备案审查工作的思考和探讨(2010征文).doc

对做好县级人大规范性文件备案审查工作的思考和探讨安乡县人大常委会内司工委 湛 勇地方人大常委会对规范性文件进行备案审查是地方人大常委会依法行使监督权的重要形式，建立和完善地方人大常委会规范性文件备案审查制度是坚持和完善人民代表大会制度的客观需要，对推进依法治国、依法行政具有重要意义。2006年8月27日，全国人大常委会通过的监督法，对规范性文件的备案审查专门进行了规定，它标志着地方人大常委会规范性文件备案审查制度的正式确立，为地方人大常委会对规范性文件进行备案审查提供了直接的法律依据。但由于县级人大常委会规范性文件备案审查工作起步较晚，许多工作尚处在探索阶段，依然存在许多亟需解决的问题。但从人大监督实践来看，如何让规范性文件备案审查这一监督形式发挥其应有的作用，促进规范性文件备案审查工作的规范化、科学化和制度化，本文作一些粗浅的探讨。一、规范性文件备案审查工作中存在的问题 1、对规范性文件备案审查的重要性认识不够 规范性文件备案审查，实质是审查规范性文件是否合法，是否适当，是否与国家宪法、法律相冲突，是否与上级政府规章或者规范性文件相抵触，本质是为了促进行政执法行为的合法有序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，建设社会主义法治国家。但由于规范性文件备案审查是一种新的监督形式，部分单位对规范性文件备案审查工作的重要性认识还不够，认为这是无关紧要的工作，没有把这项工作摆上重要的位置，对规范性文件报备的主动意识还不强，报备意识淡薄，存在着制而不备的现象。同时也与审查机关存在的畏难、法律规定不具体等情绪和想法有关，担心影响与被审查机关之间的关系。2、对规范性文件备案审查的力量配备不足 受编制制约，县级人大常委会没有设置专门的机构负责此项工作，就常德市的情况看，仅仅在内司工委加挂了一块备案审查工作室的牌子。同时由于备案审查工作起步较晚，经验不足、机构不健全、缺少专业知识人员特别是法律工作人员，受理起来往往力不从心，无法在真正意义上对规范性文件进行审查、甄别和提出科学、合理的审查意见。3、对规范性文件备案审查的制度不健全监督法虽然对规范性文件的备案审查专门进行了规定，我们结合自身实际也制定了一些规章制度，但是目前仍处于摸索和探讨阶段，许多制度还不够完善，缺乏可操作性，工作随意性大，有的甚至流于形式，以致开展规范性文件备案审查工作缺乏比较科学、规范、系统、完备的管理制度和工作流程。县级人大常委会有关工作机构受主任会议委托对规范性文件进行审查，既要审查规范性文件的合法性，又要审查规范性文件的合理性，如何充分发挥好常委会专门工作机构各自的专业优势，共同行使好规范性文件审查权也还存在着制度上的缺失，需要不断加以改进和完善。4、对规范性文件备案审查的主体不规范制定规范性文件的主体是县级人民代表大会及其常务委员会和县人民政府。而在现实工作中，政府的规范性文件有时常常被党政联合发文所代替，这样一来，人大常委会对这一类的规范性文件进行备案审查就不知如何开展了。5、对规范性文件备案审查的追责不明一般来讲，违法行政的规范性文件制定后将产生两种情况：一种情况是该文件在具体执行过程中对行政相对人直接造成了损害。另一种情况是违法行政规范性文件尚未适用，没有对相对人造成具体的损害，这种损害往往是破坏国家行政体制的正常运转，影响社会对行政机关的积极评价。对于这些情况发生后，如何进行行政问责，还有待规范和完善。除此之外，还有的在规范性文件发布后不及时报送或不报送，有的不按要求报送，除了报备的报告以外，其它起草说明及相关法律、法规、规章和政策依据都没有。对于发生的这些问题，如何追责，缺乏可操作的依据。二、做好规范性文件备案审查工作的对策 规范性文件备案审查是目前人大监督工作中一个比较薄弱的环节,面对存在的问题，如何进一步做好规范性文件备案审查工作，逐步实现规范性文件备案审查工作的法律化、制度化和程序化建设，个人认为应着重从以下几个方面予以加强：1、切实提高对备案审查工作重要性的认识首先是要积极争取党委的理解和支持，赢得党委对这项工作的重视，遇到重大问题及时向党委请示汇报，在党委的领导下依法履行职责，保证规范性文件备案审查工作的正确发展方向，依法有效地开展备案审查工作；其次要加强对监督法等相关法律法规的学习，把抓好规范性文件备案审查工作列入重点学习计划，不断提高人大常委会组成人员的政策理论水平；第三要抓好备案审查工作的宣传贯彻，提高党政领导干部及社会各界对备案审查工作重要性的认识。党委要转变执政方式，切实理顺党政之间、权力机关与行政机关之间的关系，有效减少或者杜绝党委与政府联合发文的现象，为人大常委会开展规范性文件备案审查营造良好的政治环境，保证国家监督体制更加顺畅。2、切实加强备案审查工作的组织领导规范性文件备案审查工作是一项全局性、系统性、经常性的工作，必须加强对备案审查工作的领导。一是要在明确一名人大常委会副主任具体分管此项工作的前提下，还要进一步明确常委会各工作机构在备案审查工作中的职能和作用，要求各工作委员会根据备案审查的内容各负其责，分头把关。二是要把规范性文件备案审查列入人大常委会的重要议事日程，定期召开常委会主任会议听取备案审查工作开展情况的汇报，把备案审查工作落到实处。三要是加强工作联系。县政府要明确一名领导分管此项工作，落实好报送备案部门的工作责任，积极做好与人大常委会的工作衔接、联系和沟通。3、切实加强备案审查机构和队伍建设规范性文件备案审查是一项政治性、法律性、专业性都很强的工作。随着人大监督工作的深入，对有关国家机关的规范性文件审查的任务也将越来越重，这就需要强有力的工作机构和一支高素质的工作队伍才能适应这项工作。因此，要把加强备案审查机构和队伍建设作为抓好此项工作的重要基础工作来抓落实。第一是要成立备案审查的工作班子，保障充分的时间和人力，整合其它工作机构的力量，从制度上规范备案审查工作班子的工作职责、工作程序。第二是要充实备案审查工作班子。要注意从人大常委会以外的其他部门和单位中，选拔一批热爱人大工作，具有较高的政策法律水平和较强的综合文化素质的干部或专家、学者充实到里面来，以保证规范性文件审查权的正确、有效行使。4、切实完善备案审查的制度建设一是要完善备案制度，坚持按制度开展备案审查工作。备案，这是整个审查制度的基础，因此要对备案的范围、工作程序、责任等方面作出具体规定。首先要准确界定报送备案的规范性文件的范围。对于凡是对公民、法人和其他组织具有普通约束力或者涉及公民、法人和其他组织权利、义务并可以反复适用的规范性文件都应该作为备案审查的范围。报送备案时除备案报告外，还应报送相关的备案文件制作说明、备案文件的法律依据，规定报备文件份数；其次进一步明确报送备案的规范性文件的工作程序。要求规范性文件的报送、审查、批复必须按照规定的工作流程逐项办理，且应在规定的时限内审查到位，不能久拖不决，切实做到手续完备、程序合法。第三是要建立规范性文件备案责任追究制度。将报备案与否作为政府年度目标考核内容，促使规范性文件实现应备尽备。凡是未报送备案的不得对外公布实施，对于未报送备案而擅自对外公布实施造成不良影响和后果的，要视情节轻重追究相应的行政或法律责任。二是要完善审查制度，做到有报必审。对报送备案的规范性文件开展审查工作，应当明确审查的组织形式、审查的步骤，以及如何纠正、撤销等，个人认为可以分为以下三步：第一是备案文件的接收登记与分送。制定机关在规范性文件发布后，要在规定的时限内及时写出备案报告，会同规范性文件正式文本、制作理由的说明和制定的法律依据报送人大常委会有关工作机构（常德市都统一为内司工委）统一接收登记，分管领导审签后及时分送相关工作委员会；第二是备案文件的初审。地方人大常委会审查规范性文件的启动程序可以分为主动审查和被动审查。由相关工作委员会对报备的文件进行初步审查（为主动审查），初审后向主任会议写出审查报告，提出具体的审理意见；第三是主任会议审议。由人大常委会主任会议对提请审查的规范性文件进行审查，作出处理决定。三是要完善公示制度，接受社会监督。要建立统一的公示平台，做到有备案必须公布。主要是通过人大公报、人大网站和新闻媒介，把所有上报备案的规范性文件都向社会公布，便于广大人民群众查阅和了解，也便于社会各界参与对政府行为的监督，保证公民、法人和其他组织及时地向人大常委会提出审查要求和建议，把被动审查与主动审查结合起来，确保所制定出台的规范性文件科学合理，符合政策和法律规定。同时，采取这种方式，还可以有效地增强人大常委会抓好此项工作的责任感和使命感，促进人大常委会更好地履行好职责，保证人民给予的权力真正用来为人民谋利益。5、切实依法开展备案审查工作一是坚持依法审查的原则。依法开展备案审查工作，就要把准审查范围和内容。具体应包括：政府制定的规范性文件的主体和程序是否符合法律法规的有关规定；报送备案的文件是否与宪法、法律法规和上级、本级人大及其常委会所作的决议决定相抵触；有无脱离实际，有失公平，侵犯人民利益和有损政府形象等不相适宜的内容。对于审查后有监督法第三十条规定的四种情形之一的，应坚决依法予以纠正或撤销。二是坚持主动履职的原则。开展规范性文件备案审查是监督法赋予人大常委会的职权，因此需要我们积极主动地开展工作，认真履行职责，理直气壮地对规范性文件进行备案审查，在自己的职权范围内积极开展工作，主动履职而不越位，不能超出职权范围干涉政府部门正常的规范性文件制定，或者直接参与到到规范性文件的制定。只有这样我们才能保证人大常委会正确履行职责，积极有效地开展规范性文件的备案审查工作。三是坚持民主决策的原则。对规范性文件进行审查，人大常委会要始终按照民主集中制的原则，坚持集体审查，集体决策，切不可未经集体讨论，独自作出审查结论。对报备文件需要作出相应决议、决定时，必须按照程序办理，首先经过备案审查相关工作委员会讨论形成一致意见后再提交人大常委会主任会议集体审议，通过表决的方式，按照少数服从多数的原则作出审查决定。只有这样才能有效地保证审查意见的民主性、合理性和科学性。6、切实推进备案审查工作健康发展规范性文件备案审查实际是一种事后审查，属于事后监督范畴。为积极有效地推进规范性文件备案审查工作，在实际工作中要注重不断创新和完善审查方式，推动审查工作健康有序的发展。一是加强审查工作主动性。为保证备案审查工作落到实处，要注重发挥主观能动性，变被动接收报备案件为主动开展审查。对需要进行审查的规范性文件可以主动深入到文件制作单位，必要时还可以结合报备文件展开调研，广泛听取社会的反响和意见，从而更有效地促进规范性文件备案审查工作的开展。二是实行审查意见督办制。对报送备案的规范性文件，经审查有监督法第三十条规定的四种情形之一的、人大常委会依法作出决议、决定后，人大常委会相关工作委员会在及时告知文件发布单位后，还要对其落实整改情况进行跟踪督办，