江苏吕四港镇区镇合一管理模式的实践与思考.docx

江苏吕四港镇“区镇合一”管理模式的实践与思考 陈海燕 “区镇合一”是加快资源合理配置、推动工业现代化，促进农业现代化进程的有效路径。江苏省启东市积极推进区镇 合一管理模式，努力探索具有启东特色的新型城镇化之路。 本文总结启东市对吕四港镇实施“区镇合一”管理模式的基本 做法、主要特点，提出吕四港镇在实施过程中面临的新情况新 问题，对于更好地推进启东市新型城镇化建设具有重要价值。近年来，启东市按照“小机构、大服务”的理念，进一 步转变政府职能，优化组织结构，积极构建城乡一体化发展 格局的新路子，努力探索适合启东发展的新型城镇化建设之 路。2010 年 10 月，启东市吕四港镇被省委、省政府确定为省 级经济发达镇行政管理体制改革试点镇，2011 年 9 月，启东 市率先在吕四地区实施“区镇合一”管理体制，对推进新型 城镇化进行了有效尝试。对于“区镇合一”的模式，既需要政府做好顶层设计，更需要各地因地制宜的实践。不必拘泥于一种模式，而是要 尝试多样化探索，然后再总结、优化。二、基本做法（一）整合行政资源，搭设新型基层政府架构吕四港经济开发区与吕四港镇“区镇合一”后，承担了一部分县级经济社会管理权限，经省政府批准，按副县（处） 级管理，吕四港镇主要领导按照副处职配备。进一步整合行 政资源，根据产业开发、基础设施、城镇建设、生态环境、 港产城融合“五位一体”的发展思路设置了组织人事保障局、 社会事务局、经济发展局、农业农村发展局、财政局、综合 执法局、建设局等 7 个局，以及党政办（政法综治办）、便民 服务中心，将原有机构整合归并为“两办七局一中心”。人员 分类管理统一使用。打破人员身份界限，实行岗位统筹。人 员实行统一使用、分类管理。市以上部门设在镇（区）的公 安、国土、工商、地税、质监分局，实行双重管理体制。另 按相关法律、法规和政策意见，设置人大、工会、妇联、残 联、科协及纪检监察等机构。职能整合进入 9 个内设机构， 人员统一使用。区镇合一后的乡镇实行行政事业机构整合设 置、人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的新型基 层政府架构。（二）扩大管理权限，提高基层政府服务水平启东市政府通过对下放事权的梳理，于 2012 年 10 月专 门出台市政府关于赋予吕四港镇部分经济社会管理权限的 决定，将 25 个部门的 518 项事权赋予吕四港镇，明确其在 项目、城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政 管理权限，依法赋予其县级经济社会管理权限，解决试点镇 责任大、权力小、权责不对等的问题。以后视承接能力，还 将逐步下放。在扩大财政自主权方面，加大对吕四港镇的投 入，在财政收入超收返还、规费和土地出让金留成等方面向吕四港镇倾斜，切实提高吕四港镇的财力保障水平。其他区一、模式选择所谓“区镇合一”，就是产业园区与乡镇之间突破行政区 域的限制，通过整合归并政府职能，实行“一套班子、两块 牌子”，减少管理层次，降低行政成本，促进区镇融合，实 现工业园区和乡镇之间功能互补，统筹发展。由于区镇合一 模式和体制的运行时间较短，各地都在尝试、实践之中，没 有形成成熟统一的运作模式。大致可以分为完全融合和部分 融合两类。完全融合就是以区为主，淡化镇的概念，领导职数和内 设机构均体现园区特点，具体有两种形式，一种是集中办公、 一种是分开办公（园区侧重于经济发展、乡镇侧重于社会民 生）。部分融合就是区、镇继续共同存在，在领导职数和内设 机构中，均分别体现区、镇这一行政主体特点，由主要领导 统筹协调，机构暂不进行整合，经济发展、财务管理、城建 规划等工作整体谋划推进。吕四港镇与吕四港开发区实行部 分融合，分开办公。这主要是因为吕四港镇作为省经济发达 镇行政管理体制改革试点镇、南通市级重点中心镇试点镇， 需要突显镇这一行政组织。64村镇建设栏目编辑 王 雷（镇）的事权下放工作也在紧锣密鼓地进行之中。（三）承接上级权力，基层政府做到无缝对接县级经济社会管理权限下放后实现“无缝对接”，是转变政府职能，增强区镇统筹协调、自主决策和公共服务能力 的一条重要路径。与事权相对应，区、镇内设机构体现综合 设置、扁平高效的原则。一般区党工委、管委会（镇党委、 政府）设 9 个内设机构，其中便民服务中心、综合执法局为 承接事权下放的主要载体。便民服务中心统一受理、集中办理包括派驻机构在内的 行政许可、非行政许可审批及公共服务事项，实行“一站式” 办公，“一条龙”服务，缩短了办事时限，提高行政效能。由 于在下放的 518 项权限中有近 80% 是行政执法权，吕四港镇 港镇开始拥有了行政执法权，镇政府是区域性综合执法的行 政机关，具有独立的行政执法主体资格，综合执法局代表镇 政府统一行使行政处罚权和与行政处罚权相关的行政强制措 施权、监督检查权，在镇域范围内组织开展综合执法活动。（四）下放管理权限，县级政府加强权力监管通过赋予经济发达镇县级经济社会管理权限，镇政府 的权力得到极大的扩充，使得镇政府拥有了更大的自主决策 权、执行权。但是权力是把双刃剑，如果缺乏有效的监督， 改革不仅不能实现预期效果，还可能适得其反。因此，对吕 四港镇进行事权下放后，启东市初步确立了以下几项监督制 约措施 ：一是要求该镇注重法制监督。明确要求在党政办公 室挂镇政府法制办牌子，配足配强法制办人员，并在日常工 作中充分发挥法制办在依法行政方面的参谋助手和法律顾 问作用，无论是行政决策、制发文件，还是作出重大行政许 可、行政审批和行政处罚均要遵循法制前置合法性审核制度； 二是要求权力在阳光下运行，明确要求吕四港镇应统一使用 启东市公共权力网上公开透明运行系统，建立执法标准流程， 细化自由裁量权，所有行政权力事项全程纳入全市法制监督 和电子监察 ；三是要求吕四港镇今后作出对公民、法人或其 他组织不利的具体行政行为时必须书面告知陈述申辩权和复议诉讼救济权。（五）着眼城乡统筹，不断提升群众福祉实施区镇合一的四个乡镇着眼城乡统筹，在社会管理和公共服务等方面寻求突破，不断提升老百姓的幸福指数。一 是按照建设新型小城市的目标，高起点编制镇区规划，明确 功能定位，确定近期和长远目标，科学规划新型城市框架。 二是完善基础设施建设，推进公共文化和基本医疗体系建设， 提高社会保障惠及面，完善被征地农民、困难渔民社会保障 制度，实现新型农村合作医疗、城乡居民养老保险动态全覆 盖和困难群体救助机制全覆盖。三是完善新型基层社会管理 体系，积极推进农村社区建设，实施城乡社区网格化管理模 式，促进公共服务向农村基层延伸，拓宽社情民意表达渠道， 实现民情联系无遗漏、社区管理无盲点、社区服务无缝隙。三、初步成效实施区镇合一的四个乡镇（园区），都是沿海开发的重点 中心镇，在区镇合一后，园区与乡镇突破行政区域的限制， 区位优势更突出，资源优势更加独特，产业优势更明显，迎 来千载难逢的发展机遇，壮大了经济规模、彰显出板块特色， 有效实现了资源共享，功能互补，统筹发展。（一）发展平台优化，经济实力显著提升吕四港镇（吕四海洋经济开发区），2012 年区镇实现地区生产总值 122 亿元，比上年增长 10.1%。实现财政总收入 10.9 亿元，增长 0.05%。城镇居民人均可支配收入 27455 元，增 长 14.5% ；农村居民人均纯收入 14445 元，增长 15%。截至2013 年第三季度，完成规模工业产值 333.2 亿元、规模应税 销售 92 亿元、规模工业入库税收 6.2 亿元 ；完成工商注册外 资 7440 万美元，实际到账 864 万美元，外贸进出口额 10228 万美元，引进市外民资注册资本额 13.68 亿元。（二）拉大板块框架，区域优势更加凸显为着力提升港城形象和服务功能，吕四海洋经济开发区、吕四港镇高点定位，邀请省规划设计院、上海同济大学规划 设计院的专家对吕四港镇的总体规划不断进行修编完善，重 新调整海工装备及其协作配套产业的布局，重点发展电力能 源、石油化工、金属冶炼等临港重化工业和大型港口物流， 使工业区、生活区、休闲区、商务区等功能配套更加明确，水 电、道路、官网等设施建设更加齐全，为构建特色鲜明、结 构合理、功能完善、优势互补的发展新框架。将吕四港镇定 位为以临港工业为主体，以港口物流为支撑，集海洋渔业、 生活配套、现代服务业为一体的多功能临港新城，长江入海 口新兴的港口明珠。将围绕“三心、四轴”开展港城建设。 具体打造老城中心、新城文体中心、新城行政中心三大中心， 布局历史文化行政商贸、新城综合发展、风情旅游的“两纵 两横”发展主轴线，形成海洋风情带、古镇风貌区、新城核652014-8村镇建设栏目编辑 王 雷心区三大城市景观带。目前正重点加快石堤大道、府前路改造、如意大道、通港大道和环城东路等镇区道路工程以及污 水处理厂和集污管网工程，以进一步优化港城布局，拉开城 区框架，促进功能配套，提升港城形象。（三）化解老大难问题，加长经济发展短板原来各自为政的园区和乡镇形成“一盘棋”后，许多老大难问题得到了有效解决，园区开发受制的拆迁等“短板” 工作得以加长。吕四港镇，围绕城市副中心建设，较快地完成了临海公 路、五金大桥、垦北安置区、东成二期等地块的房屋搬迁让 地工作，累计签约 143 户，腾房 180 户，交净地 18 块。与此 同时，有效化解涉海矛盾 12 起，为群众挽回经济损失 601.8 万元，法律援助困难群众 223 人次，化解纠纷 226 起，为农 民工讨回工资 256 万元，城市管理累计综合执法 458 次，查 处各类重大问题 35 起。业、社会保障等配套政策，逐步使农业转移人口享受与城镇居民相同的待遇。但实际上，户籍制度改革举步维艰。根据 今年 5 月发布的江苏省新型城镇化规划，放宽中小城市和 建制镇的落户条件，只要符合“具有合法固定的住 所”和 “具有合法稳定的职业”两个条件之一即可落户。启东应跟据 实际需求，大胆科学合理地创新用人机制，制定相应的人才 落户管理办法，以吸引人才资源的集聚。（三）完善财政体制逐步强化区镇合一所在镇政府财政自主能力。首先，市 政府应加大对小城镇基础设施建设、教育、文化、医疗卫生 等方面的财政支持力度。其次，可借鉴浙江的做法，赋予区 镇合一所在镇独立财政权。在采访中，多次提到财政权未下 放所带来的不变，而“经济基础决定上层建筑”，较丰厚的资 金基础能为城镇化建设提供有力的保障。因此建议 ：首先， 政府创新财政体制，讨论修订财政体制，下发相关的指导意 见或新的财政政策，完善原有的财政体制，形成具有创新观 念的财政体系。其次，适当下放部分财政权力，即财政部门 应积极响应政府权力下放的部署，针对各部门情况，适当下 放财政权力，使各部门在处理小额财务时，可以灵活机动。 最后，设立专项发展基金，针对一些大型项目设立专项发展 基金，为其顺利进行奠定坚实基础。（四）健全绩效考核机制区镇合一的核心仍在于“简政高效”，改革应以提高基层政府的公共服务水平和能力为保证，为适应建设公共服务型 政府需求，要转变单纯以经济和财政收入增长为重点的政绩 考核制度，对镇领导的政绩考核要更多地关注农民增收、生 态治理、教育文化、社会治安、乡风文明、科技卫生等方面 的公共服务指标。设置考核指标时，应从促进区（镇）发展 的角度出发，整合区、镇原有的考核内容，对于一些个性化 工作，采取加减分形式考核任务完成率，力求科学合理。相 信经过合理配置，区、镇可以“各显神通”。（作者单位 ：江苏启东市委党校）四、解难之要由于区镇合一模式和体制的运行时间较短，各地都在尝 试、实践之中，没有形成成熟统一的运作模式，因此，体制 机制还需要不断地深化与完善，特别是与区镇合一管理体制 密切相关的机制的创新与完善，显得尤为重要。（一）充分发挥土地政策的引导作用一是政府相关部门通过设立建立科学的项目准入门槛和 土地集约利用评估考核体系来约束土地使用权限，推进土地 集约化使用，同时表明产业导向和发展要求，达到运用土地 开发和利用以促进产业合理配置的效果。二是统筹规划用地，适当增加镇区建设用地。由于土地 承包政策 30 年不变制约了当前农村建房规划实施，政府应落 实土地征用指标及财税优惠政策，以实现区镇合一过程中土 地合理统一规划，为推进城乡统筹打下坚实的基础。（二）创新用人机制一是新型基层政府内设机构事业人员混岗问题。在区镇 合一的乡镇内设机构中，存在事业人员混