国外征信机构运作模式的比较及借鉴.pdf

全球视野理论月刊2 0 0 8 年第1 2 期 国外征信机构运作模式的比较及借鉴 朱晓磊 姚佳 中国 民大学法学院 北京1 0 0 8 7 2 摘要 个人信用征信制度是我国社会信用体系的重要组成部分之一 在建构我国个人信用征信制度的进程 中 信用征信机构的运作模式直接关系着整个制度发展的成败得失 世界其他国家个人信用征信机构主要为公 共征信系统与私营征信机构两种运作模式 在分析前述模式之优势与不足的基础上 提出我国应在目前运作模 式的基础上 逐步过渡到以政府为主导 并进行监管 以中国人民银行个人信用数据库为核心栽体 以公司化的 信用征信机构为重要主体的运作模式 以此构建有中国特色社会主义和谐征信体系与制度 关键词 个人信用征信机构 公共征信系统 私营征信机构 和谐征信体系 中图分类号 F 1 I文献标识码 A 文章编号 1 0 0 4 0 5 4 4 2 0 0 8 1 2 0 1 2 0 0 4 个人信用征信制度是社会信用体系的重要组成部分 之一 指在对个人信用数据的收集 利用 提供 维护和管理 活动中所必须遵循的规范或准则 主要包括个人信用登记 制度 个人信用分析 评估制度 个人信用查询使用制度等 一系列相应的制度 哄主体体系主要包括被征信人 信用 征信机构以及信用数据使用者 有时根据具体情况可能还 存在信用数据提供者 我国目前虽然尚未建立完全的个人 信用征信体系 但随着经济的发展以及国家强有力的推动 无论是信用征信机构的设立 运作 还是信用消费者权益保 护 以及市场发展的外围环境 制度等等各方面均在大踏步 的发展 可以说 现阶段我国个人信用征信体系建设已初具 规模 在建构个人信用征信制度的进程中 个人信用征信机 构的运作模式直接关系着整个制度发展的成败得失 因此 系统研究世界其他国家个人信用征信机构运作的主要模 式 分析其成功与不足 取其精华 弃之糟粕 可以更好地为 构建我国个人信用征信机构运作模式提供借鉴基础 本文 拟从简要地介绍世界其他国家个人信用征信机构运作主 要模式人手 分析前述模式之优势与不足 并对我国个人信 用征信机构运作模式提出建议 以期为理论研究积淀些许 素材 一 世界其他国家个人信用征信机构运作的主 要模式 针对个人信用征信机构的运作模式分类 有人主张分 为公共征信系统 私营征信机构运作梗式 有人主张分为市 场主导型 政府主导型以及公私兼有型 笔者更倾向于前者 的划分方式 因为在市场经济国家 企业的运作均是由市场 进行调节的 传统计划经济条件下的以国家直接经营或干 预企业运作的形式已经基本不复存在 当然 国家必须对市 场进行宏观调控 对企业的市场运作进行微观规制 而如以 市场主导型 政府主导型以及公私兼有型的方式划分 其中 政府主导型方式很容易使人误解为是政府干预或参与市 场运作 而实质上 即使是政府主导型的征信系统运作 政 府仍然也只是监管者的角色 如下拟简要叙述两种模式的 特征与典型代表国家的情况 一 公共征信系统模式 以法国为代表 公共征信系统模式是以政府或中央银行 银行监管者 方主导的征信系统模式 此公共征信系统是由政府直接出 资建立的 并对其进行监督管理 中央政府利用行政权力 强制性要求企业和个人向这些机构提供征信数据 并通过 立法保证这些数据的真实性 具体而言 此种模式多以中央 银行建立的银行信贷登记系统为基础 进而建立相应的征 信管理体系 在实行公共征信系统模式的国家 中央银行在 征信活动实施 征信监管活动中扮演着重要的角色 嗽 下 拟以法国的征信系统运作为例 进一步明了公共征信系统 模式的特征 法国是典型的公共征信系统模式 其不存在私营征信 机构 征信服务由国家控制 法国的征信服务开始于1 9 2 9 年银行坏账普遍爆发的女危机期间 1 9 4 6 年 法兰西国家 银行 法国的中央银行 成立了信用服务调查中皿 该中心 建立了信贷登记系统 该系统分为企业信贷登记系统 F i e h i e rb a n c a i r ed e se n t r e p r i s e s F I B E N a 和个人信贷登 记系统 F i c h i e rn a t i o n a ld e si n c i d e n t sd er e m b o u r s e m e n t d e sC r e d i t sauxP a r t i c u l i e n sF I C P 其中个人信贷登记系统 F I C P 是依据1 9 8 9 年1 2 月3 1 日颁布的 防止以及解决个 人贷款问题的法案 A c to f 3 1D e c e m b e r1 9 8 9o nP r e v e n t i n g a n dR e s o l v i n gP e r s o h a lD e b tP r o b l e m s 而设立的 其主要负 责对个人贷款逾期 d e l i n q u e nc i e s 进行记录 上述 法案 于2 0 0 3 年8 月1 日修正并实施 F I C P 也记录包括个人破 一1 2 0 一 万方数据 全球视野理论月刊2 0 0 8 年第1 2 期 产情况 基于法院清算命令而偿还贷款的情况 所有信贷 机构和金融机构必须每月报告关于分期付款 贷款 租赁 信贷额度和透支的逾期记录情况 法国公营征信机构设立 的主要目的是协助金融监管当局进行监管 法兰西国家银 行根据征信机构提供的数据衡量货币政策的执行情况 对 各金融机构的信贷资产质量 信用风险进行监控 同时 法 国非常注重对个人数据的保护 自1 9 7 8 年以来 相继出台 各种相关法案 以应对信息化给个人造成的伤害 有学者评 价法国的隐私保护规定十分严格 严格得令私人征信机构 实际上找不到生存空间 舅 二 私营信用征信机构模式 以美国为代表 此种模式主要存在于美国 英国等信用经济比较发达 的国家 其从事征信业务的企业均由民间投资组成 政府不 作投资 政府也不对征信服务行业实施任何准营许可 而完 全交由市场机制决定 信用征信机构以利益导向为核心 其 生死存亡完全取决于市场竞争 完全依靠市场经济的法则 和机制运作 完全依靠行业的自我管理形成具体的运作细 则 政府仅负责提供立法支持和监管信用管理体系的运转 许多国家之所以选择以私营信用征信机构为主的征 信业运作模式 主要源于各国的历史背景与社会环境 考察 采用私营信用征信机构的国家 其征信机构出现之前 个人 信用信息主要通过由亲属 婚姻 宗教或其他私人关系联系 起来的商人组成的网络进行流传或由商人自发组织的内 部流传 随着消费信贷 信用经济的飞速发展 并在由来已 久的信息传递习惯的基础上 逐步产生 演变为以盈利为目 的的专门信用报告机构 这些机构大多由商人自发组织 筹 建 主要是为商人扩大经贸范围 保障交易安全而服务 可 以说 这些组织自建立之初便与政府并无必然 直接的联 系 只是后来为了规范征信业市场 国家基于其自身的职 责 才以制定法律规范 实施监管等形式介入 另外 究其社 会环境原因 采用私营信用征信机构的国家 其社会经济均 比较发达 民族文化呈现出 自由 平等 开放 等特点 此种社会环境使得信用报告机构极力追求开放 充满活力 并且透明的运作机制 而此种运作机制的要求恰恰与私营 征信机构运作模式相契合 再加之这些国家在较长时间的 征信实践中获得了良好的社会信用基础和法制环境 因此 此种组织模式的征信机构可以比较好地满足社会需求 如 下拟以美国征信机构运作为例 进一步明了私营征信机构 运作模式的特征 美国个人信用征信与风险评估产业非常发达 其是伴 随着过去几十年科技与市场的飞速发展而形成的 个人信 用征信产业的中心力量是拥有征信数据覆盖全国的三家 个人征信机构 它们被习惯地称为 或被译为 征信局 C r e d i tB u r e a u 它们分别是E q u f f a x 环联 T r a n s U n i o n s 和益百利 E x p e r i a n 这些机构均是以股份公司形式运作 的 虽然所有发放消费信贷的金融机构都记录了他们自己 的消费者的相关信息 但其中关于消费者还贷历史情况最 重要的 最全面的信息则来源于这三家个人征信机构 换言 之 三大个人征信局提供的消费者信用记录是消费者信贷 风险评估系统里不可缺少的部分 没有个人征信局的存在 美同今天的 现代消费信贷金融服务业 就几乎不可能存 在 同时 个人征信局非常注重其与消费者关系的管理 其 主要通过披露程序 争议报告程序 争议核实程序 修正报 告程序 欺诈受害者管理程序 成员身份调查以及假扮消费 者的服务调查等七个方面的程序保障消费者权益 舟 二 对世界其他国家个人信用征信机构运作主 要模式之评价 一 对公共征信系统的评价 通过如上介绍 我们可以看到 公共征信机构主要是 由政府出资设立 以金融监管为主要目的的征信机构 大多 数国家的公共征信机构都是由中央银行或金融监管部门 设立的 欧洲中央银行 E u r o p e a nC e n t r a lB a n k E C B 将欧 洲的公共信用调查机构定位于旨在为商业银行 中央银行 和其他银行监督机构提供有关相对于整个银行系统的公 司和个人债务状况的信息系统 n 公共征信系统的建立基本 源于两点动因 一是公共征信系统常常是为弥补私营征信 局的缺乏而建立 在市场自身未产生信息分享时 政府采取 了主动 当然 此也根源于社会经济发展的需求 国家不再 只作 守夜人 而是主动承担起维护金融安全的责任 二是 公共征信系统在一定程度上更能充分地保护受信主体或 信用交易主体的利益 在一定范围抑制了潜在的道德风险 嚣 与具体社会实践相对应的 实行公共征信系统的国家 其信 用管理 征信法律体系比较注重对征信业的监管以及对商 业化信用征信机构 信贷机构行为的规制 以实现维护金融 系统安全 保护消费者数据安全权等价值目标 在某种意义 上 公共征信系统无论是在发达国家还是在发展中国家 其 对防范金融危机均可起到一定的作用 可以说 公共征信系 统是很多国家个人信用征信体系建立的必然路径 并与其 长期形成的社会背景 法治环境 民族文化与交易习惯相统 一 公共征信系统的不足主要体现在国家财政对数据库 建设的投资较大 维护系统运转的成本相对较高 这对一 国自身实力要求较高 同时 维护公共征信系统是一个长 期的过程 要求国家必须长期 持续地投入一定资金 精力 等等 同时 其也同一国的民族文化 商业文化息息相关 实施公共征信系统的国家过多地注重国家金融安全 监管 较严格 使得商业化信用征信机构 信贷机构裹足不前 因 此很难全面 大规模地推动征信市场的发展 而征信市场 的发达程度 直接关系着信用经济的发展水平 关系着整 个国家的经济发展水平 因此 公共征信系统的选择与实 施更要与一国的经济发展实际情况 阶段性或长期的经济 发展任务相吻合 二 对私营信用征信机构模式的评价 从历史上考察 私营信用征信机构早于公共征信机构 出现 私营信用征信机构在设立与发展之初主要是区域性 行业性的 或是作为生产或商业企业的附属机构而存在 随 着信用经济的扩展和科学技术的进步 私营征信机构在兼 并整合的过程中 逐步产生了一批跨行业 跨地区 跨国境 的专业信用凋查机构 瞰日介绍私营信用征信机构模式时所 一1 2 1 万方数据 全球视野理论月刊2 0 0 8 年第12 期 述 历史背景 社会环境 良好的信用经济发展基础与相对 完善的法律体系使得私营信用征信机构发展呈现出相当 的活力 然而 事物的产生与发展总是辩证统一的 私营征信 机构为主的征信业运作模式虽有其发展的优势 但其也存 在一定的不足 主要体现于 在收集信息以及提供服务时 其更追求效率 并呈现出广泛性等特点 这使得其对法律环 境和执法水平的要求较高 否则将有可能大规模地产生滥 用信用信息资源和侵害消费者隐私权等问题与矛盾 同时 国家更多地是以法制手段约束私营征信机构的行为 而并 非运用实时 全面以及严格的监管手段与措施调控征信市 场 因此对私营征信机构自律性 自觉性的要求更高 毋庸 置疑 征信活动旨在解决交易过程中的信息不对称问题 而 独自作战的各个私营征信机构之间 虽存在一定程度的信 息共享 但其相互之间也存在着一定的信息不对称 此种 背靠背 的市场运作模式 使得私营征信机构的个体运作 行为久而久之可能会形成小漏洞 随着全行业普遍性行为 的扩大 有可能在大范围产生危机 2 0 0 7 年始爆发于美国 的次贷危机即是一例 通过如上的比较之后 我们总是试图寻求一个答案 希望能够找到一个分清孰优孰劣的标准 但同时我们更应 以客观 严谨眼光视之 以期得出更精准的评价 由于一项 经济或法律制度 其深深植根于一国的社会经济基础 民族 传统文化以及商业交易习惯等方方面面 并从更深层次上 反映一国生产关系与生产力之间的矛盾统一 因此 如下我 们本着谨慎的态度 在介绍 分析公共征信系统 私营征信 机构运作模式之后 拟深入探讨我国在现阶段及更长远的 时期内 如何更好地构建征信机构运作模式与发展征信市 场 以期更好地推动我国经济的发展 三 我国信用征信机构运作模式选择 国际比较的目的并不仅仅在于了解与介绍 而更在于 借鉴 为我所用 对于制度借鉴 大家似乎多半习惯采用 制 度 制度 的研究范式 哲学或社会学领域则相对更多地 循着 社会经济基础 经济制度 法律制度 并最终 追根溯源至 生产关系 生产力 之间关系的范式进行研 究 制度 制度 之研究范式看似简洁明了 其制度内容 与形式极尽彰显 但其不足之处在于我们往往仅研究制度 本身的内容 而忽视了对社会经济基础 法律环境对制度形 成的决定性影响等问题的研究 从而使得意欲借鉴的制度 往往缺乏本土化的基础条件 申言之 我们不能仅满足于以 西方的理论框架 概念 范畴和命题来研究中国 因为如果 移植过来的制度 水土不服 则只会把中国人的经验装进 西方的概念体系中 从而把对中国问题的研究变成一种文 化殖民的工具 q 减然 正如有学者认为 利用比较分析方 法研究问题所运用的研究成本是最高的 因为我们只有在 论证 目标国家 法治背景与社会环境与我国目前法治背景 与社会环境同质的前提下 讨论借鉴与移植 目标国家 的 相关制度才有实际意义 才能证明其所得出的结论具有正 当性 丽任何所谓秉持逻辑主义与功能主义的做法均是不 可取的 师在借鉴他国制度 建构本土制度时 我们更要 从理性与实际出发 诚如有学者所言 理性所能做的 是帮 助我们更有效地达到既定的目标 口碓比较借鉴世界其他 国家信用征信机构模式之余 拟进一步深入探讨我国信用 征信机构运作模式 以期为我国征信制度理论研究与实践 抛砖引玉 我国目前的个人信用征信机构运作模式基本上是以 个人信用信息基础数据库管理暂行办法 中所述中国人民 银行征信中心与商业银行 与各地方法规所述信用征信机 构 数据使用主体 消费者之间的关系此两种方式 途径建 立起来的 但更以前者为重心 如果对比目前世界上的公共 征信系统与私营征信机构运作模式 我国目前的模式 更准 确点说是 方式 因为其尚未发展成熟 规模化 更类似于 公共征信系统 而且从一定程度上说 目前模式是比较适合 我国国情的 无论在法规 规范性文件的具体内容设计上 还是在实践操作方面 均比较适合我国信用经济发展的现 状 但其也存在一定的不足 我国地域辽阔 地区经济发展 存在着一定的不平衡 而如今经济发展速度之快令世界咂 舌 金融交易日益复杂 面对此种情况 长期持续建立 维护 与更新庞大的个人数据中央公共系统 相应的人力 物力 财力投入和维护费用较大 国家财政负担较重 从长远来 看 此种模式并不可行 那么 我们就需要找到能够持续推 动我国个人信用征信制度发展的动力以及最优模式 而在 征信市场发展过程中 可以承担此重任的即是信用征信机 构 而我国目前尚未在法律层面明确规定可以从事个人信 用征信业务的信用征信机构的地位及其权利 义务内容 信 用征信机构总体上发展较弱 信用征信机构自身无法完成 推动我国征信市场发展的使命 当然 目前在我国相关个人信用数据开放的法律 法 规不健全的情况下 纯粹以信用征信机构为核心的商业化 运作可能会导致信用数据收集困难 消费者信用数据被滥 用 对信用征信机构 信用数据使用者无法全面保护等矛盾 与问题 从而制约个人信用征信制度的发展 因此 从我国 国情出发 综合考虑我国征信业的发展历程 现状以及未来 的目标 当前经济发展情况决定了我国的征信机构运作模 式既不能重复发达国家长期摸索 市场竞争的历程 又不能 完全采取政府一力承担的方式 建议我国在目前运作模式 的基础上 逐步过渡到以政府为主导 并进行监管 以中国 人民银行征信中心个人信用数据库为核心载体 以公司化 的信用征信机构为重要主体的运作模式 以此构建有中国 特色的社会主义和谐征信体系与制度 对于上述谏言的运作模式需要说明的是 借鉴美国次 贷危机的经验 教训 单纯的商业化模式易使国家监管与 全社会的经济发展情况产生信息不对称 因此公共信用数 据库是政府进行监管的重要措施之一 是防范金融风险的 有效途径 但公共信用数据库不宜庞大 可设定一定额度 或重要程度级别的指标 定期更新数据库 以实现实时 有 效地监管 同时征信市场交由征信主体运作 以市场经济 规律调节 从而建构健康 有活力 和谐的征信市场 在征 信市场建构与运作的过程之中 国家宏观调控与市场规制 一1 2 2 万方数据 全球视野理论月刊2 0 0 8 年第1 2 期 二者耦合互动之特点非常突出 并且此耦合理念也将更好 地指导征信市场发展 n 碣外 对于信用征信机构的构成形 式 在经济全球化 金融全球化的大背景下 应摒弃身份差 别 消除壁垒 无论是内资 外资征信机构 还是国有 私营 征信机构 均应平等地参与到征信市场中 通过市场机制 积极地 有效地竞争 进行资源配置 从而有力地推动征信 市场发展 构建个人信用征信机构运作模式是我国发展个人信 用征信制度进程中的重要课题之一 西方发达国家的个人 信用征信机构运作模式固然成熟 但是如将其借鉴 移植至 我国的经济制度体系框架中 能否继续良性发展难以断下 评判 在社会主义和谐社会的大背景下 寻找一条适合我国 个人信用征信机构发展之路势在必行 在甄别西方发达国 家制度经验与教训的基础上 我国个人信用征信机构运作 模式的构建必将走上坦途 我国信用经济必将大踏步发展 参考文献 1 孙智荚 信用问题的经济学分析口咽 北京 中国城市出版社 2 0 0 2 2 1 李曙光 中国征信体系框架与发展模式M 北京 科学出版社 2 0 0 6 3 S e eS e r v i c e sf o rB u s i n e 践F m E N 张新泽 李跃 王振营 征信理论与实践 2004 6 王征宇 于江 黎晓波 陈全生 曹岱 美国的个人征信局及其服