员总是带着全新的心态来面对自己的工作他们有很大的余地去进行自发行动和即兴发挥，也有足够的空间去作出情绪化的反应或凭借过度的激情去行动。 有待处理的问题很难同个人的特性分割出来。 如果任职时间更长一些，某些带有一定刚性的行为方式可能就会加进来，但个人心态和职业态度之间的区分仍然不会像其在职业官员身上体现得那样明显。 1由于人员的非职业化，职业化思维就很难形成，信访问题的处理往往带有很强的个人化色彩，处理的结果也会“因人而异”，所以信访救济具有很大的偶然性。 由于人员的非职业化，形成了中国独特的信访实践信访人反应的问题能否得到解决，取决于领导人的意志；领导接访日也是群众排难解忧日。 （3）全能型。 信访机构的公职人员是全能型公职人员。 这首先表现在知识层面上。 信访公职人员不仅要对法律、政策烂熟于心，而且要对作为地方性知识的民风、民俗有深入掌握，专业人才和“不食人间烟火”的圣人是无法胜任信访工作的。 其次表现在技术层面。 依法办事、依法行政是信访公职人员的基本行为准则，此外，还必须掌握一套说服动员的技术，能够游刃于情理法之中。 最后表现在功能层面上。 由于信访机构“什么事都管”，决定了信访公职人员职责的多元性。 为信访人提供救济是信访公职人员的基本职责，此外，解决纠纷，宣传政策，收集信息，也是信访公职人员不可或缺的职责。 2.司法机构的公职人员司法机构的公职人员在这里主要指法官，法官应当符合以下要求 （1）专业化。 法官法第9条规定，担任法官必须具备下列条件（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年满二十三岁；（三）拥护中华人民共和国宪法；（四）有良好的政治、业务素质和良好的品行；（五）身体健康；（六）高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年。 对照公务员法第11条关于公务员任职资格的要求，我们发现法官法第9条对法官任职资格的要求最大不同之处，在于该条第六项的规定。 根据该项规定，担任法官必须具有法律专业知识，并有一段时期的专业化训练。 正是这一项规定体现了法官专业化要求，也决定了法官和公务员的本质区别。 法官专业化的要求与法律知识专业性有关。 法律是一套专门的知识体系，专业性强，普通人很难掌握这种知识，更别说准确运用它，只有经过长时间的系统学习和专门的训练的人，才能掌握法律这门知识。 而法官的职业就是适用法律，解决纠纷，实现司法公正。 因此，要保证法官准确无误的适用法律，确保纠纷解决的公正性，法官就必须专业化。 （2）职业化。 法官职业化的特点主要体现在三方面其一，区分出“外行”与“内行”。 法官一般实行终身制。 “长期任职的官员会勾画出自己的活动范围，他们把这一范围视为自己的特殊领地。 随着时间的推移，他们与处在类似地位的其它个人之间还发展出一种认同感，从而使自己人和外人之间的界线变得日益牢固。 1其二，职务反应与个人反应相分离。 作为专业化的结果，一位法官的职务反应和个人反应会发生分离，“他会获得在必要时麻醉自己心灵的能力”，并且在其官方职位上作出他作为个人可能永远也不会作出的决策。 其三，思维方式例行化。 长期任职的法官不再把自己所处理的事务视为一个个呼唤“个别正义”的特殊情形，相当程度的感情疏离变得可能，处理事务的方式更加格式化了，解决某一问题的方法可能有多种，但只有一种作为惯习得到沿用。 （3）精英化。 “法官精英化的内涵应该是指法官群体适应现代法治的要求，以专业化和职业化为背景，在法律素养、实践能力、人文精神和人格品质等方面具有高度的卓越性，对社会发展产生积极影响，并因此而获得社会的高度评价与尊重，具有法律保障下的优厚地位。 2法官是现代社会精英。 这首先表现在法官规模“少而精”上。 其次表现在法官的法律涵养极高，并具有广博知识、高尚品行和人文精神。 最后表现在法官社会地位卓越，对社会发展产生积极影响。 （二）公职人员之间的关系1.信访机构严格等级秩序严格的等级秩序，是指这样一种情形，官员们被组织到不同梯队中，权力于最上方，沿着权力的等级系列缓缓向下流动。 不同级别的官员之间的不平等是非常显著的。 3每一上层的梯队都承担着更大的责任，也享有更大的权势，级别相同的官员相互平等。 我国信访条例第六条规定，信访工作机构应当设立在县级以上人民政府；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作。 根据该条规定，从中央到地方各级人民政府，我国都设立了相应级别的信访机构。 因此，信访公职人员被组织到与政府层次相适应的自上而下的等级梯队里。 在这个上下级关系梯队中，每个信访公职人员不享有广泛的自由裁量权，他们只能行使受到明确委派的职权，做出的决策需要经常受到上级的常规审查，也要受到本级或上级政府首脑的审查。 所以信访机构呈现出如下运作流程当有来信来访时，首先由分工负责的干事等接待和研究，提出初步处理意见或拟办意见，然后送级别更高的负责人复核、批示，根据批示意见转发主管部门处理或摘要送级别更高的上级领导人批示。 值得注意的是，由于各种理性化的规范程序未能充分发育起来，形成的我国信访机构公职人员之间的严格等级秩序的关系，具有独特性。 这种独特性就是领导人享有更大的权力并承担更大的责任。 比如，领导信访接待日被称为群众排难解忧日就说明这一点。 如果群众反应的信访问题有一部分被高层信访部门定位“重大信访问题”，一旦有某个高级首长尤其是中央首长在有关情况简报表示支持意见或要求认真调查，信访人就可能迅速获得权利救济，信访问题可能得以迅速有效的解决。 当前，我国出现的信访人越级上访、官员下访和责任追究制是我国独特的严格等级秩序的实践延伸和制度延伸。 2.司法机构平行和独立在这里，官员之间的关系基本平行并相互独立，没有任何人在地位上明显优于其他人，尊卑之位并未得到严格的界定，上下级官员基本上享有同样的尊荣和权力。 1法官之间平行和独立的关系是由他们行使的权力的性质所决定的。 法官行使的权力在本质上是判断权，判断权的行使并不依赖外在的强制性（如上级命令），而取决于法官个体的内心确信以及作为形成这种确信前提的理智、经验、知识和道德伦理水准。 而这完全是个别化的因素，不能以外在因素作为高低的评价。 所以法官行使的审判权天然地要求法官之间形成平行和独立的关系。 法官独立说到底就是法官行使审判时，只服从法律，不服从任何人。 法官只能根据自由心证、理智、良知、道德来审判，而不是根据上级命令（如院长、庭长的指示）或外来的压力、影响、干预等来审判。 法官平行是指法官之间地位平等，职能分化，互不隶属。 就我国司法改革取得成果来看，法官之间平行、独立的关系并没有全面得到落实，有的措施很好，有的措施就不尽人意。 如实行“立审分立，审执分立”就是依据这种关系进行的理性制度安排，而审判委员会和案件请示制度则是对法官平行、独立关系的公然背反。 （三）决策方式1.信访机构结果取向主义所谓结果取向主义，是指这样一种决策进路决策主体对不同决策方案的可能后果进行评估，然后选择一种实现某一给定的组织目标的角度看似乎最有吸引力的方案，可欲结果的获得是决策正当性的标准。 信访官员对信访问题的处理，是建立在对处理可能引发的多种多样的后果进行综合衡量判断基础上，根据实际情况作出具有灵活性的结论。 面对众多的信访要求，哪个能优先获得救济，取决于“后果严重性”；救济方案的选择上取决于哪种方案能带来最大的社会效果，如能否对信访人进行有效的安抚。 所以信访人反应的信访问题最终得以解决是各种具有后果意义的因素相互作用的结果。 这些具有后果意义的因素包括信访群众的“个人处境”、官员“晋升”的愿望、控制秩序的需要、首都形象、安定团结的大好局面、政治形势的演变等等。 因此信访官员的决策标准具有引人注目的大杂烩特征，在其中，实践常识和审慎与伦理、政治或宗教规范混合在一起。 而这注定信访官员的决策更加关注“个别正义”的实现，具有相当大的偶然性和不可预测性。 正是这种结果主义取向的决策进路，使信访群众懂得，要想有效获得救济，就必须把事情“闹大”，至少看上去会导致严重的“后果”，如在信访材料中把问题夸大，或者在国家机关门口静坐、下跪、苦闹乃至以自杀相威胁，甚至攻击公务员，砸公务用车，揭机关牌子等。 民间流传的“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”就是这种决策模式的最好注脚。 2.司法机构过程取向主义司法重视过程甚于结果。 正当过程是司法程序的核心，法官们相信程序的正当过程具有赋予决策正当性的能力。 正当过程要求 （1）裁判者应当是中立的； （2）程序能确保利害关系人参加； （3）当事人平等地对话； （4）保障当事人充分地陈述主张； （5）平等地对待当事人； （6）程序能为当事人所理解； （7）充分尊重当事人的处分权； （8）维护当事人的人格尊严； （9）当事人不该受到突袭裁判。 1因此，正当过程能形成相对独立的决策空间，在这里，外部的压力被降到最低，决策是建立在双方当事人辩论和自由处分的基础上，当事人不满被转化为寻求证据论证自己的主张和说服法官的努力；激烈的矛盾被转化为心平气和的理性对话。 由于程序的正当过程具有“作茧自缚”的效应，具体的言行一旦成为程序上的过去，即使可以重新解释，也不能随意推翻撤回，经过正当过程认定的事实关系和法律关系，都被一一贴上封条，成为无可动摇的过去，一切程序参加者都受到自己陈述和判断的约束。 裁决是正当过程的程序自我目的化的结果。 司法重视过程而不是结果的决策进路，我把它称之为“过程取向主义”。 通过对上述三个要素的考察，我们发现两种类型的权力的组织结构，一个是科层式，一个是分化式，信访属前者，司法属后者。 二、行动逻辑生存伦理和经济理性经济学上假定，人是经济理性的动物，人进行社会交往所采取的任何行动都会有成本的考虑，旨在追求利益或效用最大化。 无论选择上访还是打官司，老百姓都要花去一笔相当可观的费用，成本收益的分析模式应用到这里似乎不会有太大的障碍。 然而，深入分析，不难发现上访者和当事人的行动逻辑还是存在很大差别。 （一）上访“为生存而斗争”詹姆斯斯科特认为，生存伦理支配着农民一切经济行为和政治行为，强调“效用最大化”而非“经济理性”中的利益最大化。 生存伦理包含两条基本原则，一是“安全第一”极力“避免风险”；二是在同一共同体中尊重人人都有维持生计的基本权利和道德观念。 1在严酷而强大的生存压力面前，生存取向而非利益取向构成了农民社会理性与资本主义经济理性之间的巨大差异，农民行为的首选目标是保障生存，而非利润最大化。 黄宗智在研究清代法律和民间习俗时发现，在清代，债务纠纷的处理，养老要求，典卖土地习俗都服从于生存的伦理和逻辑，中国社会是一个面向考虑生存多于考虑经济效益的社会。 法律和习俗都服从于生存的逻辑，而不是符合资本主义利润最大化的“理性选择”的逻辑。 2如果把生存伦理作为群众上访的行动逻辑，反对者至少会提出以下两点不适用生存伦理理由第一，中国社会正在逐渐消灭贫困，全面建设小康社会，生存压力将不存在；第二，上访者不全都是农民。 我们认为这两点理由是不成立的，生存伦理就是公民上访的行动逻辑。 在作出我们的解释之前，先对贫困作一个基本界定。 贫困有绝对贫困和相对贫困之分。 绝对贫困是指公民及其家庭的收入达不到最低生理需要，无法满足基本的温饱；相对贫困是指公民及其家庭的生活水平达不到一种社会可以接受的最低标准，如缺乏基本住房、衣物、交通等。 有了贫困这个基本界定，下面来看为什么反对者的两点理由是不成立的，而生存伦理确实是公民上访的行动逻辑。 理由在于其一，虽然中国社会正在逐渐消灭贫困，全面建设小康社会，但并没有彻底消灭贫困，仍有相当比例的人在贫困线上挣扎。 国务院扶贫办公室主任刘坚xx年3月28日说，目前全国农村仍有2365万人没有解决温饱问题，处于年收入683元至944元的低收入群体还有4067万人，两者合计6432万人；1而且“以克服贫困为目标的人类发展，始终存在的一个悖论，即发展不仅未解决贫困，反而不断创造出新贫困”。 2种种迹象表明，中国并没有成功解决这一悖论。 新中国成立五十多年来，我国一直在与贫困进行不懈的斗争，投入了大量的人力、物力、财力，但时至今日，一些地方不但没能摆脱贫困，而且出现越扶越贫，越扶志越短的现象。 改革开放二十多年来，消灭贫困一直是党和政府的行动纲领。 应当说，绝对贫困正在逐步减少，3但相对贫困有增加趋势，如贫富差距拉大。 因此，随着改革开放不断深入发展，社会矛盾日益突出，在加上社会保障体系不健全或不存在，人们的生存压力不但没减小，反而增大了。 其二，虽然上访者不全是农民，但是至少在上访者中占一半左右的比例。 4虽然“还有相当一部分信访者不是农民”，但也不能得出他们都是“文化程度较高、观念较强的的城里人”，退一步说，即使他们都是城里人，如果以生活水平衡量，他们也是与农民生活水平相当的的城里人，如下岗工人。 因此，信访者中主要是农民或者与农民生活水平相当的人。 他们都面临着生存压力，所以，生存伦理完全可以适用上访群众。 最后，上访者反映的问题主要集中在与生存有关的问题，如农民负担、土地纠纷、职工下岗、房屋拆迁补偿等。 据权威人士分析，这些涉及群众政治、经济、生活等切身利益的案件不仅一直是信访案件中的热点、难点问题，而且也是近些年信访总量大幅度上升的重要原因。 1因此，群众上访是保障生存的行动。 需要追问的是，为什么农民在上访群众中占有这么高的比例？这与农民赖于生存的生产资料土地有关。 在我国当前社会保障体系不完善或不存在的情况下，土地仍然是我国大多数农民赖于生存的主要生产资料，土地的社会保障功能不可忽视。 而且必须强调的是，在经济不发达的地区作为土地使用权社会保障的一个基本作用，就是使农民在突发性事件如疾病、灾害、失业等遭到摧毁性打击时，仍具有足以维持生存的能力。 2随着我国工业化、城镇化的步伐加快，征地建设逐渐成为一种常见现象。 当农民土地被征，而又无法拿到合理补偿时，则意味着自己陷入了生存危机中，在自身力量弱小以致于难以避免风险的情况下，寻求政府帮助的上访行动几乎就是唯一的选择。 这同样符合农民以外的其他上访者的情况。 “主张自己的生存是一切生物的最高法则。 它在任何生物都以自我保护的本能形式表现出来。 3生存是上访的行动逻辑。 必须指出的是，上访是公民在制度内寻求生存机会的行动，并且具有深化政权合法性的功能。 4国家必须保护公民上访的权利，不得打击，否则，为了生存，人们可能会采取制度外的行动，如农民工讨工钱以跳楼自杀相威胁，攻击公务员，砸公务用车，揭机关牌子，走向违法犯罪。 上访体现了公民“为生存而斗争”的行动逻辑，这也许会让信奉司法是“为权利而斗争”的法律家们大跌眼镜吧。 根据生存伦理的第二个原则，尊重人人都有维持生计的基本权利和道德观念，上访是人们尤其是农民维持生计的基本权利。 因此，主张取消信访制度是站不住脚的。 5因为取消信访制度，意味着剥夺了公民上访的权利，这对于在生存线上挣扎的人尤其是农民来说，显然是不公平的，而且也是致命的。 为了生存，他们可能不得不寻求制度外的斗争，如暴乱。 这时，任何经济理性的考虑是多余的，社会理性和强调效用最大化支配着生存线上挣扎的人。 因为“当人的生活选择围绕生存而进行时，是那些可能对农民基本生存形成直接威胁的风险，而非利润最大化的利润风险，决定着个体农民的行为首先目标”。 6“为生存而斗争”是公民享有的基本权利。 因此，治理问题信访，政府应当从“避免风险”和保障生存权利出发，尽量减少社会变迁（如城镇化）对人们造成的负面影响，主动承担起保障农民生存的职责，努力改善社会保障体系。 （二）打官司“有理没钱莫进来”最近，不断有媒体报道中国遭遇“信访洪峰”，以说明不断攀升的信访总量给社会造成的巨大压力。 司法中有一个与“信访洪峰”相对应的词，那就是“诉讼爆炸”。 有学者指出，我国民事案件的数量不断增长，法官负担日益加重，中国已经步入了一个诉讼爆炸的时代。 1我们已经指出，信访人的上访行动服从于生存逻辑，那么当事人打官司，进行诉讼，是否也服从于生存逻辑呢？答案无疑是否定的。 首先，信访洪峰和诉讼爆炸虽然都表明了数量上众多，但却有本质上的不同。 信访洪峰以农民为主，诉讼爆炸却是以城里人为主。 2而农民和城里人有着不同的行动逻辑。 朴素的生存观支配着农民的行动，而城里人以经济理性为其行动逻辑。 当然农民不愿意打官司，可能有两条理由，一是可能存在类似“秋菊的困惑”；3二是经济能力不足。 而这两条在大多数城里人身上都不存在。 也许有人会指出，上访者最后获得救济所花去的旅费、住宿费并不一定低于诉讼收费。 但是，要知道对于一个在为生存而斗争的人来说，是不会按照资本主义效益最大化的经济理性去行动的，他们的目标只有一个，生存下去。 其次，权利是昂贵的，接受法院裁判需要支付成本。 正如学者所言“不是所有的司法判决都能产生正义，但是每一个司法判决都会消耗资源。 4就当事人支付的诉讼成本而言，主要包括经济成本、时间成本、人力成本、机会成本、伦理成本、错误成本等。 其中经济成本包括 （1）法院收费。 1程序启动费，包括案件受理费和申请费2其他诉讼费用，包括勘察、鉴定、公告、翻译费；证人、鉴定人、翻译人员出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴等； （2）代理费用，即律师费用或聘请其他诉讼代理人的费用； （3）诉讼辅助费用； （4）其他费用。 1因此，当事人打官司必须支付较高的诉讼成本。 而且根据人民法院诉讼收费办法的规定，当事人必须在诉讼前预先支付相关费用。 这意味着，到法院打官司，还未开庭先得花去一笔钱。 如果当事人试图穷尽起诉、诉前保全、反诉、上诉、申请执行等程序救济制度，必须准备一笔数目不小的诉讼费用。 虽然国家规定了诉讼费用缓减免的司法救助制度，但它适用的范围非常有限。 而这对在生存线上挣扎的农民来说只能望“法”兴叹了。 民间流传的“衙门八字开，有理没钱莫进来”话语，除去对司法腐败嘲讽外，也客观反映了司法需要成本的现实。 显然，不经过细致的计算，人们是不会轻易跨进法院大门的。 诉讼爆炸之所以以城里人为主，原因就在于城里人不仅“打得起”官司，而且“能”打官司。 这种“能”就体现在经济计算上，即经济理性。 2 三、功能比较实质正义和形式正义社会正义有实质正义和形式正义之分。 信访制度和司法制度都有实现社会正义的功能，但两者的侧重点不同。 信访制度侧重实现实质正义，司法制度侧重实现形式正义。 （一）信访实质正义中国语境下的实质正义，是指官员应当把事实调查清楚，发现事实真相，即客观真实。 信访制度的功能就是实现实质正义。 要理解信访制度这一独特功能，就必须将其放入共产党人建立的新中国法律传统中去。 新中国法律传统有两个显著特点一是群众路线，二是实事求是的原则。 群众路线体现为“向上”，即行政官员在上面决策应听取群众意见，实事求是体现为“向下”，即行政官员应下去实地调查，发现事实真相。 正是这“一上”“一下”铸就了信访制度的功能，即实现实质正义。 就群众路线而言，“密切联系群众”，“全心全意为人民服务”，“从群众中来，到群众中去”是共产党的基本工作路线。 中国共产党始终视人民群众为其力量源泉和获得合法性的源泉。 如江泽民同志在十六大报告中指出“我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。 在任何时候任何情况下，都必须坚持党的群众路线，坚持全心全意为人民服务的宗旨，把实现人民群众的利益作为一切工作的出发点和归宿。 政府各项工作都必须接受人民群众的评价，人民群众满意还是不满意决定政府工作做的是好还是坏。 而人民群众的评价标准必然是个大杂烩，在其中，实践的常识和审慎与伦理、政治或宗教规范混合在一起。 他们要求的正义，我称之为“常识性正义”。 当民众的合法权益受到侵害或与他人发生争议时，他们就会寻求政府帮助，要求政府提供“常识性正义”。 常识性正义还不是实质正义，只是实质正义的雏形，使常识性正义升华为实质正义的，就是新中国法律传统的第二个特点，实事求是原则。 根据该原则，信访机构必须在查明事实，分清是非的基础上，解决人民群众反映的信访问题。 这意味着信访机构必须根据比形式理性的法律更高的标准，实质正义，来化解矛盾，解决纠纷。 实事求是的原则要求发现事实真相，而要发现事实真相，必须全面掌握案情，尤其是细节，因为细微之处见神灵。 而要掌握细节，非调查不可。 所以，信访机构解决纠纷，一般都要实地调查或向相关组织和人员进行询问调查。 根据本人的调查，信访机构都有自己的办公用车，当问及配车原因时，他们都强调没车没办法开展工作，因为很多情况都要下去调查才能弄清楚。 这就决定了法官们那种在埋头于格式化卷宗进行逻辑推理的工作方式在信访中行不通。 实事求是原则要求信访机构必须查明事实真相，追求客观真实，但是事实发生在过去，由于记忆的遗漏和时间的不可逆性，决定了任何事实不可原封不动的回复到事实的本来面目。 因此，实践中必然会出现主观认识与客观情况不一致的情形，这时“有错必纠”原则便大行其道。 当政府未提供信访人所要求的正义时，信访人就会动用“有错必纠”原则，不断上访、伸冤，四处告状，总希望“拨开云雾见青天”。 在司法日益走向形式理性的今天，人民群众的实体真实的诉求成了“笼中之鸟”，冲突必然发生，信访就成了实现实质正义的替代性机制。 （二）司法形式正义按照韦伯的分析，现代社会的特征表现为制度的分化和发达，也就是表现为一种非人格化的形式理性特征。 基于形式理性的逻辑，司法也体现为一种制度安排。 因此，司法制度具有不同于信访制度的功能，即实现形式正义。 我们可以从以下三个方面来看司法制度的形式正义功能。 1.法院判决既判力。 1既判力是指确定的终局判决所具有的拘束力。 它最早源于罗马法上的“一案不二讼”和“一事不再理”原则，要求在法院的判决确定后，无论该判决有无误判，当事人不能在后诉中提出与前诉判决中所判断的事项相反或相冲突的主张和请求，法院也应当排除违反既判力的当事人的主张和提出的证据。 也就是说，禁止当事人和法院对终局判决所确定的事项再行起诉和重复审判；同时，后诉法院应当尊重前诉法院的判断，其审理和判断应当以产生既判力的前诉判断为前提。 我国现行立法部分吸收了既判力中的合理因素，如民事诉讼法第141条和第158条就规定“最高人民法院的判决、裁定，以及依法不准上诉或者超过上诉期没有上诉的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定。 “第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。 刑事诉讼法第197条规定“第二审的判决、裁定和最高人民法院的判决、裁定，都是终审的判决、裁定。 当前，以“有错必纠”原则构筑的再审程序也走向了深度改革，改革的方向就是依据既判力理论对再审程序进行改造。 2.格式化卷宗管理。 一个多阶段的司法程序需要有一种机制把它的各个阶段整合为一个有意义的整体。 这种机制就是“格式化卷宗管理”。 司法判决所需要的材料，不是由法官下乡调查形成经验的知识，而是由专业化的司法官员以案卷的形式汇集起来，经过细心后交给裁判者。 法官们逐渐习惯于在井然有序的文件的基础上来进行裁判，这些文件过滤掉了可能营造出决策中的回旋余地的、“杂乱的”情境性和个人性细微差异。 在他们的信念中，“案卷中没有的东西就不存在”。 审判采取“事实卷宗裁判”的审理样式，法官审理的对象主要集中在案卷上。 而且法院的审级越高，卷宗审理的做法越广泛。 处在审级顶端的法官不可能有时间和精力潜入到已经由下级作出决策的个案细节之海洋中去。 他们所承载的宏观定位功能服务于公共目的而不是具体的个别正义，决定了卷宗管理的必要性，并且要求卷宗尽可能是简洁、概括的，按照标准罗列要目。 在这种“冷冰冰”的文档的基础上作出的裁决，以及“案卷中没有的东西就不存在”的信念，意味着实质正义严重弱化，形式正义却大行其道。 3.