关于全面建立厦门市残疾人社会保障体系的思考.doc

关于全面建立厦门市残疾人社会保障体系的思考社会保障处课题调研组二00九年十月摘 要残疾人是一个特殊的弱势群体，他们由于先天或后天条件的影响，导致肢体残疾或者精神、智力残疾，造成生存和发展中的严重障碍。鉴此，重视残疾人的社会保障权利，被视为城市文明发展和社会进步程度与发展的重要标志。随着改革开放和社会主义建设的不断深入，厦门市经济社会取得巨大发展，为残疾人社会保障体系的建立和残疾人的“平等、参与、共享”提供了良好的物质基础。但是残疾人的特殊性、残疾人目前的生存状况和残疾人社会保障的现状，都让我们认识到虽然厦门市采取一系列扶残助残措施推动残疾事业的不断发展壮大，残疾人生活水平和质量不断提高，各项残疾人工作走在全省乃至全国的前列，但是，我们仍要清醒地认识到厦门市的残疾人事业基础还比较薄弱，残疾人社会保障政策体系尚未全面建立，残疾人在基本生活、康复训练、就业就学、社会保险等方面还存在一些不足，总体生活状况和厦门市经济社会平均水平仍存在一定的差距。课题组根据厦门市残障群体目前的生产生活状况，包括残疾人自身发展需求的现状，充分利用2006 年第二次全国残疾人抽样调查汇总数据和厦门市残疾人最新全面普查数据，在梳理现有扶残助残政策的基础上，开拓思路，总结经验，提出问题，对残疾人最为迫切的救济救助、康复、就业、就学、社会保险等方面的问题进行较为全面的分析思考，同时力图从财政角度就如何全面建立厦门市残疾人社会保障体系提出针对性的建议，以期能够建立一种可持续的、合乎我市经济社会发展现状，能够切实改善和提高残疾人生活状况的社会保障体系，为保护弱势群体、构建和谐社会从制度和政策层面进行有益的尝试。关键词：残疾人；社会保障；思考 目 录一、构建残疾人社会保障体系的意义和需求4（一）我国推进残疾人社会保障的重大意义4（二）厦门市残疾人分布状况6（三）厦门残疾人社会保障的普遍需求7二、厦门市残疾人社会保障的基本现状10（一）厦门残疾人社会保障的具体举措10（二）厦门市残疾人事业资金筹集及使用情况13（三）目前厦门市残疾人事业面临的突出问题14三、厦门市残疾人社会保障的现状分析17（一）厦门残疾人救助救济的分析17（二）厦门残疾人康复保障的分析18（三）厦门残疾人教育保障的分析19（四）厦门残疾人就业保障的分析20（五）厦门残疾人社会保险的分析21四、全面建立厦门残疾人社会保障体系的建议23（一）进一步强化社会舆论导向，充分重视残疾人社会保障事业23（二）提高残疾人救济救助标准，建立残疾人社会救助长效机制24（三）建立较为全面的康复制度，促进康复工作标准化和规范化25（四）实行完全免费的残疾人教育制度，提高残疾人人力资源素质28（五）有针对性的开展残疾人就业措施，促进有能力残疾人实现就业30（六）完善残疾人社会保险体系，解决残疾人及其家庭的后顾之忧32参考文献34残疾人是一个特殊的弱势群体，他们由于先天或后天条件的影响，导致肢体残疾或者精神、智力残疾，造成生存和发展中的严重障碍。鉴此，重视残疾人的社会保障权利，被视为一个社会、一个城市文明进步程度与发展的重要标志。因此，厦门作为全国文明城市，在现有的经济条件下，建立和完善一种可行的、能够改善和提高残疾人生活状况的社会保障体系，对于保护弱势群体、维护社会稳定、构建和谐社会具有深远的意义。本文根据我市残障群体目前的生产生活状况，充分利用第二次全国残疾人抽样调查汇总数据和我市残疾人最新全面普查数据，站在财政角度，在梳理现有扶残助残政策的基础上，开拓思路，总结经验，提出问题，对残疾人最为迫切的救济救助、康复、就业、就学、社会保险等方面的问题进行较为全面的分析，在此基础上，就如何全面建立我市残疾人社会保障体系提出针对性的建议。一、残疾人社会保障的意义和需求对于残疾人的界定，世界各国标准不一。1997年，世界卫生组织（who）根据不同的残疾对人的生理功能、社会功能影响的不同情况，把残疾分为三类：功能、形态残疾（impairment），丧失功能残疾（disability），社会功能残疾（handicap）。联合国大会通过的关于残疾人的世界行动纲领将残疾定义为：残疾是指由于缺陷而缺乏作为正常人以正常方式从事某种正常活动的能力王辅贤主编，残疾人社会工作m，北京大学出版社，2008年6月第1版，p19。而我国2008年4月颁布的中华人民共和国残疾人保障法中是这样对残疾人定义的，“残疾人是指在心理、生理、人体机构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。” 中华人民共和国残疾人保障法，2008年主席令第三号根据全国第二次抽样调查统计，我国目前的残疾人数已达到8300多万人，约占全国总人口的6.34%，涉及近1/5的家庭约2.6亿的家庭人口。 中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见（中发【2008】7号）显而易见，面对如此众多的残疾人士，向他们提供必要的可持续的社会保障势在必行。（一）厦门市推进残疾人社会保障的重大意义残疾人社会保障系指国家保证残疾的公民在年老、疾病、缺乏劳动能力及退休、失业、失学等情况下获得基本的物质帮助，并根据社会的经济、文化发展水平，给予残疾人相应的康复、医疗、教育、劳动就业、文化生活、环境等方面的权益保障，实现以“平等、参与、共享”为目标的残疾人社会保障制度。1. 残疾人社会保障水平是一个城市文明程度的重要标志。残疾人因为心理、生理存在的一些缺陷或者不正常，全部或部分丧失以正常方式从事某种活动能力，他们是社会中特殊困难的群体。根据著名的“木桶定律”木桶盛水量的多少取决于最短的一块木板，衡量一个城市的文明程度，很重要的标志就是看残疾人这一特殊困难群体的社会保障水平。给残疾人更多的温暖和关爱，让他们和正常人一样感受到社会的文明与发展，是构建和谐厦门不可缺少的重要组成部分，也是城市文明进步的重要标志。2. 残疾人社会保障体系建立有利于保障厦门市残疾人生活和福利水平的不断提高。建立残疾人社会保障体系，有利于解决残疾人在基本生活、社会保险、就业、教育、康复等方面的难题，营造残疾人平等参与的社会环境，缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距，就能实现残疾人事业与城市经济社会协调发展，使残疾人同全市人民一道向着更高水平的小康社会迈进。3. 残疾人社会保障体系建立有利于厦门市的社会团结和稳定。残疾人的问题不仅是残疾人个人的问题，也不仅仅是残疾人家庭问题，它还是一个社会问题。残疾人因自身缺陷在社会竞争中处于劣势，不容易融入社会，还有可能受到歧视和不公正对待，让残疾人极易产生自卑感。当他们遇到难以忍受的情况时，往往容易冲动，表现出强烈的烦躁情绪和反抗行动，甚至在走投无路的情况下，这些人容易出现极端行为，影响社会的安定团结，不利于经济发展和社会和谐。通过建立和完善残疾人社会保障体系，让残疾人及其家属的实际困难得到了解决，残疾人的人权和应享受的利益得以实现，从而安抚了残疾人的情绪，从根本上维护了残疾人群体的稳定，有利于整个社会的团结和稳定，为我市新一轮跨越式发展保驾护航。4. 残疾人社会保障体系建立除了满足残疾人基本物质需求外，还有利于给予残疾人应有的安全感和自尊感。不少残疾人认为，令自己最痛苦的不是残疾，也不是生活上的遇到的某些困难和不便，而是人们看他们的那种异样眼光。 许多残疾人自尊自信自强自立，新网,/s/2004-01-04/11151501737s.shtml 有一部分残疾人因自身的缺陷，感觉到自卑而不愿意积极融入社会。在对厦门市残疾人抽样入户调查中了解到，很多残疾人反映：虽然他们的身体或心理存在一部分缺陷，但是他们不希望靠政府救济生活，他们想要靠自己的努力通过自己的工作来实现社会价值，他们要平等和自尊，要证明自己同样也是出色的。因此，构建残疾人社会保障和体系的重要目标之一是要营造全社会尊重、关爱、善待残疾人的氛围，优化残疾人的工作生活环境，积极创造残疾人融入社会、参与竞争的良好条件，让残疾人在满足基本物质需求之外，充分体会到“自尊、自信、自强、自立”。（二）厦门市残疾人分布状况由于担心办了残疾证会给未来就学、就业甚是嫁娶带来障碍，许多残疾人不愿办理残疾证，还有一部分是对残疾人享受的优惠政策不了解，或者因为贫穷无法支付办理残疾证前的医疗鉴定费用没有办残疾证，造成厦门前残疾人办证率不高。据统计，截止到2009年9月份，全市共有办证残疾人28609人，其分布状况如下：1.厦门市残疾人的辖区分布在厦门市办证残疾人28609人中，按照辖区分布如下：思明区7380人，占总残疾人数的25. 8%；湖里区2830人，占总残疾人数的9.89%；海沧区2668人，占总残疾人数的9.33%；集美区3679人，占总残疾人数的12.86%；同安区7184人，占总残疾人数的25.11%；翔安区4868人，占总残疾人数的17.02%。附图：2.厦门市残疾人的残疾种类分布按照残疾种类区分，厦门市残疾人中视力残疾人有2106人，占总办证残疾人数的7.37%；肢体残疾人14790人，占总残疾人数的51.7%；听力残疾人2423人，占总残疾人数的8.47%；智力残疾人4158人，占总残疾人数的14.54%；精神残疾3426人，占总残疾人数的11.98%；多重残疾人1706人，占总残疾人数的5.97%。附图：3.厦门市残疾人的残疾级别分布按照残疾等级来分，厦门市残疾人中一级残疾人3339人，占总办证残疾人数的11.67%；二级残疾人6052人，占总残疾人数的21.15%；三级残疾人12919人，占总残疾人数的45.16%；四级残疾人6299人，占总残疾人数的22.02%。附图：（三）厦门残疾人社会保障共有的普遍需求1.残疾人的社会保险需求经过统计调查，我市残疾人社会保障需求中最急切、最紧迫的就是社会保险的需求，尤其是医疗保险和养老保险。一方面，由于很多残疾人常病残相伴，有的需长期服药，如精神疾病患者，有的需要长期康复治疗，如自闭症的康复，因此造成残疾人的日常医疗费用较高，残疾人对医疗保障的需求十分迫切；另一方面，由于较大部分的重度残疾人、多重残疾人、生活难以自理的精神残疾人和智障残疾人没有配偶或子女，这一部分残疾人进入老年后往往成为“三无”人员或者孤寡老人，他们的老年生活如何保障，如何让他们“老有所养”，仅靠最低生活保障补助肯定是不够的，因此残疾人对养老保险的需求也非常强劲。2.残疾人康复保障需求随着经济社会的发展，残疾人的康复训练意识逐步得到加强，越来越多的残疾人家庭重视到康复训练对残疾人功能恢复补偿的重要性，尤其是对包括聋儿、孤独症、智障儿童在内的残疾儿童抢救性康复，很大一部分轻度残疾人在及时得到专业的康复训练后，可以很好地融入社会。我市残疾人博爱康复中心举办的残疾儿童康复示范训练班每年都有一些小孩经过康复训练进入普通中小学校随班就读。由于残疾人康复训练预后效果较好，但康复的周期时间较长、费用较高，且没有纳入医疗保险的报销范围，因此残疾人对康复保障的需求日益增强。3.残疾人就业保障需求就业是民生之本，也是公民的基本权利。残疾人通过就业，一方面可以增加经济收入，摆脱贫困，并参加城镇职工社会保险，获得养老、医疗、失业等方面的保障；另一方面，可以帮助残疾人实现人生价值，主动融入社会参与竞争，提高自主自尊。因此，大部分残疾人非常渴望能和健全人一起参加劳动实现就业。但因为自身的素质或身体缺陷，或是用人单位的歧视性因素，残疾人在劳动力市场竞争激烈的情况下，难以与健全人一样在就业机会上得到公平对待。4.残疾人教育保障需求残疾人教育属于特殊教育，是义务教育的重要组成部分。残疾人平等享有健全人一样的受教育权利。采取有力措施，保障残疾人接受良好的教育，已成为提高他们基本素质、增强他们就业能力的最迫切需要。2008年初，我市对已办证残疾人的就业状况入户调查结果显示，在法定就业年龄内的残疾人接受高中以上教育的仅占20%左右，因残、因贫无法继续就学的问题严重，其文化素质偏低和技术技能缺乏将严重制约他们实现就业和参与各项社会活动的愿望，并将直接影响全市人民共同奔小康的进程。可以说，残疾人通过教育来提高他们的自身素质已成为广大残疾人当前最关心、最直接、最现实的问题之一。5.残疾人集中托养的需求生活无法自理的重度残疾人、精神残疾人、智力残疾人、综合症状的残疾人对集中托养的需求很突出，他们的家属为了照顾他们，不但长期承受巨大的经济压力，而且还承受着巨大的精神压力，有些家属不得不放弃工作在家照料；有些精神病人因无人照料只能流落街头或用铁链锁在家里。有媒体曾经报道在厦门思明区石亭路一精神病人把孕妇杀死一尸两命的恶性案件，也有媒体报道过海沧有一母亲因年迈无法照顾暴躁的精神疾病的儿子而无奈将其杀死的人间惨剧 绝望母亲杀死精神病儿子，海峡网-厦门日报，2006年12月30日 。这些残疾人家庭多么希望政府能够有一个专门集中托养的机构来照料、服务这些重度残疾人，以解决他们的后顾之忧。二、厦门市残疾人社会保障的基本现状（一）厦门残疾人社会保障的具体举措长期以来，厦门市委、市政府高度重视残疾人事业的发展，特别是改革开放以来，厦门市不断加大财政投入力度，采取一系列重要扶残助残措施，推进残疾人事业的稳健有序发展，在残疾人社会保障方面取得不菲的成绩，但面对这一群体实际面临的需求，仍然存在一些不容忽视的问题亟待解决。1. 残疾人生活救助保障目前，厦门市对贫困残疾人的生活救助主要是靠最低生活保障措施来实现。厦门市2004年出台了厦门市最低生活保障办法，把符合低保条件的贫困残疾人纳入低保范围予以补助，并且在2006年实施分类施保制度加大对残疾人的生活保障力度，对最低生活保障对象家庭中的智力残疾人、精神残疾人，视力、听力、言语、肢体残疾的一级残疾人，按照家庭人均收入与当地最低生活保障标准差额发放保障金后，再给予残疾人每人每月增发40元保障金；对最低生活保障对象家庭中的视力、听力、言语、肢体残疾的二级残疾人，每人每月增加20元保障金。 厦门市人民政府批转市民政局关于对最低生活保障对象中特困人员分类施保意见的通知（厦府【2006】306号）此外，厦门市还在一些节日或残疾人活动日给贫困残疾人送一些救济用品进行慰问。2. 残疾人康复训练厦门市一贯重视残疾人的康复训练事业，近年来陆续出台了一系列的残疾人康复政策和扶助措施。2007年厦门市出台关于为贫困白内障患者实施复明手术救助的通知政策，对享受最低生活保障待遇和重点优抚对象的白内障患者复明手术个人自付部分予以全额补助，对无完全自费能力的低收入家庭的白内障患者实施复明手术最高补助至1000元；2008年厦门市印发了关于对残疾儿童康复费用实施阶段性补助的通知，对在康复机构进行康复训练的残疾儿童给予每月900-1200的抢救性康复补助；2009年厦门市实施了关于厦门市精神疾病患者医疗康复补助试行办法，对本市精神残疾人予以免费服药或针剂治疗与检查。3. 残疾人就业保障厦门市的残疾人就业体系日趋完善，除了有一部分政策是针对包括残疾人在内的就业困难人员外，还有一部分政策是专门针对促进残疾人就业的。厦门市新出台的关于就业困难人员享受相关就业再就业政策的通知把连续失业一年以上的残疾人也纳入就业困难对象范围，享受一系列就业优惠政策。此外，作为就业困难群体中的特殊对象，厦门市还有很多专门针对残疾人的就业优惠政策，例如：厦门市为了就业残疾人出行方便，出台了残疾人优惠乘坐公交车政策；为了鼓励残疾人自主创业自力更生，出台了残疾人个体工商户社保补助政策和扶助残疾人经营“爱心海西书报亭”文件；为了促进残疾人就业，让用人单位积极履行安排残疾人就业的义务，厦门市专门出台了厦门市按比例安排残疾人就业实施办法，对达不到规定比例的用人单位要求征收残疾人就业保障金；为了缓解当前金融危机对残疾人就业的冲击，厦门市今年及时出台了关于对厦门市超比例安排残疾人就业的单位实行工资性补贴的通知，不但对超出安排残疾人比例的用人单位给予财政补贴，而且对安排残疾人达到10人以上的用人单位给予残疾人管理员工资性补贴。4. 残疾人教育保障厦门市历来重视残疾人教育工作，不断出台残疾人助学政策，具体包括学杂费的减免、住宿费、交通费、伙食费的补助等等，基本实现了基础教育阶段免费教育并辅以一定的生活补助。2008年，厦门市出台了厦门市残疾人和低保对象中残疾人子女助学补助的通知，一方面整合和完善了原有各项助学政策，另一方面加大了帮助残疾人接受教育的补助力度，并且把低保对象中残疾人子女助学也纳入保障体系。新的助学政策对现有的残疾人助学政策进行梳理和完善，进一步提高补助标准以保障残疾人教育基本免费，制定一个从小学到大学、涵盖了基础教育和职业教育乃至高等教育的残疾人助学政策，从而使残疾人助学政策系列化，各教育阶段补助无缝衔接的长效机制。这项助学政策出台就当前我国、我省其它城市残疾人助学政策来看是适度超前，当年全市享受残疾人及低保对象中残疾人子女助学补助共1071人，补助资金105.33万元。厦门市残疾人联合会2009年第三季度工作总结此外，为了改善特教学校残疾学生的伙食质量，厦门市在2008年出台了关于提高特殊教育学校学生伙食费标准的通知，把补助标准由原来的每天10元提高到14元，每生每年3500元，从而进一步帮助特校残疾人接受教育，更好保障残疾人的伙食。5. 残疾人社会保险厦门市残疾人对社会保险的需求非常急切。厦门作为特区城市，具有立法权的计划单列市，在出台制定社会保险政策时就充分考虑了残疾人这一特殊群体的切身利益，尽可能给予倾斜照顾。厦门市2007年出台制定的厦门市城镇居民医疗保险暂行办法把具有本市户籍未参加城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗的残疾人完全列入城镇居民医疗保险的参保对象，使无工作残疾人病有所医有保障。同时考虑到残疾人经济比较困难，政府财政部门除了按参保人数每人每年以上年度全市职工平均工资的1.8%予以补助外，残疾人个人应按上年度全市职工平均工资的0.7%标准缴纳医疗保险费的部分也由政府承担，从而实现了残疾人不用缴纳任何费用就可享受医疗保障；2007年我市出台的厦门市未成年人医疗保险暂行办法和农村居民医疗保险按规定缴费标准为每人每年缴纳50元，财政每人每年补助190元，考虑到残疾人的经济负担问题，文件规定残疾人个人免缴医疗保险费，免缴的部分由政府承担。考虑到目前厦门市从事个体经营的绝大部分残疾人仍处于资金少、规模小、收益低的状况，经营收入主要用于维持日常生活，因此，厦门市残疾人个体工商参加社会保险的比重仍然不高，远低于健全职工的参保率，也低于就业残疾人的参保率。为稳定和促进残疾人个体就业，缓解残疾人自主创业的压力，鼓励更多残疾人从事个体经营，达到“以创业促就业”的目的，厦门市2008年制定出台了关于厦门市残疾人个体工商户参加基本养老保险和基本医疗保险经费补助的通知，对残疾人个体工商户参加城镇职工基本养老保险费和职工基本医疗保险费予以财政补助，以全市上年度职工月平均工资的60%为缴费基数、以用人单位缴纳职工基本养老保险费的比例（14%）和职工基本医疗保险费的比例（8%）计算的月缴费总额作为月补助标准，全年每人约补助3400元，切实减轻了残疾人个体工商户的参保负担。（二）厦门市残疾人事业资金筹集及使用情况近年来，随着经济社会事业的逐步发展和城市文明的日益进步，各级政府越来越来重视残疾人事业的发展。厦门作为东部沿海城市，越来越注重残疾人事业的资金投入，以更好保障各项扶残助残政策和措施顺利实施。1. 残疾人事业发展经费快速增长据统计，厦门市财政部门对残疾人事业资金投入由2003年的871.04万元逐年增加到2008年的4503.64万元，增长4.17倍。（详见附表）附表1：2003-2008年厦门市残疾人事业发展经费投入表 单位：万元2003年2004年2005年2006年2007年2008年残疾人事业支出317.56365.53427.38418.78459.36465.56残疾人就业保障金支出553.481072.91886.3924.412746.394038.08合 计871.041438.441313.681343.193205.754503.64图2：2003-2008年厦门市残疾人事业发展经费投入情况 单位：万元资料来源：厦门市财政局社会保障处，2009年9月2. 残疾人事业发展经费使用据统计，厦门市财政对残疾人扶持项目经费（不含机构人员公用经费）投入增长较快，从2003年的627.34万元增长到2008年的3851.53万元，增长了5.14倍。图3：2003-2008年厦门市残疾人扶残项目经费投入情况 单位：万元资料来源：厦门市财政局社会保障处，2009年9月3. 残疾人事业发展经费管理残疾人事业发展经费主要是残疾人就业保障金，对残疾人事业发展经费的管理主要是对残障金的资金管理。为了提高残障金的资金使用效益，规范残障金的使用范围，强化残障金的监督和管理，促进残疾人就业工作，推动厦门市残疾人事业的发展，2006年市财政局会同市残联制定出台了关于印发厦门市残疾人就业保障金使用管理办法的通知，规定残障金可用于补助残疾人参加职业培训与教育、扶持残疾人就业、用于残疾人社会保障、促进残疾人就业和残疾人事业的其它方面，适度拓展了残障金的支出范围，为日后扶残助残系列政策的出台和从残障金中列支提供了文件依据。残障金的使用管理办法在明确开支范围的同时，还强化了残障金的监督管理，对残障金开支项目的预算编制、调整以及各部门的职责、资金监管、项目绩效考核予以规定，确保残障金用的快、用的好、用出效益。（三）目前厦门市残疾人事业面临的突出问题虽然，厦门市残疾人各项工作取得了不少成绩，但也要清楚的认识到，厦门市残疾人事业的发展仍滞后于经济社会发展，还面临许多困难和问题。1.关注残疾事业的意识亟待加强社会各界对残疾人事业的关注程度不高，各种社会事业团体和个人普遍认为帮扶残疾人是国家和社会的职责，不应该由社会事业团体或个人来承担。很少人能够认识到残疾人是人类社会进化的成本，是整个社会应该承担的责任，而不能仅让残疾人个人或者残疾人家庭来承担。许多人对残疾人平时或许有点同情心，但一涉及经济利益时往往又忘记了残疾人的特殊性。以残疾人就业为例，在目前市场经济条件下，企业自主经营，为了追求经济效益，很多私营企业宁愿缴纳残疾人就业保障金也不愿意按比例安排残疾人就业，甚至一些行政企事业单位也是如此。2. 从事残疾人事业的人员偏少在政府机构组成方面，厦门市残联除了机关本部外只有下属残疾人就业中心和残疾人康复中心2家事业单位，厦门市六个区中只有海沧和同安两个区有正式成立区残联组织，而其他四区没有单独的残联机关；在机构编制方面，市残联机关在职工作人员编制19名（含5个副局以上领导），而六个区专职在编的残联机关工作人员11名，包括在编事业单位人员在内的市区两级残联系统仅有85名的残疾人工作者队伍，难以与厦门市7.34万名残疾人的庞大群体配套。厦门市残疾人联合会组联处统计，2009年9月残疾人事业是急需发展的事业，没有健全的残疾人工作机构和足够的工作人员编制，就难以高质量、高标准地做好全市7.34万名残疾人的服务和保障工作；没有足够的优秀人才加入市区残联队伍，就很难做好各项扶残助残政策措施的制定和实施，残疾人事业就难以取得长足的发展。3. 残疾人事业发展资金资源尚未有效配置残疾人事业发展资金主要以每年政府征收的残疾人就业保障金为主，而残疾人就业保障金属于政府性基金，支出范围有严格的规定。厦门市残疾人就业保障金从2006年起通过地税代征后，征收力度得到进一步加强，使得残障金收入大幅增加，而业务主管部门市残联在出台残疾人康复、培训、就业等优惠政策方面还有一个逐步推动实施的过程，支出增长幅度较慢，造成残障金当年支出远小于收入，资金结余较大。综上，一方面厦门市残疾人事业滞后，残疾人各项需求强劲，急需政府资金投入，另一方面因为残障金的支出范围较为严格，一些残疾人扶持补助项目没有及时出台制度而无法列支，许多残疾人急需的服务因为监管尚未到位等原因暂时还无法进行政府采购，造成残障金的大量结余，残障金的资源尚未有效配置在一定程度上影响了厦门市残疾人事业的发展。4. 残疾人自身条件的限制残疾人群体由于生理、心理方面的缺陷或者身心功能的衰退等原因导致在社会活动和竞争中处于劣势地位，属于弱势群体中的弱势群体。这种劣势很难靠残疾人自身努力所能改变，需要通过政府和社会的支持，以外力介入来帮助残疾人摆脱困境，并且，残疾人的素质也难以在短时期内快速得到提高。鉴此，残疾人自身缺陷也在一定程度上限制了残疾人事业的快速发展。三、对厦门市残疾人社会保障的现状分析（一）对厦门残疾人救助救济的分析1残疾人社会救助的覆盖率低。虽然是与健全人比较，残疾人的救助覆盖率相对较高，但是由于残疾人的低就业率、低收入、高贫困率，目前残疾人的救助覆盖面与实际救助需求相比仍然是比较低的李迎生 厉才茂主编，残疾人社会保障理论与实践研究【m】，华夏出版社，2008年1月第一版,p153。厦门市残疾人的社会救助的最主要形式还是最低生活保障。大部分残疾人无法成为独立的人格主体，他们的日常生活无法自理，仍然需要依靠特定的监护人（父母、亲友等）照料、护理。虽然部分的特定监护人有一定的收入，但与照料、护理该残疾人的费用支出相比，却是入不敷出。现行的最低生活保障体系规定享受最低生活保障的资格仍是以家庭户人均收入作为计算标准，而一部分残疾人的户均收入人均标准又高于享受低保救标准，因此，大部分的残疾人生活得不到基本保障，生活仍然十分困难。2残疾人救助标准相对较低，不能充分满足残疾人的保障需求。目前厦门市低保标准在全省属最高，但与厦门的消费水平相比还是较低，且低保标准并非实际补助金额，厦门目前低保对象平均补助标准为：城镇138元/月，农村69元/月。厦门市民政局救灾救济处统计，2009年9月残疾人的补助标准与其实际需求相比仍然有很大差距。3.对重度残疾人的救助倾斜还不够。重度残疾人都是无劳动能力的残疾人，甚至生活都无法自理，日常需要靠专人照顾才能生存，其衣食住行都要依靠家庭负担，给家人带来沉重的生活压力和精神压力。虽然，目前厦门市对重度残疾人在最低生活保障方面有所倾斜，分类施保后每月增加2040元补助，但是与重度残疾人的实际需求相比，显然是杯水车薪，救助资源的倾斜度明显不够。4.救助制度较为单一，尚未形成整个社会福利津贴制度。厦门市对残疾人救济方面的长效机制主要是靠最低生活保障，救助制度非常单一，除此之外别无其他专门针对残疾人的救助政策。残疾人因为身体或心理的缺陷，与健全人相比有许多特殊的需求，需要一套完善的社会福利津贴制度。如残疾人中很大一部分体质较弱，需要比健全人更多的医疗费用支出，在低保政策之外急需出台残疾人医疗救助制度；重度残疾人中很大一部分生活无法自理，在低保政策外急需要建立居家护理救助制度，由政府购买居家护理服务。（二）对厦门残疾人康复保障的分析1.社会不够重视，康复理念淡薄。由于经济社会发展及宣传不到位等原因，社会上对残疾人常常存在一定的误解，认为残疾人就是残废人，永远无法康复，因此康复理念非常淡薄，不重视对残疾人的康复训练工作。许多人因为工伤或事故进行住院治疗后，往往不知道后续还需要进行康复训练，因此在出院后往往都没有接受正规的后续康复训练，错过康复训练最佳期，最终导致原本可以得到补偿的身体功能无法补偿，造成终身残疾。2残疾儿童抢救性康复工作严重滞后。据初步统计，厦门市07岁的户籍儿童数约为24.03万，按残疾最低发病率推算，学龄前需要康复的残疾儿童近900人（其中听力语言障碍儿童约240人，自闭症儿童约108人，智障儿童约257人，脑瘫儿童约288人），而且每年均在递增，加上外来人员的残疾儿童，那么厦门市就有1000多名的残疾儿童必须接受专业的学龄前康复，但进入康复医院康复训练的却非常少，仅有两成接受康复训练。 我市四残儿童仅两成接受康复训练，厦门商报a12，2008年12月3日原因主要有以下三个方面：一是新生儿残疾没有早发现早治疗，没有及时对小孩的身体功能进行检测；二是有的残疾人康复费用较高、周期较长，大部分家庭都无法承担高额的康复费用，无法坚持长期正规的康复训练活动；三是有的父母不愿意被别人知道小孩残疾，怕招来别人异样的眼光，不利于日后孩子的就学、就业、交友、结婚等等，因此不愿意送孩子去做康复训练。3.厦门市残疾人专业康复训练机构非常紧缺。目前，厦门市专业的残疾人康复训练机构只有3家，其中全面开展残疾儿童康复的只有市残联下属博爱康复中心，而市妇幼保健院仅开展了脑瘫与自闭症儿童的康复，民营机构思明迦南自闭症儿童训练中心只针对自闭症儿童康复。3家机构同时只能容纳约220多名残疾儿童接受康复训练， 我市四残儿童仅两成接受康复训练，厦门商报a12，2008年12月3日因此，目前厦门市康复机构不管是在硬件方面，还是在软件方面，远达不到近千名残疾儿童的康复训练要求。4.厦门市基层康复机构网络不健全，康复服务体系还不完善。基层残疾人康复主要以社区康复为主，目前厦门市仅有思明区在创“全国康复示范区”建立了以社区医疗服务中心为依托的康复模式，但是康复机制也不健全，还存在社区医疗服务中心与社区康复人员无法有机衔接、医疗人员不能做到定期深入到残疾人家庭走访复查等问题，特别是随着2008年我市社区医疗服务模式分设改革，将原社区卫生服务中心的基本医疗和医疗康复职能划出归并给综合性三甲医院，实行对社区基本医疗服务机构和公共卫生服务机构的彻底分设，原有已建立的10家社区康复站已名存实亡，没有发挥应有的康复作用；厦门市其他几个区的绝大部分社区没有开展残疾人康复工作，少数社区虽然已经建立了康复站点，但由于疏于管理和有效地组织，一些站点尚未真正发挥社区康复的作用，许多康复器材成了摆设。5.尚未出台残疾人的康复规范、行业标准、绩效评估体系。残疾人的康复训练既有医疗成分，又有训练的成分。目前厦门市尚未出台残疾人康复机构的准入原则、行业的标准、残疾人康复绩效评价体系等等。虽然民营康复训练机构隶属于卫生部门，但仍属残联部门主管，各级政府没有明确各部门的职能。因此，在残疾人康复训练行业标准没有制定的情况下，厦门市康复训练行业较为混乱，康复效果无法得到专业、科学的评估机构进行评定，因此残疾人康复的质量很难得到保证，为防止资金被无良康复机构套取使得政府对残疾人的康复补助无法很好开展。（三）对残疾人教育保障的分析1.厦门市的特殊教育学校相对较少。根据“十一五”特殊教育工作要求，户籍人数在30万人口以上、残疾儿童少年数量较多的县（区）都要建一所特殊教育学校中国残疾人联合会理事长汤小泉在全国残疾人教育就业扶贫工作会议上的讲话，2007年4月5日，而目前厦门市的特殊教育学校相对较少，只有市特殊教育学校、同安特殊教育学校和思明特殊教育学校三家。这三所特教学校可容纳人数约每年400人，根本无法很好满足残疾人的就学需求厦门市残疾人联合会教育就业处统计，2009年9月。特别是海沧、集美、翔安三个区没有区属特教学校的，残疾学生要上特校必须异地上学，给残疾人和残疾人家庭带来极大不便。2.随班就读的补助力度不够。残疾人渴望平等，除了重度或者二级残疾人以外，一般性残疾儿童都希望能够随班就读，而不是集中在特教学校就学。目前厦门市对有残疾学生在特教学校学习的，给予特教学校一定的补助；而随班就读的残疾学生需要学校、老师付出更多的努力，却无法得到政府的补助，不利于调动普通中小学对残疾人随班就读工作的积极性。3.考上大学的残疾人学生非常少。残疾人因为身体或者心理的原因，在学习上处于劣势，考上大学的残疾学生人数极少。据统计，2008年厦门市高考报名人数共16651人，当年仅有43名残疾人学生考上大学（其中大专24人，本科19人）厦门市残疾人联合会教育就业处统计，2009年9月，可见厦门市残疾人大学生很少，大部分残疾人无法进入高等学府接受良好教育，普遍文化程度较低，不利于提高残疾人的个人素质，也不利于提高自身发展和融入社会。4.残疾儿童学龄前教育缺乏补助政策。目前厦门市已经对义务教育、高中教育、中职教育、高等教育阶段的残疾人学生实行助学补助政策，残疾儿童就学从小学到博士都有一定的助学补助，但是学龄前教育补助政策还存在空白，尚未出台残疾儿童学前教育补助政策。由于我国的教育体制政策，政府对义务教育阶段补助力度非常大，学生所需承担的经费非常少，而幼儿园托儿所之类的学龄前教育不属于义务教育范围，缺少政府补助，因此各项学杂费比较高，而残疾人家庭大都比较贫困，在缺乏残疾儿童学龄前教育补助政策的情况下，很多残疾人家庭选择将残疾儿童留在家里让家人看护，无法将其送入正规幼儿园接受良好的学前启蒙教育，造成残疾儿童与健全儿童相比输在起跑线上，残疾孩子在进入义务教育阶段时也无法很好的随班就读。（四）对残疾人就业保障的分析1.残疾人就业政策覆盖面不够广。目前厦门市出台的一些就业扶持措施，对于那些缺乏就业能力的残疾人，如重度残肢体残疾人，农村无特长的盲人、精神、弱智残疾人，很难享受到就业扶持政策所带来的实惠，有关部门很难为他们安排工作。在我国一些发达城市有出台专门针对缺乏就业能力但并非毫无就业能力的残疾人的就业扶持政策，如上海、南京的残疾人阳光工场。2.农村残疾人就业扶持政策存在空白。厦门市岛外农村残疾人较多，尤其是同安区和翔安区，这些农村残疾人文化程度低，就业技能缺乏，且地处农村商业机会较少，绝大部分从事简单的农业生产或者闲居在家，因此厦门市出台的就业扶持政策基本没有覆盖到农村。在目前残疾人就业扶持政策体系中，没有对农村残疾人种植业或养殖业给予特别的政策扶持。3.残疾人就业机会较少。厦门市2008年对10170名持证残疾人进行就业状况入户调查登记，在6982名有劳动能力的残疾人当中，有就业意愿但尚未就业的2215名，占31.7%， 厦门市2008年“就业助残、达济弱势”残疾人就业场推介招聘会工作总结可见，约有三分之一的残疾人虽有就业能力和就业意愿却没有就业机会。残疾人由于听力、语言、视力、肢体等方面的功能缺失或缺陷，受教育程度普遍偏低，就业技能较为低下，很难找到适合的工作，无法顺利就业；即使已经就业的残疾人，工作也不够稳定，很有可能在产业结构调整或者设备升级更新时被淘汰精简，再次陷入失业困境，就业稳定性较差。4.残疾人就业的外部劳动力市场环境恶劣。一是从整个社会就业环境来看，城镇的失业人员、外来农村劳动力涌入城市、大学毕业生纷纷涌入劳动力市场，劳动力供大于求，健全人就业较为困难，残疾人就业就更显困难；二是部分用人单位对残疾人存在偏见甚至歧视，认为残疾人能力素质低下，或者认为聘用残疾人有损企业形象，因此宁愿缴纳残障金也不愿意安排残疾人就业。5.一些残疾人自身素质和就业观念不能适应市场需求。在市残联调查中发现，有劳动能力的6982名残疾人中，无就业意愿的残疾人有1585名，占22.7%。 厦门市“就业助残、达济弱势”残疾人就业专场推介招聘会情况介绍这部分残疾人存在就业依赖政府“等、靠、要”的思想，不愿意就业或者就业期望值过高，思想观念不能适应当前就业形势要求。（五）对残疾人社会保险的分析1.社会保险覆盖水平低，相当数量的残疾人被排斥在社会保险体系之外。厦门市社会保险主要包括城镇职工基本养老、基本医疗、工伤、失业、生育保险五大险种，主要参保对象是就业的城镇职工和灵活就业人员。很多残疾人因为没有就业被排除在城镇职工基本社会保险之外，五大险种覆盖率较低，只能参加农村居民和城镇居民医疗保险单一保险险品种。特别是养老保险，城镇未就业残疾人和农村残疾人都未能参加养老保险，老无所养，只能依靠低保和家庭供养维持生计。2.有些残疾人医疗康复项目没有纳入医保结算范围。根据医疗目录范围，很多残疾人康复训练项目以及精神病人服药项目没有进入医疗保险报销范围，残疾人只能用现金自付方式来获取这些服务，进一步加重了残疾人的经济负担，有些残疾人因为负担不起医疗康复费用而不得不放弃康复治疗的机会。3.医疗保险进入统筹门槛高，尚未出台购药补助政策。厦门市大部分残疾人没有参加城镇职工医疗保险，只参加城乡居民医疗保险，医疗费用让原本贫苦残疾人家庭雪上加霜，难以支撑。即使有参加城镇职工医疗保险，医疗保险进入统筹门槛较高，报销起付线下的自付部分医药费也让残疾人难以承受。厦门市尚未根据残疾人需要较多医疗费用这一特殊情况，有针对性的出台残疾人购药补助，对残疾人在定点药店购买一些常见用药予以购药补助措施。四、关于全面建立厦门残疾人社会保障体系的建议（一）进一步强化社会舆论导向，充分重视残疾人社会保障事业1.媒体应加大对残疾人事业的宣传，让全民来关注残疾人事业。目前，厦门市在电视、广播、报纸及户外广告上宣传残疾人事业内容不多、形式单一、过于简单。虽然市、区残联部门每年都有安排一定的残疾人宣传的经费，但往往仅限于用于残疾人节日活动的宣传。残疾人事业的宣传对开展各项残疾人扶持工作很有帮助，有利于让全社会的人了解残疾人的困难，消除对残疾人的偏见和歧视，充分树立民众帮助支持残疾人和残疾人事业的责任感和使命感，从而积极关注残疾人事业、支持残疾人事业、投身于残疾人事业，在整个社会上树立“平等、参与、共享”的基本理念，为全面建立残疾人社会保障体系营造一个良好的社会氛围 蔡禾 周林刚主编，关注弱势：城市残疾人群体研究，北京，社会科学文献出版社，2008年10月第1版,p265。2. 政府有关部门应充分重视残疾人事业发展，不断推进残疾人工作向前迈进。残疾人事业发展、残疾人社会保障体系的建立离不开政府有关部门的重视与支持。首先，作为残疾人与政府沟通的桥梁，市、区残联机关必须有健全的组织机构和足够的人员编制来吸引优秀人才来为残疾人服务，解决人员不足的问题；二是各区残联必须有独立的机构，以便更好的独立运转，明确职责分工；三是市博爱康复中心应尽快转型为全市残疾人康复指导工作的示范基地和管理机构。3. 市残联机关应该切实负起责任，为残疾人谋福祉。市残联作为厦门市残疾人社会保障体系建立的主管机构，应该立足自身职责，不断强化机关效能建设，努力提高服务质量和综合保障能力，充分了解残疾人的需求和状况，有针对性的出台各项残疾人扶助政策，并形成完整的残疾人社会保障体系，更好的保障残疾人的就业、救助、康复、社会保险等合法权益。4. 强化对残疾人及残疾人家庭的政策宣传。厦门市近年来出台了一系列的残疾人扶助政策，通过强化对残疾人和残疾人家庭的宣传，让他们了解到厦门市的残疾人扶助优惠措施政策，以引导他们办理残疾证的积极性，并让他们能够充分利用各项扶持政策享受政府的关爱；通过政策宣传，让他们充分认识到残疾人康复训练的重要性，避免因不了解而错过最佳康复期。5.通过唤醒民众的爱心意识，让更多爱心志愿者积极扶残助残。残疾人的关爱程度是体现城市文明的重要指标，爱心志愿者也是城市文明的重要体现。在北京、上海、南京一些发达城市，其残疾人社会保障体系较为健全，很大程度上与当地志愿者的献爱心活动密切相关。2007年国庆胡锦涛主席参观过的上海虹口区曲阳社区专门为智障人士设立的“阳光之家”就是因为由很多志愿者的加入而让残疾人倍感温馨，社区的一位退休教师几年如一日教智障孩子学乐器，附近大学院校的志愿者在“阳光之家”登记后定期轮流利用课余时间对智障孩子开展生活技能学习、康复训练，形成长效机制。厦门是全国有名的文明城市、温馨家园，在公交车文明让座方面全国有名，在志愿者方面已经形成了以大中专学生、企事业单位工作人员、公务人员、医务工作者为主体的青年志愿者队伍，总数超过22万人，其中，注册青年志愿者近76万人厦门市青年志愿者总数超22万人，新浪网，/s/2008-04-20/095213765435s.shtml，但是，尚未建立一套完整的志愿者扶残助残体系或者长效机制，目前经常是在一些残疾人节日组织活动时请志愿者到场帮忙，对社区或家庭的残疾人的关爱行动没有形成不间断的轮流服务长效机制。鉴此，政府有关部门不但要唤醒民众的爱心意识，更要努力搭建志愿者与残疾人之间的献爱心平台，积极鼓励、组织、引导志愿者深入到社区、残疾人家庭、福利院、敬老院为残疾人献爱心，并形成扶残助残长效机制。（二）提高残疾人救济救助标准，建立残疾人社会救助长效机制我国残疾人保障法规定：国家和社会对无劳动能力、无法定抚养人、无生活来源的残疾人，按照规定予以供养救济。在保障残疾人基本生活福利的同时，需要根据社会经济发展水平不断提高残疾人社会保障水平，使残疾人社会保障支出在社会财富的分配中占有适当的比例。这样，才能保障残疾人享受到社会经济发展的成果。1. 扩大城乡残疾人享受低保的范围。厦门市城乡残疾人家庭收入低于低保线的，依照有关规定纳入最低生活保障范围，但一些贫困残疾人生活虽困难却达不到低保条件，不能很好的得到社会的适当救助。鉴于残疾人和其他贫困健全人不同，就业能力低且多有疾病，建议政府应充分考虑残疾人的特殊性，采取残疾人较低的低保标准线或者对残疾人收入单独计算（不按家庭收入计），以扩大城乡残疾人享受低保的范围，把更多贫困残疾人纳入到政府救助范围，保障基本生活。2. 适当提高残疾人低保户的低保补助标准。目前厦门市的低保补助标准无法满足残疾人的日常生活需要，建议在残疾人分类施保的基础上，采取提高分类施保残疾人补助标准增发低保金的办法，在一定程度上缓解残疾人低保对象的经济困难，共享经济发展成果。3. 增加残疾人救助项目。残疾人是社会的特殊群体，除了经济困难外还有其他生活上的困难，因此建议政府充分考虑残疾人的各项特殊需求，根据实际情况对残疾人实行不同项目的救助，除了目前厦门市实施的低保残疾人的分类施保这一简单做法外，政府还可以对残疾人提供包括医疗救助、康复训练救助等项目。4. 建立重度残疾人福利津贴制度。绝大部分重度残疾人失去了就业能力，甚至生活无法治理，这部分人即使享受低保及分类施保补助也难以解决其生活困难，建议在低保救助的基础上，为厦门市城乡重残、无工作残疾人给予特定的生活津贴，统一城乡津贴标准，明确资金渠道，形成长效机制。此外，考虑到照顾残疾人既是残疾人家庭的责任，更是社