开发区基础设施市场化运作初探.doc

开发区基础设施建设市场化运作初探2009年4月20日随着开发区体制理顺，如何运用现有力量搞好基础设施建设，提高项目承载能力，为企业发展打造更好平台成为摆在开发区人面前的一个重大课题。市场化运作，利用好外来资金成为是一个很好的选择。一、市场化运作是开发区基础设施建设的现实要求1、开发区基础设施建设成效很大，但仍不能满足发展需求。多年来，我区不断加大开发区基础设施建设力度，开发区设施配套速度很快。截至2008年底，区政府对开发区投入累计近4.5亿元，建成区面积9平方公里，累计修建公路37公里，铺设供水管线22公里，排水管线65公里，电缆、通讯光缆20公里，天然气管线10公里，完成绿化41万平方米，热力管道20公里，安装路灯676盏。建成区范围内已全面实现“七通一平”（即供水、排水、路、电、讯、宽带、闭路电视及场地的自然平整）。但是，开发区的基础设施还不能满足当前发展的需要，开发区没有自己的供水厂、没有自己的污水处理厂、许多道路仍未实现绿化、亮化，部分企业无土地安置，整个基础设施不完善的局面仍然没有得到根本改观。基础设施建设相对滞后，已成为制约开发区发展、影响招商引资的突出问题。2、政府投资为主的开发区基础设施建设运作模式，已走到尽头。过去，开发区基础设施建设，是区政府投资，开发区实施的模式，建什么项目都要靠财政投入来完成。随着开发区管理体制的理顺，区政府对开发区的基础设施投资将逐步减少，而开发区现有的薄弱财政收入，将无力承担庞大的基础设施投入资金，政府包揽基础设施建设资金的方式，在开发区已经走到尽头。二、市场化运作基础设施建设是时代发展的要求要解决开发区基础设施建设资金瓶颈，积极推行基础设施建设市场化，改变原有政府单一投资基础设施建设旧模式势在必行。市场化运作基础设施建设总的思路应是：改变城市建设政府大包大揽的做法，按市场经济规律办事，运用市场化运作的手段，鼓励多元化投入，开创基础设施建设的新模式、新体制和新机制。目前，在开发区推行市场化运作基础设施建设的时机和条件已经成熟。1、国家政策明确。从2003年以来，国家连续出台了一系列政策，特别是2004年国务院关于投资体制改革的决定的出台，为市场化运作基础设施建设指明了方向。国家政策明确要求政府类基础设施项目应通过授予特许经营权的方式来明确政府与各市场主体的责权利，要通过公开招标方式选择新建项目投资主体和存量项目的运营主体。这一明确的政策导向是在总结全国各地的经验和教训的基础上提出来的，为基础设施行业市场化运作设定了宏观面的支持。2、外地已有成功经验。近年来，各地纷纷对基础设施建设进行市场化运作，成效显著。各开发区也对基础设施建设市场化运作进行了积极探索，已取得许多经验。潍坊开发区、温州开发区、长沙宁乡经济开发区都有采取市场化运作成功的经验。3、河口开发区基础设施建设具备市场化运作条件。第一，区委、区政府对开发区基础设施建设市场化运作高度重视。在今年的全区经济工作会上，主要领导作了专门部署和要求。第二，开发区正在筹备成立两家公司，为开发区基础设施建设进行市场化运作建立投、融资平台。第三，通过开展深入实践科学发展观教育活动，开发区广大干部对市场化运作基础设施建设的意义完全能够接受和领会。第四，开发区的现有规模和发展潜力已具备支持基础设施市场化运作的能力。三、开发区基础设施配套建设市场化运作具体措施市场化，就是各类资本能够在同样的规则之下展开竞争。这样的环境有利于吸引民间资本（含外资）更多地介入基础领域，也有利于促使国有资本大大提高竞争力。整个经济体制改革的目标就是市场化、企业化、宏观间接调控，由此可知市场化是一个复杂艰辛的渐进过程。基础设施配套建设市场化运作，必须创造以下一些必要条件：第一，实行政企分开。在现行体制下，政府既是管理政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，造成职能交叉，角色错位。只有在政企分开的政府管理体制下，企业才能成为按照市场经济原则开展经营活动的市场主体，形成高效率的企业经营机制。而政府则从基础设施的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者和监督者，形成高效率的政府管理机制。第二，引入竞争机制。许多基础设施具有自然垄断性。但由一家或极少数企业垄断经营又会扼杀竞争活力。因此，为取得较大的经济效率，以规模经济与竞争活力相兼容的“有效竞争”应作为基础设施政府管理体制改革的目标导向。在制定具体改革政策时，应首先把公用事业的自然性垄断业务与非自然性垄断业务相分离。自然性垄断业务主要指那些固定网络性操作业务，如自来水供应产业中的管道等输送网络业务，其它业务则属于非自然垄断性业务。政府应把自然垄断性业务领域作为管制的重点，而非自然垄断性业务具有较大的竞争潜力，可以较充分地发挥竞争机制的积极作用，在整体上实现有效竞争。第三，建立政府信用机制。基础设施吸引民间投资的基本方式是“特许权经营”，它建立在一揽子合同、契约之上。而信用是合同、契约存在的基础，缺乏信用将成为制约经济发展的一个桎梏。作为市场特殊主体的政府必须同其他主体一样具有良好的信用，因此加强政府信用体系建设至关重要。第四，根据项目盈利性，进行项目分类。投资的盈利性是指：如果项目投资全部使用资本金（不含任何债务成分），是否能够实现一定程度的资本增值？更专业一些的提法是：项目全部投资按一定折现率折现的净现金流量是否能够大于等于零？根据项目投资的盈利性，可以把基础设施各产业方向的投资分为四类：第一类：纯公益性项目，产出服务无偿提供，不仅谈不上投资盈利，就连日常经营费用和维修费用也要从外部补充。第二类：低收费项目，产出服务虽有收益，但未必能够补偿日常经营费用和维修费用，投资基本无法回收，更无法盈利。第三类：一般收费项目，营业收入补偿经营费用有余，但只能部分地实现投资回收，因此难以靠自身积累来完成更新性质的投资。第四类：能够全部回收投资、而且能够产生资本积累的项目。其中有些项目的投资盈利性超过一般竞争性行业。根据前述“项目投资的盈利性”，第一、二类项目是公益性的，第四类项目是商业性的，第三类项目在一定条件下（高资本金比例、低资金成本、不负责更新投资）可作为商业性项目看待。第五，项目的分割，理顺各自投资机制。对一些兼有公益性和商业性的项目，需要以市场经济的眼光重新审视，将公益性和商业性功能进行区分，分割开来分别组织的。第六，按照项目分类，确定不同的投资主体。公益性项目的投资主体只能是政府部门，筹资方式只能是以行政拨款为主。即使委托公司去操作，也只是借重公司的“基建”能力而非“投资”能力。就“投资”的严格经济含义来说，公益性项目只有“建设”没有“投资”。商业性项目的投资主体应该是公司。为了实现商业化、公司化的市场运作，必须建立现代企业制度。第一，确立公司的投资主体地位，凡商业性项目不得由政府直接投资，必须由公司投资，同时由公司承担投资风险、享有投资回报和承担经济责任。第二，项目是否具有商业性，不能由政府部门或长官判断，要由公司自行判断。第三，要对公司的投资决策形成责任约束，达到政府对基础设施的宏观调控，并使投资者获得资产性收益。四、开发区水厂市场化运作进展目前，开发区正在进行市场化运作的探索，其中开发区水厂建设项目已经取得重大进展，具体进展情况如下：为了筹集资金进行开发区工业水水厂建设，缓解政府投资压