公共管理学导论(PPT 89页).ppt

公共管理陈水生博士复旦大学国务学院讲师大都市治理研究中心副主任 第一讲导论 一 公共行政与公共管理二 公共行政学的发展三 现代政府职能 政府做什么 一 公共行政与公共管理 Case1 中国大城市的治堵政策分析 北京 汽车摇号政策 上海 车牌拍卖政策 广州 限行政策 天津 限购 限行政策 北京交通治堵新政 购买小汽车须先摇号 2010年12月23日 北京市出台治理交通拥堵的系列政策 市政府发布了缓解交通拥堵的意见 根据意见确定的框架 市政府及多个部门同日发布了多个配套文件 包括小客车数量调控暂行规定及 实施细则 销售小客车手续 备案 非居住区停车价格调整和外地进京车辆管理措施 摇号购车 限制外地车辆进京 拥堵地区单双号管理等强硬措施出现在政策中 上海车牌拍卖政策 上海是全国最早也是至今唯一坚持车牌拍卖政策的城市 从1994年起 上海开始对中心城区新增私车额度通过投标拍卖的方式进行总量调控 控制新增机动车总量 缓解交通拥堵 政府每个月发放一定数量的牌照额度 上海的购车者可在规定时间内 根据自己的预期 通过电话 网络或者现场报价 价高者得 广州外地车限行政策 广州市 年 月 日实行汽车限购措施 2013 3 19 广州市交通工作领导小组办公室举行发布会 广州计划采取 区域 路段 的限行模式 拟工作日早晚高峰限制外地车中心城区通行 工作日白天指定时段限制外地车在中心城区部分高架路段和部分主干道通行 而执行任务的军车 警车 消防车 救护车 工程救险车 持道路运输证件的客运车辆等则不受限制 天津 限牌 限行 政策 2013年12月15日晚19时 天津市政府召开新闻发布会 宣布了 天津市人民政府关于实行小客车总量调控管理的通告 及 天津市人民政府关于实施机动车限行交通管理措施的通告 天津正式步入 限牌 限行 的汽车 双限 时代 此次 双限 的具体措施是 自2013年12月16日零时起 在全市实行小客车增量配额指标管理 增量指标必须通过摇号或竞价方式取得 16日零时后 单位和个人购置小客车 小客车过户 非天津市小客车转入天津 在申请办理小客车注册 转移及转入天津市的变更登记前 应按照有关规定申请取得天津市小客车指标证明文件 而限行的起始日期 则为2014年3月1日 7 思考与讨论 1 如何评价这些城市的治堵政策 2 如果您是主政者会采取什么政策来治理交通拥堵 3 有何启示 启发 公共问题与公共事务管理的复杂性 公共政策的效用 政府回应性 政府公共关系 政府作为与政府绩效 我们为何需要公共行政 1 社会发展和分工的需要 2 联系公民与国家的纽带 政府是什么 政府是如何对公民的 3 公共行政的职能 执行法律 制定政策 提供服务 4 行政国家 我们能否离开政府 行政国家 1 产生 最早由德怀特 沃尔多于1948年发表的 行政国家 美国行政学的政治理论研究 一书提出 经过弗里茨 马克斯于1957年发表的 行政国家 科层体制概论 等研究成果的发展 已成为一种确认的理论和公共行政的研究领域 2 概念 国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域 人们在其生命的整个过程中离不开行政机关 行政机关的行为成为影响人们生命 财产 自由和国家安全 稳定 发展的一种几乎无所不能之物 3 标志 行政机构和行政人员大量增加 行政职能大为扩张 行政权力大为膨胀 行政自由裁量大为增加 一 公共行政 publicadministration public administration行政 私人 公共公共 public 可以从两个层面来界定 一是从行动主体来界定 二是从客体来界定 即行动作用的对象界定 1 从政府的组织结构来看 1 小政府的观点 公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动 代表学者魏洛比 2 大政府的观点 公共行政是政府组织中包括立法 行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动 代表学者 尼格罗 2 从政治与行政的关系角度来加以考察美国行政学者古德诺认为 政治是政策的制定 行政是政策的执行 3 从管理的角度来加以考察公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动 古立克POSDCORB七功能说 计划 Planning 组织 Organizing 人事 Staffing 指挥 Directing 协调 Coordinating 报告 Reporting 预算 Budgeting 4 公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动 1 公共行政是一种活动 这种活动的主体是国家行政机构 即政府 而不包括立法和司法机构 2 这一活动的客体是社会公共事务 私人事务不属于它的管辖范围 3 特征 作为一种活动 它必须依法进行 而且必须是有效的 逻辑 公共权力公共事务公共利益 5 公共行政的发展逻辑 1 谁 2 为何 3 做什么 4 怎么做的 5 结果如何 思考与讨论 公共行政与公共管理有何区别与联系 二 公共管理 1 行政从本质上是指执行指令和服务 而管理则指实现结果和强调管理者的个人责任 2 公共行政与公共管理是不同的 二者之间并没有从属关系 它们应该被看作是两个相互竞争的典范 使用公共管理一词正成为人们的偏好 而公共行政一词即使还未被人们所抛弃 但现在似乎也已经过时了 二 公共管理 4 公共管理的 公共 包括政府 非营利组织 非政府组织 半国营集团以及其他具有明确公共目的而并不从事商业经营活动的组织机构 5 公共管理学是一门新兴的学科与流派 起源于公共行政学 新公共管理是当代政府改革过程中出现的一种思潮 它以新古典经济理论 新制度经济学 公共选择理论为其理论基础 其核心理念是在公共管理中引入市场机制 新公共管理运动很大程度上是当代行政改革的代名词 思考题 1 公共管理与私人部门管理有何区别 2 公共管理学的研究途径 公共管理学的三大研究途径 1 管理的途径 针对行政部门而言 对行政 管理 官僚 以及对效率和效能的强调 2 政治的途径 针对立法部门而言 对政治和政策制定以及对代表性和回应性价值的强调 3 法律的途径 针对司法部门 强调宪法的完整以及对个人的实质性和程序性平等保护 公共行政学 管理 政治和法律的途径 1 公共行政的前辈们明智地选择 公共行政 而非 政府行政 一词来表明这一领域的性质 公共行政包括国家的活动 的确也根植于国家 但是 其范围更广 并且应该更广 还包括集体的公共行为的行政或执行层面的各种形式与表现 公共行政的领域问题 不仅仅限于国家和政府 包括准政府和非政府的 这个问题关注的是公共行政的 公共 部分 三 公共行政的首要原理 2 公共行政的任务在于高效 经济及公平地组织和管理所具有公共性质的 包括政府 准政府及非政府 机构 公共行政的任务问题 即如何界定或描述公共行政的 行政 部分 3 公共行政的范围是执行公共政策 有效地组织与管理公共机构 不带任何党派偏私地支持公共机构 为了全体公民的利益而维护政体的价值 公共行政的范围问题 4 公共行政 无论在学术研究方面 还是实践领域 均应公平地把关注的焦点放在美国联邦体制下的联邦 州及地方政府层级上 公共行政的层级问题5 我们应当以这种方式 即以增强变革的前瞻性 回应性及公民参与的方式 管理公共组织和机构 公共行政的变革问题 6 在民主政治环境下 公共管理者最终应向公民负责 正是因为这种责任 我们的工作才显得崇高神圣 公共管理者应向谁负责 由此又会产生另外一个问题 即应该向哪些公民负责 7 无论在理论还是在实践上 公共行政对公平与平等的承诺 都应该与对效率 经济和效能的承诺同等重要 遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起 同时也使我们与未来一代的联系更加紧密 公共行政的价值 思考与讨论 赫林 公共利益这个观念对官僚体系而言 正如程序正义对司法体系而言 有着相同的重要性 如何理解这句话 8 公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的 公共行政的道德取向 要想充分体现公共行政的精神 我们必须真诚地关爱公民并与公民一道工作 我们必须关爱和相信我们的宪法与法律 我们既要对良好的管理充满激情 也要对正义充满激情 我们称之为 乐善好施 它意味着一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱 同时 乐善好施也意味着一种服务于更大的公共利益 公平地照顾公民的需要的承诺 1 伍德罗 威尔逊的贡献1887年 伍德罗 威尔逊发表了 行政学研究 呼吁认识行政 尤其是建立在功绩制之上的训练有素的文官制度 而不是政治对于现代行政管理的重要性 行政学研究的目标首先在于发现政府能够适当地做什么 其次是政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的财力和物力来完成这些适当的工作 威尔逊 行政学研究 1887 二 公共行政学的发展 19世纪末 针对政治领域存在的贪污腐败 利益分赃状况 美国人展开了改革运动和进步主义运动 这便是美国现代公共行政的起源 改革同时也给这一领域注入了充满活力的精神 在这个时期 公共行政强调专业化和职业化 以功绩制为基础的任用和晋升以及主张把管理科学运用于政府管理 此外 还确立了独立于政治和政党之外的公共行政 2 怀特1926年 美国学者雷纳德 怀特出版了美国第一本行政学教科书 公共行政理论研究导论 3 古立克POSDCORB1937年 古立克在 行政学论文集 对POSDCORB进行了充分阐述 即计划 Planning 组织 Organizing 人事 Staffing 指挥 Directing 协调 Coordinating 报告 Reporting 预算 Budgeting 1924年 锡拉丘兹大学成立了马克斯维尔公民与公共事务学院 第一批公共管理硕士 MPA 项目开始运行 1939年成立了美国公共行政协会 ASPA 它的目的是 促进公共行政的科学 进程和艺术 1940年创办了 公共行政评论 PAR 4 罗伯特 达尔1947年 罗伯特 达尔发表了 公共行政科学 三个问题 一文 从三个方面对公共行政理论提出了挑战 第一 重新思考建立在政治与行政两分法基础上的规范假设 第二 为了理解 整体的人 从而更现实地说明人在组织中如何行动 应该扩展人类行为动机的概念 超越一种对人狭隘的 技术性的 理性人的理解 第三 认为更广阔的历史 经济和社会环境 而不仅仅是技术或技巧 是影响行政结果的重要因素 他对公共行政学的定位 强调了 现实主义 行为主义 和 科学的严谨性 5 西蒙的 有限理性 1947年 赫伯特 西蒙出版了 行政行为 行政组织中的决策过程研究 对美国行政学产生了深远影响 他对POSDCORB进行了尖刻的批评 认为这只不过是混淆了 事实与价值 的 谚语 他提倡 有限理性 模式 天才西蒙 在管理领域唯一获得过诺贝尔奖的赫伯特 亚历山大 西蒙看来 管理就是决策 在赫伯特 西蒙85年的生命历程中 他曾获得过9个博士学位 研究涉及到政治学 经济学 管理学 社会学 心理学 运筹学 计算机科学等众多领域 并在不同领域都达到了学术巅峰 1958年他获得了美国心理学会颁发的心理学领域的最高奖 心理学杰出贡献奖 1975年他把心理学 计算机科学和决策理论结合起来 开创了人工智能研究之先河 获得计算机领域的最高荣誉奖 图灵奖 1978年他获得诺贝尔经济学奖 6 Stillman将20世纪的公共行政理论划分为四个时代 即1926 1946 1947 1968 1968 1988 1989 现在 公共行政文献最有用 最全面的指南 DanielW Martin的TheGuidetotheFoundationsofPublicAdministration NewYork MarcelDekker 1989 公共行政学三本顶级杂志 PublicAdministrationReview JournalofPublicAdministrationResearchandtheory PublicAdministration VforVendetta V字仇杀队 2005 故事发生在遥远的未来 当时的英国正处于冷酷的极权统治之下 特权等级无情剥削贫困劳动阶层 同时以暴力压制此起彼伏的革命 女主角艾菲是一名普通的女工 某次遭受匪徒袭击 千钧一发时刻被一个蒙面人解救 这个神秘英雄正是被人匿称为 V 的革命者 V是个沉静 知识型的侠客 以对抗极权为己任 希望能以地下革命手段 拯救整个英国被剥削受压迫的劳动人民 窃听风暴TheLivesOfOthers 窃听风暴 2006 他人的生活 IMDB 8 6分 导演 弗洛里安 亨克尔 冯 多纳斯马主演 塞巴斯蒂安 考奇马蒂娜 戈黛特乌尔里希 穆埃 该片打破记录荣获 德国奥斯卡 金萝拉奖七项大奖 并已确定角逐2007年奥斯卡最佳外语片 虚构了一段发生在柏林墙倒塌前的故事 十二怒汉 十二怒汉 IMDB 8 8分 一个在平民窟中长大的男孩被指控谋杀生父 旁观者和凶器均以呈堂铁证如山 担任此案陪审团的12个人要与案件结案前在陪审团休息室里讨论案情 并要一直通过讨论结果 才能正式结案 十二个人各有自己的职业也生活 除了亨利 方达扮演的工程师之外 其余的人都对这个案子不屑一顾 在还未进行讨论之前就早早认定男孩就是杀人凶手 在第一次投票表决的时候 由于工程师的一票 无罪 票 使得大家要进入讨论 经过一番争吵 有一个老者开始站到了工程师的一边 没有达成一致就要继续讨论 而在一次又一次的激烈争论和思维斗争中 越来越多的人认为本案有着诸多的疑点 如果大家都不负责任的投了 有罪 票的话 将会白白的断送一个年轻人的性命 最终通过了各种不同人生观的冲突 各种思维方式的较量 所有的陪审团员都负责任地投出了自己神圣的一票 浪潮 我们离独裁到底有多远 通过学校这个团体的变故展现现代文明社会离开过去的法西斯主义其实也就不过几步之遥 片中的高中学生们对于社科老师的关于第三帝国和纳粹主义的讲课感到很没意思 认为现在的人已经已经不会再重蹈那样荒唐的覆辙了 老师为了给他们留下深刻印象而开始一项实验 让同学们体会到生活在极权主义当中究竟会出现何种情形 班级选出了一位领导者 老师自己 他开始向同学们灌输独裁的思想 举行各种仪式以及实行约束 学生们渐渐感受到了压力 很快这场实验就让课堂演变成了一个社会集体 连老师自己也无法控制它的发展方向 GoodbyeLenin 再见列宁 2003 克里斯蒂娜衷心拥护着社会主义东德 她的丈夫已经逃往西德 剩下她一人抚养儿子阿历克斯 1989年 阿历克斯上街游行被捕 母亲目睹了这一幕 心脏病发晕倒过去 不省人事了好一段时间 当她醒来 她熟悉的国家已经改变 柏林墙推倒 民主德国的社会主义也随之瓦解 医生说 克里斯蒂娜不能再受刺激了 于是儿子想方设法营造一个过往的世界给母亲 母亲因此得以活在过去的民主德国里 包括邻居的衣饰 电视的新闻 换成苏联食品的罐头 然而 阿历克斯用心良苦不可能掩饰庞大的现实世界 终于 儿子以自己的方式去和母亲讲述东德的变迁 OneFlewOverTheCuckoo sNest 飞越疯人院 1975 麦克墨菲为逃避苦役而假装神经失常 可没想到却被送进了一家精神病院进行观察 护士长拉契特在这所医院里建立了一套行为准则 所有的病人都必须遵守 麦克墨菲不像别的病人那样逆来顺受 他不时地嘲讽护士长 还要求护士长把刺耳的音乐声放低 他还通过与病人们打牌 打篮球 说俏皮话使精神病院有了一丝生气 病人们在他的感染下渐渐开始有了自己的主张 但这一切却使护士长对麦克墨菲极为不满 病人们越来越喜欢麦克墨菲 并随他一起外出游玩 护士长找了一个机会侮辱了一个病人 致使这个病人割腕自杀 麦克墨菲见状大怒 与护士长扭打了起来 护士长对麦克墨菲下了毒手 切除了他的脑白质 使他变成了白痴 曾与麦克墨菲一同商讨逃往自由之乡的酋长不忍心让病人们看到他们心中自由代言人的下场 结束了麦克墨菲的生命 然后砸开铁窗 逃离了这所疯人院 NineteenEighty Four 一九八四 1984 本片根据英国著名作家乔治 奥维尔的同名畅销小说改编 影片的背景是1984年 世界大战后 世界分为三个超级大国 即欧亚国 东亚国和大洋国 大洋国是个极权主义国家 最高领袖老大哥的权力至高无上 他制定了许多令人难以理解的法律 禁止书写任何东西 禁止集会 禁止男女之间的性爱等 尤其可怕的是 到处设置秘密监视器 一旦发现有人违背法律 轻者接受洗脑 重者处以极刑 大洋国的人民已经习惯了这种生活 很少有人越轨 温斯顿不堪忍受这种精神上的压迫 他不但书写日记 还和反性爱团的朱莉娅发生身体关系 思想警察严密监视着他的活动 最终温斯顿受到处罚 思考 1 如何理解政治与行政的关系 2 如何理解现代政府与个人的关系 3 个人是否能离开政治与行政 三 现代政府职能 政府做什么 一个普通市民所接触到的最大量的政府事务是通过官僚制组织来执行的 政府的产出是多种多样的 包括提供从道路到医院的商品和服务 征税 将财富从一个社会阶层转向另一个阶层 与外国政府间的关系 人员和商品控制 以及执行各种各样的法律和规则 对于大多数人而言 政府的真谛在于管理 Q 什么是管理 管理的三个组成要素 第一是人 第二是行动 第三是互动 人为了完成任务而与人互动是管理的本质 一 政府职能1 含义 国家行政机关 或政府 在行政管理活动中的基本职责和作用 是政府通过实施行政活动实现国家的行政权的过程 2 政府职能的特点 1 执行性 行政具有明显的代表国家意志的权威性 是一种执行性职能 与社会变化密切相关 房地产调控政策 案例 芜湖房产 新政 出台三天即被叫停 2012年2月9日 芜湖市人民政府颁布 关于进一步加强住房保障改善居民住房条件的若干意见 下称 若干意见 规定 在芜湖市区购买自住普通商品住房 含二手住房 在办理产权登记时 财政部门给予所纳契税100 的补助 此外 购买90平米及以下新建自住商品房住房还可获得最高150元 平米的购房补贴 高端人才购买新建自住商品住房可获得最高300元 平米的购房补贴 外地人购买商品房可办理户口迁入 但3天之后 芜湖市政府网站12日晚发布通知称 关于进一步加强住房保障改善居民住房条件的若干意见 暂缓执行 讨论 这个案例说明了什么 1 政府职能的执行性特点 2 政府和官员在政策执行中会选择性执行 3 依法行政是现代行政的基本精神 4 政府公信力是如何流失的 58 2 多样性 行政管理的范围涉及国家和社会生活各个方面 因而其职能具有多样性 中国政府职能的十六字方针 经济调节 市场监管 社会管理 公共服务 思考 管得越多是不是就越好 3 动态性 政府职能随社会生活和行政环境的变化而变化 统治型向管理型 服务型转变 外交职能的拓展 外交公共安全 马航事件 经济型向民生型转变 监管型国家 食品安全 打车软件 余额宝 还有哪些 极右派赞成政府极少进行干预 极左派则支持政府对经济进行全面干预 Downs 1957 左派与右派历史起源 左派和右派的称呼最初起源于18世纪末的法国大革命 在大革命期间的各种立法议会里 尤其是1791年的法国制宪议会上 温和派的保王党人都坐在议场的右边 而激进的革命党人都坐在左边 从此便产生了 左派 右派 两种称呼 二 政府职能的发展阶段 他在这本书中论证道 当时正在计划中的福利国家不是为个人自由的战斗在和平时期的继续 倒是朝着专制的方向迈出了一步 因此 他认为追求计划经济 其无意识后果必然是极权主义 为了反对这种计划经济 哈耶克有力地重申了他一贯坚持的古典自由主义观点 同时 也允许适度的政府活动 但这仅限于符合他的法治概念的那些活动形式 应该强调的是 哈耶克的自由主义包括对许多有用的社会制度的赞赏 但这些制度只能是人的自发行动的后果 而不能是人设计的结果 哈耶克的 通往奴役之路 本书的主要论点为 竞争的资本主义 即通过在自由市场上发生的私有企业来执行我们的部分经济活动 是一个经济自由的制度 并且是政治自由的一个必要条件 本书的次要论点是 政府在致力于自由和主要依赖市场组织经济活动的社会中所应起的作用 弗里德曼的 资本主义与自由 1 自由放任的社会首先 政府具有保护其社会免受其他独立社会的暴力与侵犯的职责 其次 尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的压迫和不公的职责 第三 建立并维护某种公共工作或公共制度的职责 此种建立和维护永远不是为了个人或少数人的利益 因为对任何个人或少数人而言 利润永远无法补充其支出 尽管对广大社会而言 其所做的常常要大于所得的补偿 亚当 斯密1776年的 国富论 国富论 是苏格兰经济学家 哲学家亚当 斯密的一本经济学专著 这本专著的全名为 国民财富的性质和原因的研究 推荐两个最好的版本1 陕西人民出版社杨敬年的译本 2 上海三联郭大力 王亚南的译本 亚当 斯密认为政府只需要提供防卫职责 建立法律制度 提供公共产品 除了这些最低限度的职能外 他认为政府的适当角色就是尽可能远离经济生活之外 自由放任 意味着政府应禁止干预商业活动 政府应该仅作为市场的推进者 政府干预是不轻易采用的终极手段 公共产品广泛的应用性 不可分割性和非排他性 所有使用者无论付费与否都可从中受益 具有非排他性 即如果向一个人提供 则所有人皆可享用 思考 请列举哪些属于公共产品 公共产品 有形的vs无形的公共产品国防治安与秩序道路等基础设施灯塔基本制度与规则 68 2 福利国家的出现一般认为福利国家起源于19世纪80年代的德国 许多欧洲国家进入20世纪时开始实行实质性的福利计划 二战后 大多数欧洲国家都实施了更为详细周到的福利政策 以便为其公民提供 从摇篮到坟墓 的保障 提供广泛的失业救济 全民享有的医疗计划 教育资助以及为弱势群体提供社会扶助计划 福利国家的异议 它试图重新将政治置于经济之上 强烈反对自由放任的经济体系 它带来了三个问题 第一 财政问题 第二 政治问题 民众的支持出现分化 第三 福利国家所赖以生存的政治和经济的理论基础已然落伍 新古典主义流派反对福利国家 主张回到以亚当 斯密的理论为基础的更具活力的经济社会 思考 中国需要什么样的福利制度 市场失灵 这是政府干预经济的最主要的理由市场不能提供社会所需要的所有商品和服务 市场机制自身并不足以实现所有的经济职能 这就需要公共政策在这些方面予以引导 矫正和支持 市场失灵的存在时政府行为得以合理化的理由之一 市场无法提供的商品和服务包括 教育 法律和秩序 环境保护 国家安全 道路桥梁 医疗卫生和福利服务以及公共交通等等 3 新古典主义20世纪70年代以来 新古典主义学说占据了主导地位 该理论包括四个方面 第一 对个人理性的假设 个人被假设为自身经济利益的最佳决定者 第二 理性选择和公共选择理论 第三 市场力量的角色最大化 私人市场是有效并且是能够自我调节的 能够由市场提供的商品和服务就应该由市场提供 第四 政府角色的最小化 政府对市场自我调节机制的干预从其本身来说是无效的 政府的干预应该最小化 这是市场力量最大化的必然结果 20世纪90年代后 对政府角色的认识又出现了新的变化 人们不再单纯地坚持最好的政府应该是规模减至最小的政府 而是把政府看做一个重要的 强有力的机构 它可以扮演扶助私营部门的角色 而不是作为私营部门的竞争对手而存在 英国的撒切尔政府和美国里根政府 小政府 思考 中国的医疗改革 教育改革 住房改革为何失败了 政府失败论 1 市场有失败 政府也存在失败 政府失败表现为政府过度干预经济造成的市场效率低下 2 政府只能干预市场的根本性失败 不能干预非根本性的失败 3 政府要利用市场去干预经济 当代西方国家政府职能发展的趋势 1 行政职能逐渐扩大 2 政治职能相对减弱 3 社会公共管理职能社会化 4 宏观调控 综合协调职能增强 1 世界银行1997年世界发展报告指出 每一个政府的核心使命 包括五项最基本的责任 WorldBank 1997 第一 确定法律基础 第二 保持一个未被破坏的政策环境 包括保持宏观经济的稳定 第三 投资于基本的社会服务和社会基础设施 第四 保护弱势群体 第五 保护环境 经典的报告 三 政府的基本职能 2 安德森提出