农村妇女土地权益维护工作调研报告

农村妇女土地权益维护工作调研报告 土地是农民的生存之源，是国民经济的发展之基，土地承包经营权以及由此带来的各项财产权益，是包括农村妇女在内的农民最为关切的经济权益。 *市妇联与市农委联合，针对农村妇女土地权益问题，通过交流座谈、深入走访、个案追踪等方式，开展了调查研究。本文通过城镇化背景下，农村妇女土地权益问题状况及实践的分析，对农村妇女土地权益问题的成因、表现及对策作些粗浅的探索，以期对农村妇女土地权益保障工作提供一些助益。 一、 *农村妇女土地权益的概况 目前， *市总人口 810万，农业人口 160万。随 着 *转型发展战略的实施，园区经济快速发展，城市化率达到 80%以上，农村土地面积逼近红线，农业人口逐年减少，我市农村妇女土地权益的环境大致如下： 1、在二轮土地承包中，农村妇女土地权益起点是公平的。无论是第一轮还是第二轮土地承包，基于 “户藉规则 ”和 “人均分地 ”原则，农村妇女和男子土地分配权的起点是公平的。二轮土地承包刚开始时，农业税较高，土地抛荒比较严重，土地承包证的农户发放率为 89%。 2、农村土地政策变化引起土地争议增多。 2004年，国家取消农业税，农村土地上的负担减轻，当初弃耕抛荒的农民包括许多农村妇 女，纷纷返乡要地，争利夺地的矛盾纠纷不断上升。仅 *农委每年要处理土地矛盾纠纷百十起，并且有日益增多之势。 3、农村土地功能变化引发土地收益矛盾激增。随着城镇化进程的加快，大量的农村土地被征用，土地功能日益多元化，派生出来的收益、增值问题也日益突出。除了承包责任田、宅基地分配，又出现了土地入股分红、征用土地补偿、拆迁安置房等利益攸关的矛盾。 4、涉及农村妇女土地权益纠纷逐年上升。随着 *经济社会的迅猛发展，农村的婚姻关系不再象以前一样稳定，农村妇女往往是随着婚姻关系的变化而流动，但土地却是不可移动的固定资产 ，因此，伴随农村妇女婚姻关系的变化，妇女土地权益流失的情况也日益复杂。 二、 *农村妇女土地权益存在的问题 1、农村中的 “五类妇女群体 ”土地权益易受侵害 一是外嫁他村妇女。按照 “妇从夫居 ”婚俗，农村妇女一旦同外村人结婚，其承包地很可能会被娘家村收回，或是被娘家兄弟分割。而婆家村本着 “增人不增地，减人不减地的 ”原则，也不会分给她土地。因此嫁到外村的妇女，多半会失去土地的实际使用权和受益权。 二是农嫁非妇女。农村妇女与非农业户口家庭的男性结婚，在我国现行户籍政策下，其户籍很难转成城镇户籍。这些妇女在娘家的田地， 往往会由村民小组收回重新分配，并助丧失 “村民资格 ”，一旦遇到土地征用，外嫁妇女很难取得补偿。 三是离婚妇女。如果在婆家村没有赶上二轮承包或 10年一次的土地调整，农村妇女一旦离婚就会失去拥有土地的可能性，而娘家村的土地往往又被收回。少数分得土地的妇女，如果离婚不离村，有可能保存土地权益。若离婚又离村，其土地或被前夫家庭继续承包，或被村集体收回。 四是丧偶妇女。若妇女丧偶时较年轻，子女年龄尚小，其改嫁的意愿较大，其土地很可能被村集体收回，或被夫家的弟兄分割。若丧偶妇女与夫家家族有矛盾，丧偶后即失去在婆家继续生活 的条件，土地权益也会因失去家族庇护而流失。 五是招婿妇女。有人说，不给上门女婿分地表明土地分配并没有歧视妇女，因为身为男性的上门女婿同样分不到地。然而事实是，在 “男尊女卑 ”思想深根蒂固的农村，家中有无成年男丁决定了其家庭在村中的地位，即使成年男丁做了上门女婿，原村集体也不敢贸然收回土地，而如果是出嫁女，村集体往往会毫不客气地收回土地。 2、农村妇女土地权益问题的具体表现 一是土地承包经营权。农村妇女的土地承包权益，是指妇女作为具体经济组织成员，依据承包合同对其所承包土地的占有、使用、经营和收益的权利。在现实 中，农村集体经济组织，往往限制或剥夺上述五类妇女承包集体土地，损害其土地承包经营权。 二是征地补偿款、拆迁安置房的分配权。随着城镇化的加快，大量农村集体土地被征用，农村集体组织在分配征地补偿款过程中，往往对上述五类妇女群体少分甚至不分。在拆迁安置房分配上，由于牵涉利益更大，矛盾则更加突出，如果所在区经济形势好，往往还会顾及上述五类妇女群体利益。如果所在地区经济水平欠发达，则会选择剥夺和限制上述五类妇女群体的分配权。 三是宅基地及土地股份分红。 *基本发放了农村宅基地的农村集体土地证，但由于 “妇从夫居 ”婚 俗，相当一部分农村妇女不能在婆家拥有相应的份额，而娘家也可能取消其份额。随着农村土地流转量的增加，土地股份分红成为农民的重要经济来源，而目前，上述五类妇女群体涉及土地的附加或增值收入不同程度都受到限制和剥夺。 三、农村妇女土地权益问题成因的探究 1、落后的性别文化及政策强化与农村妇女地位从属化的现象仍然普遍。在 *农村妇女地位总体得到较大提升的今天，农村的传统习俗、宗派势力对农村妇女土地权益的影响一时还难以消除。在农村社会体系里，婚姻、继承、姓氏等习俗仍以男子为中心、以父系家庭为本位。农村妇女未出嫁前的土地 权益从属于娘家，出嫁则从属于婆家。一些区、街道在拆迁安置、土地分红的 “土政策 ”中，对农村女性的土地权益存在有意或无意的限制和剥夺。土地承包法规定以 “农户 ”为承包经营权主体，妇女在土地承包中，没有被当作一个有权利的 “个人 ”来看待。在村集体的土地收益分配、家庭财产登记中，大多只登记男性户主的名字，一旦家庭破裂，妇女就很难争取到财产，也会失去土地的使用权和受益权。 2、土地承包关系稳定和妇女婚嫁流动的矛盾性仍然突出。土地承包法规定，耕地的承包期为三十年。一般来说，农村以 10年为周期调整一次土地分配。而根据 “妇从夫居 ”婚俗，农村妇女一生中至少要变动一次长期居住地，她们因婚姻而流动，往往在婚姻关系中失去土地的承包权和受益权。当前，农村人口的流动性已经大大增强，农村家庭的稳定性也在减弱，就更加加剧了这一矛盾。 3、村规民约 “合法化 ”与农村土地政策相结合产生影响。在农村男权文化背景下，有权参与村规民约制定的基本为男性，思考问题、做出决定也往往从保护男性家族利益出发。土地承包法规定，对个别土地承包者之间的土地进行适当调整的，必须经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。农村妇女的土地权益，常常就 在表面民主的村民大会、村民小组会议通过的村规民约中流失。 4、现行的法律和政策在调整社会性别利益关系上基本缺位。土地承包法中的 “增人不增地，减人不减地 ”以及土地承包三十年不变的政策，没有考虑 “妇从夫居 ”婚俗下，政策的实施对不同性别的影响。将 “农户 ”作为承包经营权的主体，没有主体资格的妇女就不能单独享有土地承包权。表面上看是中性的法律和政策，由于没有考虑到社会性别利益关系的差别化，在实施过程中往往给农村妇女带来不利。 5、农村妇女土地权益维护的救济途径基本缺失。一是政府救济的缺失。村民自治委员会组织法第四 条规定， “乡、民族乡、镇的人民政府 不得干预依法属于村民自治范围内的事项 ”。这样，村民大会在处理妇女土地权益分配上的违法决定，就属于村民自治范围，政府很难为侵权妇女提供救济。二是司法救济的缺失。法院在处理涉及妇女土地权益案件时，一般都不愿受理这类诉讼。 四、 *市维护妇女土地权益的做法和案例 1、农村妇女土地权益维护纠纷调处情况。市妇联与市农委密切合作，发挥各自职能，在现行农村土地承包经营体制内，针对农村妇女婚入、婚出等原因产生的侵权现象，开展法律、政策、调解等方面的援助。 2013年，市农委条口受理涉及农 村妇女土地承包纠纷 17件。 *市妇联妇女权益维护中心， 2013年共接待妇女土地权益维护来信来电来访 2例。 2、全市农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系健全。按照农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，全市 5个涉农区设立了农村土地承包纠纷仲裁委员会，镇街和村设立调解室，条件成熟的 4个涉农区成立了仲裁庭，培训了一批具有土地仲裁资格的专业人员队伍。逐步形成 “镇村调解、区县仲裁、司法保障 ”的农村土地承包纠纷调解仲裁工作体系。 3、加强对基层仲裁调解工作人员的性别意识培训。市农委在开设仲裁员、调解员的业务培训活动时，邀请市妇联人员列席，并在培训课程中，明晰涉及农村妇女土地权益纠纷调处的适用法律，主要是妇女权益保障法相关条款；中华人民共和国土地承包法相关规定；中共中央、国务院办公厅关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知等相关内容，做到依法、合理地化解处理涉及妇女的土地纠纷。 4、法律与村规民约适用冲突的调解实践。由于现行相关法律的适用性不强，一些地方的村规民约又缺乏有效监督，一些涉及上述五类妇女群体的土地权益纠纷，经常出现 有法律支持但难以实施，村民认知上不能理解、感情上不能接受的情况。在实际的调解中，一方面对照法律条款，逐词逐句分析讲解，一方面又不能硬搬法律，要尊重农村和农户的历史和现状，采取灵活的方式妥善处理。 案例一：某区某村的妯娌二人在村土地征收补偿款分配中，未得分文。该户在二轮承包前，两妯娌的公公去世，婆婆改嫁，丢下两个未成年的儿子（即两妯娌后来的丈夫）。村里通过村规民约收回了该户的承包地。两兄弟成年后，村里只将少量边角地分给两兄弟，两妯娌嫁过来后，也没有分得土地。后来，兄弟中一人病故，妻子改嫁到外村。村里在分配征地 补偿款时，再一次通过村规民约剥夺了该户的分配权。理由是该户的公公早已去世，婆婆早已改嫁，土地早已收回，边角地不能算承包地。经过调解，村集体还要剥夺改嫁到外村的妻子和孩子的分配权，基层调解员动之以情、晓之以理、明之以法，经过近半年的调解，村集体终于意识到做法的不妥，为该户补发了补偿款五万元。 5、法律与地方政策适用冲突的调解实践。人多地少是农村长期存在的现实矛盾，地方经济发展中任务重资金少也是现实困境。一些地方性政策在出台时，在权衡利益上，往往会选择牺牲前述五类妇女群体的合法利益。面对这种情况，基层调解工作人 员很为难，一方面要维护受害妇女的合法利益，另一方面还要维护政策制定者的权威。 案例二：某区某乡 *姓外嫁女，婚后户口未迁出，该女在娘家村还有房子，现该村拆迁，该乡拆迁办告知她，凡是结过婚的姑娘不管户口在不在娘家村都不能享受拆迁安置房。这位妇女即投诉到街道，街道答复如下：根据 *省某某经济开发区征地拆迁补偿安置办法， “经讨论不予安置类型：对农嫁居的，有户口、无房产，无论有无责任田 ”之规定，您不符合安置房的安置条件，不予安置。这是一个明显违反拆迁征地补偿条例、妇女权益保障法的地方性政策，却能堂而皇之 地将外嫁女的合法利益排除在外。在面对这样的问题时，只能采取私下悄悄调解，个别给予经济补偿的方式。 6、复杂农村家庭关系的调解实践。因婚姻关系变化而流动，依然是农村妇女土地权益流失的主要因素。现在农村家庭稳定性渐失，家庭关系日益复杂，如何与时俱进地厘清婚姻关系中的土地财产关系，是一个越来越普遍的问题。 案例三：某区某村一农户女儿外嫁，在婆家村未分地，根据农村土地承包法，娘家村明确该女子有土地承包经营权。但其父亲第二轮承包后娶了从外村嫁过来的后妈，其父去世后，该承包地块被征用，女儿与后妈对土地征用补偿产生争 议，基层调解很难令双方满意。现在上诉至法院，法院也很纠结，女儿认为其该得全部征用补偿，后妈认为自已也有份。按照征地习惯做法，后妈嫁过来成为家庭成员就自动有份获得补偿。但是后妈又不是二轮土地承包共有人，而后妈在原来村的土地还没有被收回，目前此案正在关注中。 7、基层调解仲裁机构面临的困难和问题。农村土地纠纷面广量大，错综复杂，需要较高的政策水平和专业水平。目前，基层农村土地承包调解仲裁工作，在专业人才培养、经费保障方面还不够。因为不具备执法权，使得调解仲裁机构的地位很尴尬，调解仲裁的执行落实也有较大难度。 案 例四：某区某村一户村民父女四人在二轮承包时分得了土地，后其中一女 *某外嫁，户口迁出，在婆家村并未分得土地，后其父去世，村民小组决定收回土地。基层调解仲裁机构明确要求村民小组，不得收回其承包经营权。村民小组于是在实际耕种时故意破坏 *某承包地的水系，导致土地无法正常耕种，目前，该案例已诉至法院，但执行多半还是问题，此案正在关注中。 五、保护农村妇女土地权益的建议 1、在法律的制定和执行中进一步增强社会性别意识。现有的法律对农村妇女的土地承包权规定较全面，但因没有充分考虑现实的社会性别利益关系，以及 “妇从夫居 ”婚俗，一些条文显得有些滞后。建议借鉴广西维护农村妇女土地权益的相关做法，针对前述五类妇女群体的土地权益问题，全省出台相关实施方案。农户承包合同登记实行夫妻双名制，夫妻各执一份，在转让、租赁土地时，要由双方签名才能生效，保障妇女在分居、离婚和丧偶情况土地承包权的安全。 2、政府要加强对村规民约的监督制约力度。尊重村民自治权利要以法律为底线，建立对村规民约合法性的审查机制和纠错机制。建议乡镇司法员列席村民代表大会，对制定村规民约进行指导。民政部门牵头成立由司法、妇联等部门组成的，针对村规民约合法性审核的联合机 构，并组织有关部门定期开展村规民约的清理工作，对村规民约中侵害妇女、未成年人等群体合法权益的条款予以清除。如 *某区某街道，在拆迁安置中规定，凡农村独女户，拆迁按照 的农户因超生有三个儿子，但也只按照一个人的标准给予安置。此项规定充分体现了科学、合理的社会性别意识。由政府的监督制约，该区农村 “男尊女卑 ”的现象大大改观。 3、要进一步明确集体经济组织成员资格标准。无论在村集体土地征用还是土地流转纠纷中，农村集体经济组织成员资格认定是获得补偿款的关键因素。从实践来看，一种主张以户籍为 依据，一种主张以居住地为依据。但是，这两种主张过于原则