农村寄宿制学校制度设计存在的问题及对策.doc

农村寄宿制学校制度设计存在的问题及对策龚婷【专题名称】中小学学校管理【专 题 号】g30【复印期号】2011年09期【原文出处】教学与管理(太原)2011年5期第1517页【英文标题】existing problems and countermeasures on the boarding school system in rural places【作者简介】龚婷，广西师范大学教育科学学院2001年，国务院关于基础教育改革与发展的决定将调整农村义务教育学校布局列为一项重要工作，并指出，“在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校”1。由此，农村寄宿制学校应运而生，至2006年，全国共新建、改建、扩建农村寄宿制学校2400多所。办寄宿制学校成为我国政府解决农村地区教育分散、教育低效的重要手段2。然而，与发展的速度和规模相比，对农村寄宿制学校的研究则显得滞后与不足。从2000年至2009年，发表在国内学术刊物上的寄宿制学校研究的文章共有46篇，主要集中在两个方面：一是农村寄宿制学校存在问题的揭示；二是学校领导或教育部门对寄宿制学校的办学经验的介绍。这些研究局限于对寄宿制学校物质条件和管理方面存在问题的总结，缺乏从制度层面深入探究农村寄宿制学校面临的挑战、可能的机遇与理想状态的思考。本文以广西2所农村寄宿制初中、1所寄宿制中心校、1所寄宿制村完小为研究样本，采用质的研究方法，在对以访谈、观察、社区穿行等方式中获得的大量定性资料进行分析的基础上，进一步探讨农村寄宿制学校在制度设计上存在的偏离与不足，并提出相应的解决策略。一、农村寄宿制学校制度设计存在的若干问题农村寄宿制学校作为农村中小学布局调整的产物，是当前农村教育资源配置的一种模式，也是基础教育领域非常重要的办学模式，然而，政策“衍生品”与“应急”的特点，导致了这一政策在制度设计上存在以下问题。1.寄宿制学校界定不清晰，陷入“提供食宿”认识误区在2001年的国务院关于基础教育改革与发展的决定、2004年西部农村寄宿制学校建设工程以及2006年国家西部地区农村寄宿制学校建设工程项目学校管理暂行办法等相关文件中，都没有对“什么是寄宿制学校”、“寄宿制学校与非寄宿制学校的差异”等问题作出明确的界定与解释，进而影响了学校相关人群对寄宿制学校的认识。接受访问的四位校长都认为：寄宿制学校与非寄宿制(走读)学校相比较而言，除了需要向学生提供食宿条件，需要花更多的时间管理外，并没有其他的不同。hjy初中的5名79年级的男生认为：寄宿制学校就是要在学校吃住。tdk中心校的3名46年级的女生提到：寄宿制学校是可以在学校吃住，不用每天走回家。hjy村完小的一位女性家长说：“寄宿制学校可以让孩子吃住，不用来回跑。”可见，无论是寄宿制学校的领导，还是学生、家长，对寄宿制学校的理解都只强调了“提供食宿”，存在认识上的误区。2.农村寄宿制学校办学标准不明确，存在极大管理隐患从国家相关政策来看，农村寄宿制学校的办学标准并不明确，主要倾向于基础设施等硬件投入，而对于师资配置、学生关爱等软件的要求并不明确，地方政府与教育行政部门也没有制定相应的规定，存在极大的管理隐患。笔者在调研中发现存在不少问题。(1)课程开设不全面，无法满足学生需求由“一村一校”格局转变为寄宿制中心小学，理论上有利于集中农村教育资源，提高资源的使用效能。但实际上，在师资不足的情况下，这种资源的集中对学生的教育质量并没有明显的改变。在农村寄宿制初中和小学，音乐、美术课程依然无法正常开设，学生娱乐活动方面的需求得不到满足。hjy初中接受访谈的8年级男生证实：“从初一到现在都没有美术、音乐课，体育课就是打打球，平时也没有电视看，很无聊，有不少同学都去网吧上网、打桌球。”(2)师资配置不完善，学生缺乏关爱目前，农村寄宿制学校没有增加生活教师的编制，对寄宿学生的管理只能由班主任、任课教师负责，而教师在完成规定的工作任务后，对学生的管护常常“心有余而力不足”，学校只能自己想办法解决，比如，hjy初中、hxa初中利用有限的学校办公经费，聘请一名家属为生活教师，负责全校男女学生的生活指导；tdk中心校、hjy村小则由一名教师兼任。这样的生活教师，实质上是“保姆式管理员”，而且是全部寄宿男女学生的唯一的管理员，其工作的质量可想而知。对此，hxa初中7年级一名女生如此描述：“想家，不喜欢学校。老师很少来宿舍，生活老师也不管什么的。有不开心或不懂的，就问同学或朋友。”3.缺乏配套的农村寄宿制学校管理制度，导致“制度套用”随着中西部地区“两基”攻坚和“普九”工作的深入推进，出现于上世纪90年代的农村寄宿制学校逐渐成为农村地区一种主要的办学模式，其建设规模也日趋扩大。但是，直至2006年国家西部寄宿制工程项目学校管理暂行办法出台之前，没有相应的配套管理措施。hjy初中校长证实：“我校是西部寄宿制工程项目学校，现在依据管理暂行办法进行管理，在这之前，是按中小学校常规管理规定。”hjy村小与tdk中心校的校长也提到这一情况，hjy村小的校长特别补充：“我校不是项目学校，依据的暂行办法中对小学没有特别的管理要求。”目前，西部地区的非项目农村寄宿制学校，以及中部、东部地区的农村寄宿制学校的管理也只能“套用”国家西部寄宿制工程项目学校管理暂行办法。4.没有独立的农村寄宿制学校管理系统，“一套班子两副职责”依据中华人民共和国义务教育法的规定，农村寄宿制学校采用由地方政府负责，以县为主，地方教育行政部门和学校具体组织实施的管理体制。然而，在调查中发现，乡教育办(或教育组)裁撤之后，县乡管理出现断层与真空，农村寄宿制学校的管理只能由县教育局负责。县教育局设置的教研室、基教股等机构，负责对所属学校的教学、教师考评、经费投入等多项工作的指导与考核。每学期开学之初，各股室会制定出各自的考核标准对学校进行联合检查，而检查并没有制定专门针对农村寄宿制学校的检查指标。此种一年两次的周期性“走马观花”式的检查很难发现寄宿制学校中存在的真正的问题，而且，各股室之间也没有建立针对寄宿制学校管理的交流、沟通的机制。“一套班子”承担“两副职责”，容易出现“多头管理”、“分头负责”而“无人具体负责”的情形。5.缺少专门的财政支持与保障，致使农村寄宿制学校恶性发展农村寄宿制学校的发展没有专门的财政支持与保障，其基础设施建设主要依托义务教育工程、“两基”、“普九”和“西部寄宿制学校工程”等专项资金，在县乡财政支持不足的情况下，学校的运行需要自筹资金，学校不得不为筹措资金动脑筋、想门路。hjy初中的校长说：“为了解决资金困难，只能以小钱找大钱，拿着土特产找担任领导职务的家乡人，女生宿舍楼、篮球场、图书阅览室都是拉来的赞助。”随着“两免一补”政策的全面铺开，寄宿学生数量激增，学生宿舍严重不足，接受调研的4所学校，均存在两个学生睡一张床的现象。tdk初中校长介绍：“我校2008年的时候，两个学生要睡一张床，24人一间大宿舍，现在将中心校原来的教学楼改为女生宿舍后，情况好了很多，但是，3年以后是我校入学高峰，住宿学生预计达1400人，多了近1000人，宿舍是个大问题。”小学的寄宿条件往往比初中要差更多，比如，tdk中心校与hjy村小的学生宿舍都是由教室改成，没有配套的洗漱间或卫生间，也没有食堂，学生都是端着碗在校园内吃饭。这些寄宿条件并不完善的农村寄宿制学校匆忙上马投入使用，尽管增加了学校“一费制”以后的财政收入，但是，也需要学校投入更多的资金维持正常运行，农村寄宿制学校陷入恶性发展的怪圈。二、农村寄宿制学校相关问题的原因分析随着中央和地方教育政策的调整，农村寄宿制学校的数量总体上呈逐年上升趋势。尽管各地和有关部门为农村寄宿制学校的发展与建设提供了诸多有利的政策支持，但是，政策设计和执行与实际运行并不相符，究其原因，是由于农村寄宿制学校制度设计存在如下问题。1.制度设计定位：偏重“公益性”纵观2001年-2004年，中央政府制定的农村寄宿制学校相关政策来看，具有一个显著特征：公益性的色彩非常浓厚，主要是为了普及“两基”。毋庸置疑，农村寄宿制学校在节省政府的办学成本，使学生受教育的公平权利得到保障等方面做出了巨大贡献。比如，农村寄宿制学校明显扩大了学校的服务半径和服务人口，接受此次调研的hjy村小和tdk中心校的服务半径均超过8公里以上，而一般学校的服务半径大概为2公里左右。同时，也解决了很多学生住宿和交通上的“两头黑”问题(早上上学和晚上回家都是黑天)。然而，学生“进得来”之后，如何“留得住”、“学得好”？实现“两基”目标后，农村寄宿制学校怎样进一步发展？这些涉及制度可持续性发挥作用的“长效性”问题，都没有得到足够的关注，其强调“公益性”、忽视“长效性”的制度设计理念，必然导致农村寄宿制学校政策的“先天不足”。2.制度设计问题范围：重“资金设施”，轻“学校管理”当前，农村寄宿制学校运行中存在的问题主要集中在资金设施与学校管理两个方面，资金困难、设施条件不足虽然是各地各学校普遍面临的困难与问题，但是，与寄宿学生的生活和成长相关的管理问题更为突出。然而，中央在政策制定时首要考虑的往往是给予资金支持的工程建设，而在学校的管理上则缺少有力的制度约束和保障。例如，中央从2004年起用四年左右的时间投入财政资金100亿元，帮助西部地区新建、改扩建一批农村寄宿制学校3。2005年，中央和地方安排专项资金70多亿元，对贫困家庭学生实行“两免一补”4。2006年，义务教育全面纳入国家财政保障范围5。2006年，进一步提高农村义教阶段公用经费保障水平6。在中央政策的影响下，各地也常常将加强硬件设施建设、加大资金投入作为农村寄宿制学校建设的主要关注范围，忽视了学校管理环节中存在的困难与不足。3.制度设计方式：“自上而下”，缺乏赋权农村寄宿制学校自诞生伊始，就成为了农村学校布局调整、“普九”与“两基”的直接产物，呈现其制度设计上的“自上而下”特征。同时，各地所制定的农村寄宿制学校建设的相关政策基本上是对中央政策的跟进与延续。而作为政策直接执行者的寄宿制学校负责人、政策最直接的利益相关者的学生及其家长，他们在政策制定过程中被排除在外，没有话语权，他们只是被动的“执行人”和“受益人”。事实上，缺少寄宿制学校利益相关者参与的、缺乏“赋权”的制度，其产生的相关具体政策，很难发现寄宿制学校真正存在的问题，导致在设计具体政策时难免缺乏针对性。在有些情况下，好的政策甚至也会在执行过程中发生偏离，最终导致政策执行效果与政策设计的本意存在一定的差距。三、解决农村寄宿制学校制度设计问题的方法农村寄宿制学校的出现，顺应了中国城镇化、农村社会人口结构调整、农村居民对高质量基础教育需求的社会发展趋势，具有积极的意义。但是，其作为一种自然经济状态下的农村向现代社会转型过程中出现的办学形式，需要我们从制度设计本身着手，才能在此基础上建立完善、有效的具体政策。规范和引导农村寄宿制学校建设，促进广大农村地区教育的健康可持续发展，可采取如下的具体方法。1.强化农村寄宿制学校的办学自主性农村学校布局调整必然催生寄宿制学校？农村寄宿制学校在全国推行的依据是什么？谁愿意办寄宿制学校？谁不愿意办寄宿制学校？谁愿意进寄宿制学校？这些涉及制度利益相关者实际需求的问题，应该在制度设计时得到更多的关注。这也就意味着，只有当农村寄宿制学校的办学自主性得到足够的重视与实现时，农村寄宿制学校才有可能成为学校、教师、学生及家长欢迎的一种办学模式，一项“惠民”工程。2.注重农村寄宿制学校的办学质量农村寄宿制学校在制度设计时被强化的“公益性”特征，在学校建设时期，可以发挥极大的积极效应，但是，在其后的学校发展时期，多少教师，多少学生，才是学校发展所需要的？是把大家都集中在一起的大规模办学质量好？还是小规模的质量好？这些都应该是制度设计需要关注的重点，只有在遵循教育规律的前提下，将学校办学质量作为学校生命力的重要指标，才能真正满足制度利益相关者的内在需求。3.采用“自下而上”的制度设计方式农村寄宿制学校制度设计在多大程度上能够促进农村教育事业的发展？农村寄宿制学校又需要怎样的政策支持？这需要以“自下而上”的方式，需要“赋权”于最基层的教育主管部门以及学校，使得他们不仅能够发出“声音”，还学会发出“声音”。【参考文献】1教育部.国务院关于基础教育改革与发展的决定eb/ol.(2001-05-29)2007-01-03. /edoas/wetsite 18/info3313.htm.2教育部.教育部要求做好农村中小学布局调整工作，切实解决边远山区学生上学远问题n.中国教育报，2006-06-13(1).3教育部.农村寄宿制学校建设工程问答汇总eb/ol.(2005-08-12)2007-01-03. /edoas/wet- site18/info15526.htm.4教育部.2005年全国“两免