关于旧村改造的调研报告

关于旧村改造的调研报告朱铭源旧村改造是当前全国上下各级党委和政府比较关注的一个问题，但至今从上到下都还没有形成一个具体的可操作办法。其实，旧村改造政策的关键就是解决好土地问题，核心就是有关的土地政策。为此，我们专门进行了调研，试图找到这把“开门”的钥匙。温州旧村改造的现状及存在问题温州市区及各县散落着不少的旧村，有些旧村已经成为城市的一部分，但在户籍、土地权属、经济组织和行政管理体制方面仍然保留着农村的模式。这些旧村，房屋大多单间独户，土地利用率低，违法用地、违章建筑棚屋比较普遍；楼房设计标准低，建筑密度大，村内道路狭窄弯曲，存在消防等诸多安全隐患；外来人口集聚，出租房缺乏管理，存在社会治安问题；环境卫生、生活服务、绿化等各类配套设施不完善，居住条件较差；管理体制与城市社区管理体制不适应，许多管理关系不清，责任不明；村民的群体意识还较强，生活方式接近农村，同城市居民的观念与行为方式存在差异，与城市发展对人的要求还有一定差距。这些散落在城市中的旧村庄已经成为困扰现代城市发展的一个难题。通过旧村改造，对加快城市化进程、发展小城镇有积极推动作用，主要是提高土地利用率，解决城镇建设用地紧张的矛盾，改善城市环境，提高城市品位，符合我国的发展战略。中共中央、国务院下发的关于促进小城镇健康发展的若干意见，中共浙江省委下发的关于进一步促进农业增效农民增收的若干政策意见和浙江省人民政府下发的关于加快推进浙江城市化若干政策的通知中都指出了旧村改造的意义，提出要各地开展这项工作。旧村特别是城市中的旧村已亟待改造。据调查，我市的一些地方已开展旧村改造并已基本完成，另外一些地方也正准备启动旧村改造工程，但由于目前全市尚没有一个统一的旧村改造政策，大家只能是“八仙过海，各显神通”。如乐清市北白象镇樟湾村、东才村已进行的旧村改造，由村委会作为实施主体，自行组织拆迁、开发建设、安置和房屋对外销售，未向政府有关部门办理任何手续，政府有关部门无可奈何；如龙湾区瑶溪镇雄心村已进行的旧村改造，由镇政府统一包办改造的所有事务，以“村民集资联建”的名义对外销售多余的商品房，土地权属仍保持农民集体所有不变；如瑞安市安阳镇牛伏岭村正在实施的旧村改造，由瑞安市政府专门制定房屋拆迁安置实施办法，规定拆除一自然间的房屋统一补偿安置190平方米的建筑面积，相对该市的城镇房屋拆迁安置标准要宽松得多；如瓯海区新桥镇西湖村正准备实施的旧村改造，该村村委会自行找好了房开公司，双方协议确定了开发条件和利益分配方案，并着手进行了一些前期调查工作。从调查情况看，这些做法都不很规范，普遍存在很大的问题，归纳如下：一、旧村改造未办理土地、规划、拆迁等有关手续，从法律的角度讲，属于非法改造。由此会引发两个主要问题。一是改造后新建的房屋除部分用于农民拆迁安置外，其他部分作为商品房出售用于平衡改造资金。这些新建房屋从法律上讲都属于违法建筑，不能办理土地使用权和房屋所有权的权属登记手续。特别是这些出售的商品房权属如果无法登记的话，将会引起购房户的不满，带来新的社会问题；二是对旧村改造建设的建筑质量监督缺位，技术上没有把关，改造后新建房屋的建筑难免存在质量问题，留下安全隐患。二、拆迁政策不一致，容易造成混乱。旧村改造没有一个统一的拆迁政策，存在“一村一策”，改造各村的拆迁补偿安置政策宽严度各异，后改造的村为了顺利实施改造工程，可能会将拆迁补偿安置政策越放越宽，甚至对违法建筑视同合法建筑予以补偿安置，造成政策弹性一发不可收拾。这不仅会对旧城改造政策带来冲击，影响旧城改造进程，而且会间接的刺激违法用地的大量发生，给土地和规划管理工作增加压力。三、旧村改造范围内的土地未办理征用手续会带来两个问题。一是拆迁工作难以进行。目前国家只对城市国有土地上的房屋拆迁有政策规定，而对农民集体所有土地上的房屋拆迁没有具体的政策规定。如果土地保持集体所有性质不变，旧村改造的整个拆迁工作缺乏法律保障。再则，如果在拆迁过程中遇到个别“钉子户”，强制拆除缺乏法律依据。村干部为了使改造工程得以顺利实施，就会对“钉子户”提出的过分要求予以妥协，这又会引起先行拆除户的不满，造成政策不公正；二是旧村改造中多余出售的商品房使用集体土地，违反土地管理法等法律的规定。四、旧村改造品位不高。一些在城市规划区范围内的旧村，其改造方案事先未经规划部门审定，改造后仍保持单间独户式的“通天屋”而不是建公寓式的住宅，建筑密度高，绿化面积少，配套设施不齐全，改造层次和品位低，与城市建设的要求不相符。下一轮城市建设时又要拆迁重建，造成重大浪费。五、实施主体不合适。旧村改造是一项涉及面广、政策性强的重要工作，既不能单独由村集体负责组织实施，也不宜由政府包办。从村集体本身的职责、人员素质、技术力量及其本位利益等各个角度看，由村集体承担这一任务显然不合适。从政府的职能和角色看，也不宜由政府包办拆迁、开发建设、安置和房屋出售等一切事务。六、选择开发单位不公开、不透明，缺乏监督。村委会以“一对一”的方式选择旧村改造的开发单位或自行组织实施，既不符合国家政策法规的规定，又极易导致土地资产流失，使旧村改造所产生的本应归政府所有的增值收益却悄悄地流入村集体或开发商手中，还可能造成村干部腐败，容易引发村民上访，增加社会不稳定因素。综上所述，及时制定一个统一规范的旧村改造政策以指导规范全市旧村改造工作，使之健康、有序推进，已是我市加快城市化进程的迫切要求。制定旧村改造政策需要研究的几个问题制定旧村改造政策要注意处理市、区政府、村集体和村民、的关系，使之依法规范，促进旧村改造的健康发展，关键是需要研究解决以下五个问题。区分层面对于旧村改造，目前尚无一个明确界定的概念。结合我市实际，我们认为，根据旧村所处的区位不同，旧村改造应分为三个不同的层面。第一类是位于城市建成区内已被城市所包围的旧村和政府统一建设的新区所涉及的旧村，我们称之为“城中村”；第二类是位于城市规划区内但目前尚未完全纳入城市建设范畴的、其村民群体意识还比较强、生活方式还比较接近农村的旧村，我们称之为“城郊村”；第三类是位于城市规划区外的旧村，我们称之为“郊外村”。第一类即“城中村”的改造工作其实我们早已经在进行，如市区的旧城改造就常常涉及一些已被城市“包围”的旧村的拆迁重建；又如市区的中心区建设，虽然是新区建设，但也包括了五个旧村的拆迁重建工作，这其中都包含了旧村改造的内容。这一类旧村的改造实际上已统一纳入到城市建设的范畴。第二类即“城郊村”虽然位于城市规划区内，但由于政府目前尚无财力、人力和精力进行建设，这些地方的建筑形式、居住环境、配套设施及人的意识观念等相对于城市，还比较滞后，还更象农村而非城市。但是，由于城市建设的辐射，土地却已显现出较大增值潜力，并且村集体积极性较高，村民改善居住条件的愿望也比较强烈，当地乡镇党委、政府也想推动改造，加快城市化步伐。这一类村，正是当前旧村改造的热点，也应当是我们政策研究的重点。第三类即“郊外村”，由于生产仍以农业为主，生活方式不同于城市，再加上地价普遍较低和不在城市建设范围以内等原因，还不具备大规模开展旧村改造的条件，对于这类旧村的改造，在目前情况下比较可行的是按照新农村建设的要求，先做好规划，再进行局部的整理改造，逐步改善村容村貌。针对这三类旧村的改造，应当根据各自特点，制定不同政策，分类指导，分层实施，才能较好地推进我市的旧村改造工作。下面根据这三类情况，分别进行研究分析。实施主体要搞好旧村改造，没有一个明确的实施主体是不行的，这也是政策所要研究的一个重要问题。1、“城中村”的改造，目前都已经统一纳入到旧城改造和新区建设中，市区是由旧城改建指挥部、江滨路建设指挥部、中心区建设指挥部、安居工程建设指挥部四个指挥部负责实施的，县政府驻地城镇、各县也均有专门的机构在负责建设。今后，这一类的旧村改造仍可由现有的机构继续负责组织实施。2、“城郊村”的改造，市、县级政府目前尚无精力、人力进行建设，究竟由谁来组织实施值得研究。我们认为，需要成立一个机构负责旧村改造前的调查摸底、权属核查等工作以作为政府部门地价测算的基础，这一工作必须由政府承担。但鉴于市、县政府已承担大量的城市建设任务，无暇分身，我们考虑，市区可以区为单位由区政府成立专门机构负责这一工作。据调查，龙湾区就已有一个城市化建设指挥部，已经负责组织实施了状元镇状元桥村的部分旧村改造。县管辖区域比较分散，可能以乡镇政府为单位成立机构负责较为可行。至于具体的拆迁和建设可直接选择开发单位负责。因为如果由政府机构负责，一是政府职能错位，二会带来机构臃肿的问题。3、“郊外村”的改造，由于其改造是局部、零星进行，力度和规模都比较小，且具有自发性的特点，政府只能起到规划指导监督的作用，而不是直接组织实施，所以这一类旧村的改造由村委会自行组织实施比较切合实际。土地政策旧村改造政策的核心就是土地政策。因为目前政府不可能对旧村改造进行投资建设，要想进行改造，只能通过提高土地利用率，用多余土地所显化出的价值给旧村改造提供资金保障，所以旧村改造成败的关键是用好土地政策。1、“城中村”的改造，由于各地已统一纳入到城市建设的范畴，并由专门机构负责相关工作，土地政策已经比较规范，也已深入人心。多年的实践证明，是依法可行的。对于这一类的旧村改造，不必再另行制订土地政策，可继续沿用现行的政策，并对不完善的部分逐步完善就可以了。即土地统一征为国有，对改造后用于商品房开发的土地公开有偿出让，对改造后用于拆迁安置的土地无偿划拨。2、“城郊村”的改造，其土地政策需要认真研究，具体包括四个问题：一是土地所有权问题。我国的土地只有农民集体所有和国家所有两种形式，改造时，其土地究竟是保持集体所有性质不变或是先征为国有后再进行改造。按照土地法律法规规定，只有本村村民建房或本村的企业及公益事业用地才能使用村集体所有的土地，其他建设项目一律要申请使用国有土地。旧村改造势必要将多余土地进行开发后出售，显然不具备使用集体土地的条件，至少是多余部分的土地要使用国有土地。如果仅是多余部分的土地使用国有土地，剩余的村民拆迁安置用地使用集体土地，又会造成用地混杂的局面。其次，从城市化的发展趋势来看，城市规划区内的集体土地今后都要征为国有进行城市建设，村民将逐步向城市居民转变。再次，对农民集体土地上的房屋拆迁，现在还没有法规、政策的规定，拆迁工作还缺乏法律保障。所以比较合理又依法的做法就是将旧村改造范围内的土地统一征为国有后再改造。二是土地的使用方式。国有土地使用分为有偿与无偿两种方式。在旧村改造中多余的开发用地，其性质是经营性的，其土地使用权必须依法有偿出让，有偿使用，这同旧城改造中商品房开发用地的原理一样，使用方式自然应当一样；对于村民拆迁安置部分的土地，考虑到村民被拆迁前本来就是无偿使用集体土地的特殊性，再参照城市房屋拆迁的安置用地的做法，可以无偿划拨使用。三是土地由谁进行开发。无非两种情况，由房开公司开发或由村集体自行组织开发。从我市房地产市场发育的情况看，已出现了一批有相当实力和经验的房地产开发公司，应当让其中有资质、有信誉的公司来对旧村改造开发，这也符合社会主义市场经济的规律。如果让村里自行开发，因为村集体不具备这样的资质和实力，最后还是要找房开公司来合作，这样容易造成矛盾和腐败，增加社会不稳定因素。四是如何确定地价和选择开发单位。现在有些村要求自行选择开发单位，通过“一对一”协商谈判的形式确定地价和开发单位，这有相当大的弊端，这在前面已详述过。今年4月，国土资源部专门颁布了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定的11号令，其中明确规定：各类经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。选择开发单位、确定地价其实就是一个土地使用权出让的过程，无论从公开、公平、公正的角度还是从依法办事的角度，都必须通过招标、拍卖或挂牌的方式公开进行。这也切合国家一再强调的政府必须垄断土地一级市场的大政策，符合我国土地市场的管理模式。3、“郊外村”的改造，这类村的改造只能是零星、局部的，应适用于农村宅基地管理的有关政策，实行“一户一处一宅”，提高土地利用率。有条件的村还可实施鼓励农民置换土地进城的政策，鼓励有条件的农民放弃原来的住宅，留给山区迁移来的农民或退宅还耕还林，将有限的土地资源更有效地用于小城镇建设，促进人口梯度转移，促进农村人口向城市集聚。拆迁政策旧村改造直接牵涉到旧村住户的房屋拆迁，关系到各住户的切身利益，拆迁政策的合理与否是关系到旧村改造能否顺利实施的一个关键。按照我市目前的房地产市场发展形势，通过旧村改造，居住环境、房屋结构和套型等方面得到改善后，房地产价值一般都会有不小幅度上扬，广大村民能直接受益。所以，如果拆迁政策合理，村民还是有积极性的。对于房屋拆迁，现在只有国务院颁布的城市房屋拆迁管理条例，适用于城市国有土地上的房屋拆迁。而对于集体土地上的房屋拆迁，没有明确规定，这次我市新发布的温州市城市房屋拆迁管理实施办法第六十七条对此倒是作了规定：“需拆迁集体所有土地上的房屋及其附属物的，其土地征为国有后按本办法执行。”1、“城中村”的改造，我市新颁布的温州市城市房屋拆迁管理实施办法已经明确，不可能也不必再另行制订相关政策。2、“城郊村”的改造，如果再单独另行制订一个旧村改造的拆迁政策，若比城市房屋拆迁政策优惠，则会扰乱冲击整个旧城市改造的统一拆迁政策，阻碍城市建设进程。并且本身这些旧村就在城市规划区内，有些下一步就是城市建设的重点，故而也只能通过将集体土地征为国有后，适用城市国有土地上房屋的拆迁政策。此外，还需要研究的是，对于符合条件建房而还属无房的村民，在旧村改造中应一并考虑解决他们的住房问题，享受拆迁安置待遇，解决旧村改造后由于村集体无地而不能申请建房的村民的住房问题。3、“郊外村”的改造，根据其农村的特点，因局部整理和改造需要的拆迁安置只能按照农村宅基地管理的有关规定执行，其中被拆、迁户占用的土地面积超过标准的，超标准部分只给拆迁补偿，不给安置土地。4、由于以往几年规划和土地管理不到位，以致在“城中村”和“城郊村”中存在量大面广的违法建筑，多的村其面积占总面积的三分之一左右。因此，在旧村改造中对拆除违法违章建筑物还必须制订一个统一的政策，这个政策应该充分考虑历史的原因，又必须有利于今后对规划和土地的管理。对村集体的政策旧村改造政策还要解决的一个关键问题是理顺政府与村集体的关系。其核心是利益分配问题，即通过旧村改造所盈余的土地收益如何分配使用。1、“城中村”的改造，由于是政府负责建设，负责资金平衡，盈余的土地收益也是由政府再投入进行基础设施建设改善城市环境，大家已形成共识，不存在政府与村集体收益分配问题。2、“城郊村”的改造，一些村集体认为这些土地本来属集体所有，通过改造盈余的收益当然要归村集体所有。但再深一步看，这些通过改造能产生盈余的村，正是土地增值潜力较大的村，而其土地增值潜力是政府投入进行基础设施建设，使其周边的综合环境大大改善所形成的，并不是村集体承担基础设施建设造成的，也不是土地自然增值的。如瓯海区新桥镇的西湖村，正是由于附近市政府投资建设，汇昌河水上公园项目的启动才带来了土地的增值，才使其具备了旧村改造的条件。所以通过旧村改造的盈余收益也只能归政府所有，再由政府用于城市的基础设施等公益事业建设，这也是政府的公共职能所决定的。3、“郊外村”的改造，由于是适用农村宅基地管理的政策规定，属于农民建房，不存在资金盈亏的问题。当然，村委会在旧村改造中起着很重要的作用，没有村委会的积极参与和配合，要顺利开展旧村改造是难以想象的。村集体没有拿到旧村改造的盈余收益，对村委会的积极性会有一些影响，在政策开始实施时可能会有一些阻力。但作为政府要考虑政策统一平衡的问题，“城中村”改造所产生的盈余收益一律归政府所有而没有给村集体，同样，不能对同在城市规划区内的“城郊村”改造实行不同的政策，否则会造成混乱。应通过宣传达到这样的共识：即旧村改造的目的，是利用土地政策，改善村民居住条件，提高环境品位，而不是让村委会利用旧村改造来赚钱。旧村改造实施程序针对前面所述的三类旧村改造，政府制定政策时应视其实际情况而区别对待。第一类即“城中村”的改造已经完全纳入城市房屋拆迁改造范畴，其实施主体、运作方式、操作程序都已有章可循，不必另行制定政策；第三类即“郊外村”的改造在经济上还不具备整体实施的可行性，只宜从农用地资源和生态保护及改善村容村貌的角度进行局部的土地整理，牵涉少量房屋的拆迁改建完全可以按农村宅基地管理的相关法律、法规及政策规定执行；只有对第二类即“城郊村”的改造，因前面所述原因，亟待制定相关政策，并从运作方式、操作程序上加以引导和规范。这里，仅针对温州市区“城郊村”改造的实际情况，提出以下实施程序，具体可分六步：市政府确定实施旧村改造的具体范围或试点村。旧村改造涉及城市建设发展计划和城市规划实施，涉及政府对房地产市场的宏观调控，涉及改造地块土地政策法规和在经济上是否具备可行性，而且在规范推广前可能还须进行试点工作，所以实施改造的旧村必须经市政府确定后按计划有步骤组织实施，不能一哄而上。村集体提出申请。“城郊村”的改造虽然应该按照城市功能的综合要求进行建设，但在实施时仍有别于建成区的