论派驻看守所检察监督机制的缺陷及完善.doc

论派驻看守所检察监督机制的缺陷及完善以“牢头狱霸”监督为视角近年来，一些地方看守所连续出现被监管人被同监舍人员体罚虐待、殴打致死的“牢头狱霸”事件，这一事件暴露出执法部门存在有法不依、执法不严问题，也反映了派驻检察监督机制部分缺失。本文试图通过分析派驻检察监督机制在监督“牢头狱霸”方面的运行，揭示派驻检察机制存在的缺陷，进而提出完善对策。一、派驻看守所检察机制在监督“牢头狱霸”方面的体现（一）在派驻检察权运用方面第一，行使执法监督权、纠正违法权及检察建议权遏制看守所违法监管、不当监管。如处理矛盾不查明真相，滥用械具；成年犯与未成年犯混关混押致使未成年犯被 “牢头狱霸”欺负；使用“号长”、“拐棍”管理舍房使这部分人作威作福欺压其他被羁押人员，对应的监督职责便有械具实施检察、分关分押检察、舍房管理检察。第二，督促公安立案查办“牢头狱霸”又犯罪，对严重扰乱监管场所秩序，致其他被羁押人员死伤的行为予以严厉打击。第三，查办监管干警贪污受贿、渎职侵权类职务犯罪，对违反监管规定，使用人情犯、关系犯管理舍房造成“牢头狱霸”导致严重后果的，渎职致使被监管人被殴打致死的、违规使用“眼线”非法取证等行为予以打击的等。（二）在严格执行工作制度方面通过执行工作制度深入了解监舍动态，预防、教育、制止“牢头狱霸”行为。如开展羁押检察，避免 “牢头狱霸”的产生；开展“预防职务犯罪”活动，提高管教民警履职责任感；开展法制教育、检务公开宣传使被监管人认识“牢头狱霸”的行为构成犯罪将受到严厉惩处；对有“牢头狱霸”倾向的被羁押人员进行个别教育，心里矫正；对被羁押人个人费用定期检察，避免“牢头狱霸”强吃强占。加强巡视，拓宽在押人控告、申诉、举报的途径，对易成为“牢头狱霸”的“上坝位”、“号长”、“眼线”、 上坝位：又称“上八位”，指入监舍时间长，睡觉铺位在离厕所最远的几个位子，这部分人最容易形成小团体，欺压新进人员，迫使他们接受潜规则。“号长”指舍房中被管教指定或者群体自动形成的管理者。“眼线”指管教在舍房中安插的用于刑侦的被监管人。“暴力犯”、“重罪犯”、“经济犯”、“累犯”、“黑恶势力”等重点监控。二、派驻检察监督机制存在的缺陷派驻检察监督机制无论从权力设计还是制度规范无疑是丰富的，但近几年出现的“牢头狱霸”事件责任倒查时总反映出派驻检察监督机制缺失的问题，究其根本原因：（一）派驻检察监督制度不完善1派驻检察监督制度立法滞后目前，监所检察无论从职能上，还是在作用上，与其他检察业务相比显得乏力，其原因是多方面的，但法规不健全，立法滞后，致使监督工作在程序上缺乏法律依据，在职能发挥上没有法律保障是一个主要因素。 兰艳萍：“实施大派驻与规范检察室建设提高监所检察的法律监督能力”，载检察实践2005年第5期。如检察机关发出纠正违法通知书，依据的是看守所轻微违法与严重违法标准，该标准是高检院监所检察厅、公安部十三局于1993年下发的，涉及“牢头狱霸”监管的条款仅两条：一是使用人犯管理人犯，尚未造成“牢头狱霸”欺压他犯等后果的属于轻微违法；二是使用人犯管理人犯，致使造成“牢头狱霸”欺压他犯造成严重后果的属于严重违法。事实上“牢头狱霸”行为猖獗与监管场所违反日常监管规定、监管不当存在相当关系，看守所轻微违法与严重违法标准范围显然过于狭隘，不适应新时期新情况监管工作的需要。2派驻检察监督制度缺乏可操作性在现行极其有限的法律规定中，有关法律监督的条款更为原则、抽象，缺乏可操作性，立法缺陷为监管活动的随意性留下了很大空间，监管干警在监管活动中行使权力范围过大，而现行法律规定又缺少有效的监督制约权力的程序，极易导致滥用职权、侵犯被监管人合法权益和司法腐败的现象。 刘妍：“强化看守所检察监督的几点建议”，载检察日报2009年3月30日。3派驻检察监督制度法律效力低法律对监管活动的监督基本上没有涉及，这是我国立法中的盲点，如何对监管活动进行监督完全取决于检察机关的内部规定，无形中降低了监督的法律地位和权威性，导致对刑罚执行活动进行监督时底气不足，纠正违法效果达不到理想要求。 申怀书、孙章贺：“如何让纠正违法通知书更具可行性”，载检察日报2007年7月1日。 （二）派驻检察监督权弱化派驻检察监督权对尚未构成犯罪的违法监管活动只能启动纠正违法的程序，无强制执行权与决定权，检察监督权无法与看守所刑罚执行权、监管执法权相抗衡。具体体现在：1对“牢头狱霸”的处置无直接处分权首先，派驻检察对发现的轻微“牢头狱霸”行为只能批评教育，没有直接处分权，只能建议管教采取实施械具、禁闭、调监、限制加菜、限制娱乐、通信等惩罚性措施。其次，对管教民警提请实施械具、禁闭没有审批权，对错误处置的没有强制改变权，只能建议纠正，有时管教为了维护自身权威不会轻易听从驻所检察人员建议而改变处置措施。再次，检察室对构成犯罪的“牢头狱霸”没有直接侦查权，只能对公安机关进行立案监督，侦查监督。2对监管活动违法纠正力度不大首先，派驻检察对发现的违法监管难以采取强硬的纠正措施，通过口头协商，力度不大，即便向监管单位发出纠正违法通知书，也只是启动了纠正违法程序，能否纠正则依赖于监管机关自己的行为。法律没有规定有关机关必须在多长时间内予以纠正,如果不纠正将会承担何种法律责任。这就造成司法实践中有的办案机关往往无视检察机关的纠正违法通知,有的甚至在检察机关多次发出纠正违法通知书后仍然拒不纠正,检察机关也无可奈。 白泉民：“检察机关纠防超期羁押工作的回顾与思考”，载国家检察官学院学报2006年8月。 其次，有些日常检察中发现的一般性违规达不到“严重违法标准”，驻所检察即便发现一件纠正一件，由于缺乏责任追究机制，也难以从根本上杜绝，久而久之就疲于纠正、放任不理。如已决犯与未决犯、成年犯与未成年犯混关混押、新近人员在过渡监舍超过过渡期限等。有的看守所基础条件差，监管理念落后，加之不能用发展性、预见性的眼光看待问题，看不到这些违规监管可能导致或者形成“牢头狱霸”，致使日常监管中违规现象频频发生。（三）派驻检察权、义、责不统一由于派驻检察监督职能与看守所监管职能有交叉融合的内容，法律法规却对此没有清晰界定，导致实践中出现职能不清、推诿扯皮现象，如对羁押期限的监管、对九类罪犯建档管理等。其次，派驻检察职责广泛，既有办案职责，又有对行政执法监督与刑罚执行监督的义务，但在派驻检察制度不完善、检察权被弱化、派驻检察基础工作薄弱的情况下，派驻检察人员履职得不到有效支撑，反思“躲猫猫” 躲猫猫事件：2009年2月12日，云南昆明市晋宁县犯罪嫌疑人李荞明在看守所受伤死亡，被媒体报道后，公安机关公布调查结果是李荞明由于与同监舍的在押人员在天井玩“躲猫猫”被踢打并不小心撞墙而导致死亡，结论被广大网民质疑，其后事件一波三折，最后，检察机关与公安机关再次公布调查结论，李荞明系被同监舍在押人员殴打致死，监管民警李东明、苏绍录涉嫌渎职犯罪被侦查，驻所检察室主任因监管不力被免职。系列事件，责任倒查派驻检察人员也难逃其咎。诚然，懈怠监督职责理应受责，然而，能否发现问题，能否督促监管场所整改却是个能力问题。对不能控制、难以发现、监督不了的事故承担责任无疑会导致两个极端：一是派驻检察监督性质将不复存在，代替看守所管理，演变为看守所的内设机构。二是发生事故不敢调查监督，而与看守所同荣共辱，共同“欺上瞒下”、“满天过海”，成为看守所做好善后工作、公众工作的“挡箭牌”。（四）派驻检察监督方式落后目前，绝大多数检察机关派驻检察硬件设施差，信息化程度不高，没有实现办公自动化、监控联网、无法实现动态监督。检察监督的成效在很大程度上取决于能否及时发现违法，查明违法，而现有法律规定的监督手段又具有消极性、被动性、事后性等特征。实践中，很多监管单位发生各种事故、作出各种处罚决定，都不向检察机关报告。检察机关不能在第一时间掌握执法中的问题，监督效果必然大打折扣。 刘妍：“强化看守所检察监督的几点建议”，载检察日报2009年3月30日。其次，派驻检察巡视检察流于形式，发现问题肤浅；查看资料获得信息有限；开联系会议、参加狱情分析会等了解问题不深入，解决问题不到位。最后，部分驻所检察人员开展监督工作技巧不高，或是过分注重配合，得过且过不去监督，该口头纠正的不纠正，该发书面纠正违法通知书改为检察建议书；或者小题大做，在没有查明真相、分析原因、找准依据的前提下，滥用权利发出“两书”，结果不但达不到监督效果，反而造成与场所对立的局面，影响了监督工作的长期开展。（五）派驻检察监督队伍建设薄弱“监所”素有小检察院之称，职能涵盖了检察业务的方方面面，面对不同的监督对象，涉及事项繁杂，必须处理好与上级司法机关、同级其他司法机关、同级检察机关内部其他部门、看守所、被羁押人员及其家属、律师等方面的关系，既要维护被羁押人员合法权益，又要保障诉讼活动的顺利进行，既要协调配合，又要强化监督，这考验着检察人员自身的业务素质与其他综合素质。然而实践中，面临着派驻检察人员不足，年龄偏大、文化程度偏低、专业素养不高等问题。据调查,全国检察机关派驻看守所检察室一般按被羁押人员的0.5%1%的比例配置检察人员,看守所却是按14%的比例配置警力配备。 林厚全：“论人民检察院派驻监所检察制度”，载重庆工商大学学报2008年11月第18卷增刊。虽然在检察机关内部，监所检察是与侦监、公诉平行的职能部门，但实践中是派驻检察工作长期得不到足够重视，检务保障不到位致使派驻检察人员中立性受到质疑，派驻检察队伍缺乏业务骨干、缺少专业培训与轮岗交流机会。三、完善派驻检察监督的对策（一）完善派驻检察法律制度从1980年以来，涉及监管场所刑罚执行与监管活动的法律法规不足10部，主要有刑法、刑事诉讼法、监狱法、人民警察法、国家赔偿法、律师法等。而以公安部下发的部门规章及内部规范性文件却高达100多个，最高人民检察院下发的涉及派驻检察监督方面的内部规定有30多个，这些规定绝大部分是以通知的形式下发的内部行文，效力低、对其他司法机关约束力不强。“两高”、公安部联合发文约20多个，大部分是开展专项行动时的联合行文，有一定的约束力，稳定性却不够。1998年公安部曾下发文件开展“严格执法、文明管理”创建活动，要求通过创建活动“彻底解决少数民警工作不负责，职务违法犯罪和违纪问题；改变对监所管理不严、一些地方牢头狱霸猖獗，重大恶性事故时有发生的局面”，然而活动治标不治本，没有形成制度规范与长效监督机制，“牢头狱霸”现象卷土重来。因此，建议制定人民检察院检察监督法，完善检察监督体制，使其检察监督权能与公安侦查权、法院裁判权、行政机关的行政权相抗衡。同时就派驻检察监督内容、程序、监督手段作出详尽规定，使监所检察切实做到有法可依。建议对检察室与看守所涉及刑罚执行与监管执法方面的规定进行清理，以“两高”、公安部名义出台派驻检察室、看守所工作办法，明确双方权利义务、厘清工作界限与责任追究办法，同时以流程的形式将双方开展工作的方式、步骤确定下来，使开展各项具体的检察监督工作有依据、具有可操作性。（二）强化派驻检察监督权人民检察院是法律监督机关，然而，面对大而广的行政执法活动难以实现其监督权，这是因为根据现行法律的规定人民检察院对行政执法监督的范围窄、权力小，作用是十分有限的。 胡卫列：“行政诉讼检察监督论要”，载国家检察官学院学报2000年第8卷。在司法实践中，检察机关与监管机关不具有实际意义的制约关系，所谓法律监督只是建议性质的，其监督作用是无力的，监督目的也难以实现。 兰艳萍：“实施大派驻与规范检察室建设提高监所检察的法律监督能力”，载检察实践2005年第5期。看守所不同于监狱，性质上是行政部门，其监管执法权性质是一种行政权，对被羁押人员实施的惩奖措施是一种具体行政行为，然而由于监管场所的封闭性，被羁押人无法像自由人一样可以申请行政复议，或向法院提起行政诉讼。被羁押人对看守所违反监管规定、滥用监管权力侵犯被羁押人合法权益。如高价加餐、强制收取公共费用、违法扣押款物、非法实施械具、强迫劳动、限制通信、违规计分考核等和不作为造成严重后果的行为。如放任“眼线”违法取证，对“牢头狱霸”放任不管、对生病人员不救治的自我救济途径有限，一方面，被监管人处于弱势方，申诉渠道受限制；另一方面，被监管人难以得到其家属、律师的有效援助，因此，有必要在场所设立一个中立机构，赋予其与行政执法权相制衡的检察监督权，可以随时接触被羁押人，维护被羁押人员的合法权益。1对刑罚执行变更的提请权与审批权派驻检察可以自行向法院提请减刑、假释、暂予监外执行，对看守所提请的减刑、假释、暂予监外执行的提前审查、经审批合法后由看守所提请。2实施械具、禁闭审查权对看守所实施械具、禁闭等可能严重侵权的执法行为进行审查，可以事前审批也可事后检察，改变原惩处决定。3留所服刑审批权对留所服刑人员进行审批，避免关系犯、人情犯留所后拉帮结派、称王称霸、持强凌弱。4知情权、调查权看守所定期向派驻检察室报送监管场所动态报告、被羁押人给养费开支情况、被监管人个人费用开支管理情况，发生重大事故的立即向派驻检察室报告。派驻检察室有权参加看守所狱情分析会、所务会，有权对重大事故进行调查，随时向看守所查阅、调取有关刑罚执行与监管活动的信息材料。5检察建议权与纠正违法监督权监管机关对检察院发出的检察建议必须在规定时间内回复整改，如不能达到建议要求的，务必书面说明理由。借鉴立案监督权来设计纠正违法监督权，增强其执行力，规定派驻检察发现监管执法中存在违法行为的以口头方式提出纠正，监管场所不纠正的，派驻检察以院的名义发出要求说明不纠正理由通知书，监管场所收到通知书后在规定时间内必须说明理由，如人民检察院认为理由不成立而发出纠正违法通知书的，监管场所收到后在规定时间内务必纠正，并将纠正结果书面告知检察院。监管场所对纠正违法通知书纠正内容存在异议的，可由上级公安机关向同级人民检察院提出异议。6处分建议权检察机关认为应当对监管活动中违法失职人员给予行政处分的，有权向监管场所或其上级主管部门提出给予处分的建议，接收机关应在规定时间将处分情况答复检察机关。7处罚权派驻检察发现存在“牢头狱霸”行为的人员，可以行使调换监舍、加带械具、限制加菜、限制家属会见等处罚权。8救济程序启动权检察机关可以应被监管人的要求向上级行政机关或者其主管部门提出行政复议，向人民法院提起行政诉讼。（三）准确定位派驻检察权责要分清派驻检察与看守所的职责范畴，派驻检察工作内容为“监督”，而看守所是监管，即便派驻检察配合看守所实施了某些管理行为，具体责任人仍是看守所。派驻检察过多的以代替管理来实现监督目的，容易丧失其独立性。在责任追究方面，鉴于派驻检察现状，不宜将派驻检察监督责任与看守所管理责任同等对待，出现事故就以监督不力追究派驻检察责任，应分情况区别对待：一是对已经发现或应当发现的安全隐患不报告、不提出整改措施；发现或者被羁押人控告反映过的“牢头狱霸”不调查、不处理；发现监管民警使用犯人管理犯人，违法使用“眼线”不提出纠正违法，上述现象导致重大安全事故发生的依法追究派驻检察责任。二是发现上述问题提出过口头、书面建议（纠正）或者向分管领导、上级监所反映过情况，即便监管场所没有整改也不宜追究派驻检察人员责任。（四）完善派驻检察监督工作方式1提前介入、动态监督利用科技手段实现动态监督。首先，要实现办公自动化，利用派驻检察室与看守所联网直接进行数据交换，减少工作量提高工作效率。同时，利用派驻检察室与检察内网连接，使上级监所、本级分管领导可以直接了解、指导、监督派驻检察工作，进而实现监所检察一体化。其次，实现监控联网，通过联网了解监舍动态与监管民警履职情况。在日常巡视检察方面，要全面收集计分考核、检举立功、生病就医、控告申诉资料，对刑罚变更执行要提前介入，全程监督，对监管活动要实现动态监督。2拓宽派驻检察监督渠道首先，加大“检务公开”宣传力度，深化检务宣传形式，扩大宣传面，让每个被羁押人都知道打击“牢头狱霸”是派驻检察干警的职责。其次，看守所不得擅自拆开被羁押人写给派驻检察室的信件，在监区内外设置检察信箱接收被羁押人及其家属申诉信件。最后，加大巡视力度，实行约见检察官制度与公开接见日接待制度，及时接收、处理、回复被羁押人员及其家属的控告、举报、申诉，增强派驻检察室在被羁押人员及其家属心中的公信力。3用好、用准“两书”对派驻检察监督中发现的问题与错误，要深入调查研究，掌握切实证据材料，认真分析原因，查找监督依据，准确定性违法行为，并依据被监督对象工作实际制定整改措施。两书制作要规范，体现出权威性与说理性，用事实依据使人信服，让监管机关心悦诚服地接受意见，帮助被监督对象提高工作水平和能力，帮助场所解决实际问题。注重纠正实效，多与监管场所沟通，督促监管场所及时整改。4正确处理预防与打击、监督与配合的关系在处理预防与打击方面。首先，要做好职务犯罪预防工作，经常给管教民警上法制课，通报类似“躲猫猫”事件等渎职案例，给监管民警敲响警钟，提高其履职责任感。给被羁押人员上好法制课、对有“牢头狱霸”行为倾向的人员进行预防性教育。对被羁押人员进行心理矫正治疗、进行思想文化和科学文化熏陶、进行劳动技能培训等，用社会文化来影响监所亚文化，促使被监管人自愿遵守监规。其次，善于捕捉吃饭、睡觉、劳动、值班等行为中反映出的“牢头狱霸”细节信息，为查处”牢头狱霸”掌握收集证据，经查证确是“牢头狱霸”行为的，要坚持露头就打，并对公安机关查处情况进行立案监督，追加其破坏监管秩序或故意伤害等法律责任。要善于侦查隐藏在“牢头狱霸”背后的职务犯罪信息，通过大力查办职务犯罪案件提升监管民警履职责任感和派驻检察监督权威性。监