【doc】1936—1937年中国学术界的战时财政主张.doc

19361937年中国学术界的战时财政主张e河北学刊11996.319361937年中国学术界的战时财政主张张鸿石抗战前夕,面对日本帝国主义发动的全面侵华战争已迫在眉睫的严酷现实,在国民政府着手进行政治,军事,经济诸方面准备的同时,中国学术界围绕着如何解决战时财政问题曾进行了一系列深入研究,提出了许多颇有见地的主张.下面就此作一简要评述.一,力促国民政府尽快实现财政战时转轨从1936年起,随着国际局势日益恶化和中日战争阴影逐渐迫近,学术界开始关注国民政府困厄不堪的财政状况.一些着名学者如马寅初,钱俊瑞,千家驹,何伯雄,章乃器,张一凡,朱侯,丁洪范,何廉等,纷纷发表文章,阐述自己的战时财政主张.朱侯环视世界发现,各国战争空气之浓厚,战争心理之蔓延,军费支出之激增,军备竞赛之激烈,视一九一四年大战之前夕,则又有过之无不及.反观中国,三四年来不断被人入侵,国土日削,国势日蹙,时至今日,已成俎上之肉,釜中之鱼.他对此深表担忧,发出我们的战时财政准备得怎样的提同.表明中国学术界已把对战时财政同题的研究提到议程.千家驹首先从中日战争的性质和特点出发,提出了实现财政战时转轨的前提条件和一些基本原则.他指出抗日战争将是一场正义的民族解放战争,其特点是敌强我弱,旷日持久.这就为中国财政提出了持久性的要求,否则我国不败于战争而先败于经济.为此必须停止内战,调动各方面力量,形成举国一致投身抗战的局面,这是实现上述目标不可或缺的政治前提唯其如此才能在战时贯彻有钱出钱,有力出力,钱多多出,钱少少出的方针,才能在制定财政政策时体现公平,普遍原则.他并不是把战时财政单纯看成一个经济问题,而是与停止内战联系起来,可谓抓住了问题的关键.因为财政作为国家?的一项重要经济制度,它的有效运行确实需要一个稳定统一的政治环境,没有这个环境,各种战时财政手段就无法正常发挥其支持战争的作用.何伯雄研究了欧美各国在第一次世界大战期间战时财政的特点后指出,欧美各国战时财政的特点是:财政支出中军费开支大增,在制定财政政策时注意到促进社会生产和培植税源,在财政预算方面都对战时所需做了提前安排;在充实战时财政实力方.面,各国普遍采取了设立战时基金,战时准备金,增添课税,发行内外公债,增发纸币等办法.他认为上述许多做法值得我们学习借鉴,具体而言,他不赞成在战前就预设一笔战时基金,认为那样不但要为此支付一笔可观的保管费用,而且还会因资金呆滞降低资金利用率.关于增加银行准备金,他认为考虑到国民政府中央银行现金准备总额太少,经济实力太弱,中央银行当务之急应是尽速扩充资本,增加现金准备,然后在此基础上再酌情建立战时准备金.对于发行公债,他认为这虽可以解决战时财政的急需,吸引社会游资,但若无限度地滥发公债,则有引起通货膨胀之虞,因此主张这种办法只能是暂时弥补财政之不敷或救济财政困难之一个手段,而不能作为经常岁入之唯一手段.针对国民政府财政历年岁出岁入相差悬殊,常以发行公债为其财政弥补亏空的唯一手段,因而造成赤字连年居高不下的情况,他建议与其战前以发行公债为战时财政做准备,还不如平时国家对国民所有之资力,务任其极量活动,以增加国民生产力,从而为战时公债发行留有市场.关于增添课税,他认为纳税本是人民对国家应尽的义务,但中国历年来在税种设置和税赋分布上存在许多弊端,如果战时再任意增税,势必陷经济于日益破产,致固有税源亦无着落,.所以主张应靠发展社会生?95?产力的办法,藏富于民,从而增加战时财政的收入来源.至于增发纸币,他认为盲目发行,只会造成国内币值紊乱,导致通货膨胀并引起外汇波动,从而影响对外贸易,因此原则上不主张采用这一办法.在谈到战时财政与平时财政的关系时,何伯雄认为两者即有联系又有区别,平时财政是战时财政的基础,战时财政仅在统制范围和手段上与平时财政略有不同.平时财政政策要尽量鼓励发展生产,以培植税源.这样一旦战争爆发,国家财政就能迅速平稳地转入战时体制,并可获得一个稳定可靠的财政来源.张一凡侧重探讨战时财政中收支应遵循的一些具体原则.他说,.良好之财政,至少须收支平衡,又非仅以收支平衡为己足,尤须求其收支之每一文钱,直接间接上皆能与人民发生良好关系.故取之于民后,必须用之于民;又应考虑其如何取法?如何用法?取用关系之必须合理.本着这些原则,他提出在国难当头之际,国家财政之.取必须.合乎最小牺牲之原则,以不妨碍社会生产发展为限度,并应适当留有余地;国家财政之.用要.合乎最小牺牲之原则,而又确能充分经济,亦即财政收入应最大限度地用于发展社会生产,改善民生.这样战时财政才具有.完成非常使命之功能,才能.确保公私经济之自然发展,立下承平应急之健康基础,完成.救亡图存的使命.很明显,张在此提出了财政政策上的一个重大命题,即财政政策对于经济效率的影响.现代财税理论认为,过重的税赋会打击资本的经济能力,影响各个经济主体的生产经营积极性,这对税源的损伤甚大,将导致财政收入减少.应该说这些思想无论对平时财政还是对战时财政都同样有极好的指导意义.这一时期,部分学者还针对国民政府在建立战时财政体制时行动迟缓的现实,提出在中日战争在所难免的情况下,实现财政战时转轨,建立战时财政体制已势在必行.政府当局要.未雨绸缪于战前,不可临渴掘井于战后.这些呼吁对国民政府在抗战中最终建立战时财政体制,起了积极的推动作用.二,开源节流并重充实国家战时财政实力抗日战争将是一场大规模的现代战争,其消耗必将非常庞大,这就要求战时财政不但要保障国家由平时转入战时状态所需各项资金的筹措和供应,而且要有计划地进行大规模的军事工业建设,以建?96?立起雄厚的军事经济潜力.因此增强中国的财政实力,使国家在即将到来的民族解放战争中有充裕的财力抗击强邻的入侵,就成为这一时期学者们日夜萦怀的另一个重要问题.学者们在筹划解决这些问题时,对战争可能给中国经济造成的巨大破坏有一个清醒的认识.他们认为战端一开,中国财政的主要来源:关税,盐税和统税,将大幅度减少.以关税为例,战争爆发后,日本必将封锁中国沿海通商口岸,使中国对外贸易受到严重影响,所以.关税收入减少,自为意想中事.至于盐税收入也不容乐观,因为中国盐场多数集于沿海,战火一起,生产将首当其冲受到破坏,运销也会因.长江上下游发生激战,江运阻梗深受影响,因此盐税之不足恃,实彰彰明甚.谈到统税,学者们分析,统税虽占国家财政收入第三位,但受战争影响,主要课税商品的生产必然下降,销售也将随之减少,这样看来战时对消费品征收的统税也靠不住.此外,战时发行公债受到国家整体经济实力的限制,又需有所节制.为此他们建议战时国家应在公平,普遍的原则下开征新税,设置新税种.至于征收对象,主要应针对那些有负担能力而对国家又无直接负担者.具体而言,要征收如下新税:1.市地价税与土地增值税.朱侯提出多年来土地投机者随着地价上升大发横财,但对国家却不交分文税款,这极不合理,所以应.速举办市地价税与土地增值税.征收办法是:.凡市地主房主有租金收入者,租户于付租时即代政府扣除百分之几至百分之几(自为累进)之收益税,以作战时准备,至于税率.不妨较公务人员所得捐为重.2.银行业收益税.朱侯认为银行业是盈利最多而对国家负担最少的行业,所以他建议,.所得税既一时筹办不易,当先举办银行业收益税.其税率,其累进,自不妨较高,盖银行其获利独厚,负担能力亦为最大.3.享乐税.学者们认为,在举国一致进行神圣的民族保卫战争之时,后方民众应崇尚简朴,对那些以享乐为目的的个人消费,如看电影,看戏,跳舞,出席音乐会等要加征享乐税.对在战争期间举办奢侈宴席的更要加征重税.4.财产特捐.丁洪范和千家驹均主张开征此税种.为了有效地征收此捐,他们建议采取如下步骤:o首先调查国民个人净财产,包括一切动产,不动产,存款,放款,古玩,珠宝等在内而除去其负债,其次按个人的净财产总额顺序派以特种公债.在征收此捐过程中应注意,务使首富之多余财产额派完时才派至次富者.此公债不能在市面上兑换,也不能抵押,以免扰乱金融.为了防止纳税人用藏匿,私赠等方式逃避纳税,千家驹主张发动民众对这些人进行监督.他还把征收财产特捐与实行社会改良联系起来,认为此办法如实行得宜,不但可以救济中国战时财政困难,且可以获得一副目的,即肃清封建残余势力这种肃清封建残余工作,在平时是非常艰难的,而且也许不免要流血,但是在战时却可事半而功倍.在节流方面,学者们提出应省去一切不必要的开支,尤其是内战开支,因为连年内战造成兵连祸结,不仅给广大人民带来深重灾难,而且严重虚耗了国家财政实力.因此,学者们要求停付一切内战开支,把省下的开支用于国防建设,把内战开支变成保卫民族生存的正当消耗.表达了他们要求停止内战一致对外的强烈要求,对国民党的内战政策亦提出了间接地批评.同时他们还主张消减政务费并停付中央政府对地方的补助费,以节省财政开支并实现国家财政统一.对于在国民政府财政支出中仅次于内战开支而占第二位的债务费开支,学者们建议采取非常手段停付或缓付.上述主张不仅体现了一切眼从抗战需要这一战时财政的基本原则,又兼顾到发展社会生产,体恤民生.就某些具体建议来说,因其具有可操作性,在战时已被国民政府所采纳.如抗战爆发后,国民政府1938年8月颁布了抗战建国纲领实施方案,其中明确规定要举办战时消费税,举办战时利得税筹办遗产税等,这些都对保证国民政府的财政在战时极困难条件下仍照常运转做出了贡献.不过应指出的是,这些财政主张还未触及国民政府财政的实质,即以开源而言,战时财政收入的最大源流实赖战时生产体制的形成,亦即实赖战时工农业生产和商业活动在纳入战时轨道的同时,能有一个实在的发展.因此,为实现这一目标,在制定战时财政政策时一方面不能伤民太甚,那样反而会枯竭财政源流;另一方面,还要改革农村生产关系,重新调整土地归属或者通过颁布土地法规规范农村产权关系,从而保护和激发战时农业生产积极性,以推动农业尤其是西南大后方农业的发展.至于工业生产,在扩大税源的前提下,国民政府不仅要用战时的军令政令积极保护民族资本,同时还要有计划地进行军事工业的投资,大力资助那些对战争的胜利不可缺少的商业与工业.这表面上看似乎反开源而行之,实则正是开源等战时财政政策的一个十分重要的内容.可惜学者们对此鲜有论述.三,兴利除弊并举巩固国家战时财政基础多年以来,国民政府的财政一直在恶性循环中运行,流弊甚多,已是积重难返,况又逢哉时百业待举之时,改革财政的前景实令人担忧.但千家驹对此有独特看法,他认为战争爆发后固然会加重财政改革的困难程度,但同时也为之提供了一个良好的契机,使平时财政的弱点可以藉战时而把他们全部克服.他认为如果全国人民都被广泛动员起来参加抗战,那么一切有利于抗战的举措都会得到人民支持,财政改革当然也不例外.千家驹把人民的支持看成是战时财政改革的最有利条件,可谓慧眼独具.那么战时的财政改革应从何处着手呢?学者们认为,应首先从改革税制入手.国民政府定都南京后,虽对财政问题予以相当的重视,采取了一些措施力图革除北洋军阀时期的沉积弊端,但还没有彻底理顺关系,突出表现是税种分布不合理,税制单一.这种以间接税为主的财政税收制度对中国财政为害甚深,它不但不合乎公平,普遍原则,而且极易受战争影响.为振衰起懦以巩固国家财政计,学者们建议中国财政税制必须打破从来以间接税为中心的窠臼,走上由间接税到直接税的路子.在确定直接税征收范围时,必须结合中国具体情况,务求体现公平普遍原则,对有巨额所得者,要使他们负担纳税义务,而对那些收入仅够或不够维持生活者要予以免征;鉴于农民生活十分困苦,民族资本举步维艰等情况,他们建议在制定税率时起税点当求其高,税率务当求其轻.这些主张对战时财政来说确实不失为一个现实可行的办法,显然,直接税的征收对于扩大税源是个便捷的方案,它可以在不加重广大中,下层工人,农民,小商人负担的前提下增强战时国家财政实力,但如此一来必将触动大地主,大资产阶级的利益,即使国民政府有诚意采用这一方案,它在执行过程中也必将遇到强大阻力,因此其可行性确实值得怀疑:?:j7?蒋元新从培养税源角度阐述了财政改革方案,他认为现代财政政策无非要体现如下两个内容:一是应有利于国民经济发展;二是应有利于充实国力.而上述两点都需要有一个稳定的税收来源作基础,为此国家财政在取和用上都要注意培养税源,具体说就是要从支出分配上开其源,从收入之方法上培其基喝.根据这一指导精神,国家财政收入平时应大部分用于发展社会生产,战时应在不破坏生产力的基础上用于国防;至于国家财政税收则要顾及民生.上述学者们的论点是试图从改革税制入手,建立新的财税体制,确实抓住了问题的关键,可谓正中肯綮.但仅此一点,对建立一个既讲求效率又关注公平的战时财政体制来说,还难收全效.无疑,战时财政不仅要讲求效率原则而且要关注公平.所谓效率原则就是指国家财政在战争爆发后不但有充足的财力购置武器弹药和其它作战物资,以满足军队成员的要求,保持和提高部队战斗力,而且还要保证战时国民经济的发展,以提高国家军事实力;所谓关注公平,就是指国家财政要利用各种财政手段合理分配国民收入,以安定民生,只有这样才能使战争建立在稳固的基础之上.但国民政府财政在这两方面存在许多问题,以向直接税过渡为目标的税制改革,虽然能向公平方向迈进一大步,但却不能完全满足战时财政要安全可靠迅速地集中巨额资金,以应付战争急需这一要求,即不能完全满足战时财政的效率原则.而战争环境客观上要求国家财政收支必须向国防倾斜,这势必引起财政收支的急剧变化,因此国家除了要建立起一个与战时生产体制相配套的统收统支的战时财政体制外,还需建立健全国家金融机构,颁布积极稳妥的金融政策和法规,这样才能最终完善战时的财政体制.对于这一点,这一时期的学者们似乎只有章乃器和钱俊瑞给予了应有的重视.章乃器认为国民政府财政的最大弊端在于取注:朱使:中国战时财政之出路),东方杂志)33卷7号,25页.千家驹:中国的平时和战时财政问题),东方杂志)34卷1号,82,84,87页.何伯雄:战时财政金融问题之研究).申报月刊)4卷7号,l4915o页.申报)民国二十五年十二月七日.朱侯:中国战时财政之出路),东方杂志)33卷7号.2829,34,3435页.益世报(天津),1937年6月21日.?98?之于民者未能尽用于民.它不仅影响了社会经济的发展,而且严重削弱了国家财政基础为了改变这种状况,国家必须制定相应的财政政策,其基本精神应该是,极力防止民间资本变成内战资本,防止农业资本变成都市买办资本和享乐资本,防止国内资本变成国外资本.为此在财政手段上就要协调好货币,金融,贸易,国际收支等诸方面的关系,用纸币作为国内商品交换媒介,腾出金银作国际支付之用,金融方面战时应限制私人存款的支付,把一切闲置