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第七章人事行政 第一节人事行政概述 一 人事行政的含义 PersonnelAdministration 政府为实现国家行政管理目标 国家人事管理机关依法对国家行政人员进行的选拔 任用 培训 考核等管理活动 行政管理的重要组成部分 指在行政过程中 为协调人与事 人与人 人与组织 人与环境之间的关系所进行的各种活动 目的是充分利用人力资源 发挥每个人的才智和能力 在完成行政任务中创造最佳的工作效果 1 人事行政的内容 是特定的组织 国家行政机关的内部行政管理活动 人事行政的内容一般有 设置人事行政的管理机构 建立公务人员的职位分类 实行人事行政的各种制度 即公务人员的选拔 任用 考核 奖惩 晋升 保险 培训 调配 工资 福利 辞职 辞退 交流 回避 退职 退休 申诉 控告 监察 监督制度等 西方国家人事行政一般遵循 平等公正 原则 公开考试原则 功绩晋升原则 职务常任原则 法律保障原则 职业道德原则 政治中立 原则等 中华人民共和国的人事行政在坚持社会主义道路 坚持人民民主专政 坚持中国共产党的领导 坚持马克思列宁主义 毛泽东思想四项基本原则的前提下 在具体人事行政中实行下列原则 任人唯贤 德才兼备的原则 职位分类 依法管理的原则 公开考试 择优录用的原则 考核实效 晋升唯功的原则 扬长避短 智能互补的原则 合理流动 相对稳定的原则 按劳分配 同工同酬的原则 民主管理 公开监督的原则 人事行政 与 人事管理 的区别 1 范围上 人事行政 PublicPersonnelAdministration 政府系统内 人事管理 PersonnelManagement 包括政府系统内外的领域 PersonnelResourceManagement 2 产生时间上 人事行政 在国家产生之后 公共管理实践的现实需要 人事管理 伴随人类社会的产生 3 管理依据上 人事行政 以国家权力为后盾 具有鲜明的政治性和强制性 人事管理 更多出于组织发展的需要 更具有灵活性和自主性 2 人事行政的管理主体 国家行政机关及国家行政机关内的特定人事管理部门的管理活动 3 人事行政的管理对象 国家行政机关内的行政人员 4 人事行政的管理目标 协调国家行政机关内 人 与 事 充分利用政府中的人力资源 5 人事行政管理的 二重性 政治性 国家政治活动的一个组成部分 科学性 人事管理具有自身内在的发展规律 管理的 艺术性 二 人事行政的管理机构 1 部外制 独立制 人事行政的管理机构设置在政府组织系统之外 不受政党和行政首长的干涉 独立掌握政府的人事行政事宜 美国和日本 3 部内制 人事行政的管理机构隶属于政府系统 是政府的组成部分之一 法国 瑞士和德国 4 折中制 人事行政的管理机构 部分隶属于政府系统 部分独立于政府系统以外 英国 部外制优点 于行政组织系统之外独立行使职权 不受政治影响 不受首长干涉 态度公平 立场超然中立 由于前述原故 人事管理机构乃能集中其人力 财力 设备 对人事行政事宜为全盘性审慎周详的设计与执行 不致于分崩离析 各自为政 公务员地位得到法律保障 可安心任事达到永业化的理想 缺点 人事机构独立于行政系统之外 对实际的人事行政情形及需要 并不十分了解 而所为措施往往不能切合时需或对症下药 难免有闭门造车 隔靴搔痒之讥 人事机构所管辖的事权 本来有一些应属于行政机关或行政首长的 将其强行分出 难免违犯了行政组织机能一致的原则 而削弱了行政首长的人事监督权 且妨害了行政责任的完整性 部内制 优点 因为各行政部门的人事业务 由各部门的人事机构掌理 对本部情形有相当的了解 故其所采取措施较能切中时弊 配合实际需要 人事机构与行政机关合而为一体 易收事权统一 步调一致之效 并可提升效率 工作无须往返 协调 商榷 较能掌握时机 缺点 部内制之人事机构组织 因人才不足 致力量分散 仅能处理例行的人事行政事务 无力从事于积极建立人事制度的发展工作上管理技术难以精进发展 由于人事组织分散于各行政部门中 致人才 设备两者皆不足 不合有效管理的原则人事行政事务之处理 各部门各自为政 易生参差不齐 步调不一之流弊 折衷制 优点 考试权独立行使 可达到公平 公正 客观 免除了长官任用私人之弊及政党之染指 真正能保障用人唯才的功绩制 其他人事行政事宜 由各行政机关的人事机构掌管 故能配合各机关的需要 而不致妨害到行政责任的完整性 缺点 人事行政工作欠缺完整性 因公务员考选与其它人事事项分由不同之人事机构办理 易形成协调困难 三 人事行政的历史脉络 1 恩赐官僚制 BestowSystem 依靠世袭制 统治者具有绝对权力 血缘关系是任官的主要标准 2 分肥制 SpoilSystem 在政府竞选中获胜的派别或政党 可以独占所有的政府职位 凡是对政府有贡献或党派领袖有个人关系者 均可以参加政府官职的 分赃 以美国为例 1 GeorgeWashington Seekingpersonsofhighcompetenceandintegrity fitnessofcharacter somewhatelitistcharacter Shouldcivilservantsholdofficeforlife thusprovidingexperienceandcontinuity orshouldtheychangewitheachadministration providingloyalty andjobs totheincomingparty 2 AdrewJachson SpoilsSystemHenotonlyarguethatthecommonpeoplehadasmuchrighttogovernmentjobsasthewealthy butthatmostgovernmentjobscouldbedonewithoutspecialtraining Collectionfundsfromappointeestohelpsustainthepartyinpower Corruptionandabusebecomeassociatedwiththespoilssystem Box1 DearSir We havegreatandimperativeneedoffundsatonce tocarrythecampaigntosuccessfulissue Anassessmentofonepercentontheannualgrossreceiptsofyourofficeisthereforecalledfor andyouwillpleaseinclosethatamount withoutdelay tothetreasurer E S Rowse intheenvelopeinclosed ThisassenssmentismadeafterconferencewithourfriendsatWashington whereitisconfidentlyexpectedthatthosewhoreceivethebenefitsofFederalappointmentswillsupportthemachinerythatsustainsthepartywhichgivesthempecuniarybenefitandhonor Theexigenciesaregreat anddelayorneglectwilltightlybeconstruedintounfriendlinesstotheAdministration Wedonotlookforsucharecordfromyou andyouwillatonceseetheproprietyandwisdomoftheearliestattentiontothematter IsaacSheppardChairmanofCommitteeSOURCE LeonardD White TheRepublicEra AStudyinAdministrationHistory 1869 1901 NewYork theFreePress 1958 332 3 功绩制 MeritSystem 政府职位向社会开放 绝大多数官员需经公开竞争考试才能进入政府 Garfield NationalCivilServiceReformLeague PendletonAct 1883 彭德尔顿法 MeritSystemToeliminatepoliticalinfluencefromadministrationagenciesandassuremorecompetentgovernmentemployees Abipartisancommission theU S CivilCommission Toestablishandimplementpersonnelrulesandproceduresforthefederalgovernment Openandcompetitiveexaminationstotestjob relatedskills Employeesweregivenprotectionagainstpoliticalpressures Lateralentryintogovernmentpositions entryatanylevelasopposedtoentryonlyatthebeginninglevel TomaintainanimportantelementofJacksonianOpenness PositionsinWashingtonofficesweretobeappointedamongthevariousstates Toprovidegeographicalrepresentationinthecivilservice Thepresidentwasgiventheauthoritytoextendcoveragetotoothergroupsofgovernmentemployeesbeyondtheapproximately10 offederalemployeescoveredbytheact Thebasicprinciplesofthemeritsystem Theselectionofsubordinategovernmentofficialsshouldbebasedonmerit theabilitytoperformtheworkraterthananyformofpersonalorpoliticalfavoritism Thosehiredshouldhavetenureregardlessofpoliticalchangesatthetopoforganizations Thepriceofjobsecurityshouldbeawillingresponsivenesstothelegitimatepoliticalleadersoftheday 四 我国人事行政管理机构的演变 1 政务院人事局 1949 10 1950 11 协助中央组织部管理政府机关的干部工作 2 中央人事部 1950 11 1954 9 把政务院人事局和政法委 财委 文教委 内务部合并成统一的中央人民政府 第一个部级的人事行政管理机构 3 国务院人事局 1954 9 1959 7 撤部设局 业务范围大大缩小 4 内务部政府机关人事局 1959 7 1969 12 二届人大四次会议关于精简机构的决定 文革 期间 由中共中央组织部办理 5 民政部政府机关人事局 1978 3 1980 7 粉碎 四人帮 后 由民政部管理政府的人事工作 6 国家人事局 1980 8 1982 5 把民政部政府机关人事局与军队转业干部安置办公室合并 7 劳动人事部 1982 5 1988 4 把国家劳动总局 国家编委 国务院科技干部局合并 8 国家人事部 1988 4 现在 五 现代人事行政的发展趋势 1 结构上 分化为政务官与业务官 1 政务官 以政党选举成败和政策成败为进退标准的政府官员 主要包括政府首脑和政府各部门的行政首长 主要由国家有关的政治制度 如选举法 来管理 2 业务官 除了政务官以外的其他常任职业公务人员 即文官 CivilServant 主要由公务员制度来管理 3 管理方式上 从非科学的经验管理向科学管理转变 如职位分类法 计算机管理等 4 管理范围 增加范围 如考任 培训 保险等 2 理念上 由恩赐官僚制 分赃制等徇私式向人才主义 功绩制转化 5 人才构成上 从只重视通才向专才和通才相结合转变 通才多在政府的上层 专才都集中在中下层 第二节国家公务员制度 一 国家公务员及国家公务员制度的含义 一 国家公务员 1 西方国家公务员的含义 1 广义的 一切在行政 立法 司法机关甚至部分企事业单位供职的人员 如日本和法国 2 中义的 包括所有政府行政人员 既有部长等政治任命官员 也有其他法律任命的官员 如美国和德国 3 狭义的 行政机关内经非选举产生的事务员 如英国 2 西方国家的公务员的基本特征 1 实行职业常任制 无过失即可长期任职 2 公共权力依附于公共职位 权力大小由职位决定 权力不随人走 3 代表国家对公共事务进行管理 3 我国国家公务员 1 范围上 仅指政府系统内的在编人员 A 政府系统内 法院 检察院 社会团体 国有企事业单位的从业人员等均非国家公务员 B 在编人员 勤杂人员 卫生人员 司机除外 2 分类上 政务类和业务类公务员 A 产生方法 政务类 由各级人民代表大会依法选举或任命 如中央政府中总理 副总理 国务委员 各部部长 各委员会主任 审计长 秘书长均由全国人民代表大会依据中央政府组织法选举任命 业务类 通过法定的考试 公开竞争 B 任期 政务类 法定的任职期限 4年一届 业务类 实行常任制 C 职责 政务类 制定政策 并负有相应的政治责任业务类 执行政策 从事具体的行政管理工作 负有相应的行政责任 D 评价依据 政务类 政绩为主要依据业务类 工作实绩 E 管理机关 政务类 由选举产生他的同级国家权力机关按宪法和组织法进行管理业务类 由国家公务员制度进行管理 二 国家公务员制度 我国国家公务员制度的法规基础 1 1993年颁布的 国家公务员暂行条例 2 其他相关规定 二 我国国家公务员制度的基本内容 一 职位分类制度 PositionClassificationSystem 1 职位 行政组织的基本单位和行政管理者的工作岗位 是行政管理者获得权 责的依据 b 职位由权力机关或人事行政部门依法选举或任命 c 职位有适当的工作量或职责范围 a 职位由职务与责任两个要素组成 d 职位有相应的职权 b 职位数量有限 数量由行政机构规模 任务及经费等因素决定 c 职位具有相对的稳定性 不随人的变动而变动 a 职位以 事 为中心而非以 人 为中心 d 职位由上级主管部门依据法定程序 以职能为基础划分 2 职位的特点 3 职位的设计 1 职位设计的基础性方法 职位分类法 把各种职位的工作内容 按其业务性质从横向上分为若干职组 职系 再从纵向上按照责任大小 工作难易等划分为若干职级 职等 最后汇编成 职位说明书 写明每一个职级的名称 特征 任务等 2 职位分类法的相关基本概念 b 职组 若干性质相近的职系构成职组或职群 c 职系 一些工作性质相同而责任轻重和困难程度不同的职务系列 一个职系就是一种专门职业 d 职级 将工作内容 难易程度 责任大小 所需资格都很相似的职位划分为同一职级 实行同样的管理和报酬 每个职级的职位数不相同 从一个到数个 e 职等 工作性质不同或主要职务不同 但其困难程度 责任大小 所需资格等条件都相同的职级归纳为职等 同一职等的所有职位 不管他们属于哪个职系的哪个职级 其薪金报酬相同 a 职类 相似的职组构成职类 职位分类体系结构图 3 职位分类法的基本含义 A 分类对象 行政组织的职位 不对职位上工作人员分类 对 事 不对人 b 分类依据 工作性质 难易程度 责任轻重及所需资格四项条件 c 分类标准 只求上述四项条件的特征相似 相当 并非相同 以防分类数目过多造成管理上的繁杂 d 分类目的 实现对国家公务员管理的科学化 法制化 标准化 使人与事紧密结合 从而提高政府工作效能 4 职位分类的程序 五个步骤 1 职位调查 每一个职位的职位描述 说明 即每一个职位的专业性质 工作种类 工作数量 工作时间 工作方法以及工作报酬等 需要资格 学历 资力 熟练程度 技术水平 2 职系区分 工作种类的再划分 分三步 A 划分若干职类 工作性质大致相同的职位归为一个职类 如把公务职位划分为行政执行类 专门技术类 后勤服务类三大职类 B 划分若干职组 把每一职类中的职位按照工作性质相近的标准划分为若干职组 如把专门技术类分为医疗职组 工程职组 物理学职组 生物学职组等 C 划分若干职系 把每一职组中的工作性质相同的职位再划分为若干职系 如把医疗职组划分为内科医生职系 外科医生职系 护士职系等 3 职系评价 按工作难易 责任大小 教育程度要求等方面 对各个职系的职位进行评价 划分为若干等级 分两步 A 职位定级 在一个职系里按工作难易 责任大小 教育程度要求划出职级 纵向 B 职位定等 把各职系间工作按工作难易 责任大小 教育程度要求相当的职级划归为同一职等 横向 4 编制职级规范 职位说明书或职级说明书 用文字对一个职位做标准化和尽可能定量化说明的书面文件 A 职位名称 明确 如办公厅秘书处信息工作主任科员 B 职级代码 指每一个职位的代表号码 由三部分组成 a 第一部分 职位所在国务院各工作部门 地方是指所在省 市 区 县 的代码 采用国家标准 b 第二部分 职位所在各部门内设机构 地方是指所在地的各工作部门 代码 c 第三部分 各内设机构 或各工作部门 中职位的顺序号 第二 三部分由各级人事部门负责编制 例如 海关总署关税司国际关税处处长 415 03 07 C 工作项目 列出职位 按照职责应担负的全部工作项目 D 工作概述 按照工作项目简要说明工作的内容 程序 职责及权限 E 所需知识能力 完成本职工作所需的学识 才能 技术和经验 必须以职位的工作需要为依据 不是按现有人员的情况认定 F 转任和升迁的方向 职位上的任职人员按照业务一般要求可以转任和升迁的方向 G 工作标准 每个工作项目所应达到的质量和数量的基本标准 填写职位说明书的范围 各层次非领导职位 国务院各工作部门内司长级职位及其以下职位 地方政府各工作部门行政领导副职及其以下职位 5 职位归类 将每一现有职位的工作性质 内容 资格条件等 与职级规范上的内容相比较 把他们归入适当的职类 职系 职级与职等 5 职位分类的价值 1 一般人事行政的基础 防止 才职不称 权职不清 等现象出现 2 利于选拔人才 根据职位说明书 公开竞争考试 3 利于制定工资制度 根据工作难易程度 工作量大小确定工资水平 同工同酬 4 利于建立完善的考核制度 以职级规范所要求的工作数量 质量为根据进行科学的考核 5 利于精简机构和定编定员 人岗固定 权责明确 6 职位分类的不足 1 适用范围受限 更适用专业性较强的工作和职位 而对高级政务类官员和机密工作或临时工作则不适用 2 程序烦琐 情况复杂 分工越来越细 导致职级膨胀 机构臃肿 3 不利于人才流动 职位分类严格规定人员升迁的途径 且级不随人走 致使人才流动困难 4 灵活性差 相对固定的评价标准与处于不断变化之中的环境条件发生冲突 7 我国公务员的职位分类制度 1 职务分类 领导职务与非领导职务 2 领导职务 划分为10个职等 3 非领导职务 划分为8个职等 4 我国公务员的级别与职务 15级与12层次相对应 领导职务系列 非领导职务系列 职务与级别对应表 二 选拔任用制度 包括录用和晋升两种制度 1 录用制度 1 录用的形式 公开考试 A 担任主任科员以下非领导职务的国家公务员 采用公开考试 严格考核的办法 按照德才兼备的标准择优录用 B 民族自治地方人民政府和各级人民政府民族事务部门录用国家公务员时 对少数民族报考者应当予以照顾 2 考试的形式 笔试 面试 特殊情况 2 报考国家公务员 应当具备国家规定的资格条件 C 特殊情况 a 因职位特殊不宜公开招考的 b 因职位特殊需要专门测量其水平的 c 因专业特殊难以形成竞争的 d 录用主管机关规定的其它情况 A 笔试 公共科目和专业科目 公共科目由国务院人事部门统一确定 专业科目由国务院人事部门和省级政府人事部门按照管理权限分别确定或批准 B 面试 笔试合格者方可参加面试 面试的内容和方法 由录用主管机关规定 2 录用考试的组织部门 A 中央国家行政机关国家公务员 由国务院人事部门负责组织 B 地方各级国家行政机关国家公务员 由省级人民政府人事部门负责组织 3 录用程序 A 发布招考公告 B 对报考人员进行资格审查 C 对审查合格的进行公开考试 D 对考试合格进行政治思想 道德品质 工作能力等方面考核 E 根据考试 考核结果提出拟录用人员名单 报设区的市以上人民政府人事部门审批 4 适用期限 一年 试用期满合格的 正式任职 不合格的 取消录用资格 三 激励与约束制度 1 激励制度 1 奖励的形式 物质和精神奖励相结合 2 奖励的条件 A 忠于职守 积极工作 成绩显著的 B 遵守纪律 廉洁奉公 作风正派 办事公道 起模范作用的 C 在工作中有发明 创造或者提出合理化建议 为国家取得显著经济效益和社会效益的 D 爱护公共财产 节约国家资财有突出成绩的 E 防止或者挽救事故有功 使国家和人民群众利益免受或者减少损失的 F 在抢险 救灾等特定环境中奋不顾身 做出贡献的 G 同违法违纪行为做斗争 有功绩的 H 在对外交往中 为国家争得荣誉和利益的 I 有其他功绩的 3 奖励的种类 A 嘉奖 B 记三等功 二等功 一等功 授予荣誉称号 C 国家行政机关对受前款所列奖励的国家公务员 按照规定给予一定的物质奖励 2 约束制度 1 纪律的形式 不得有以下行为 A 散布有损政府声誉的言论 组织或者参加非法组织 组织或者参加旨在反对政府的集会 游行 示威等活动 组织或者参加罢工 B 玩忽职守 贻误工作 C 对抗上级决议和命令 D 压制批评 打击报复 E 弄虚作假 欺骗领导和群众 F 贪污 盗窃 行贿 受贿或者利用职权为自己和他人谋取私利 G 挥霍公款 浪费国家资财 H 滥用职权 侵犯群众利益 损害政府和人民群众的关系 I 泄露国家秘密和工作秘密 J 在外事活动中有损国家荣誉和利益 K 参与或者支持色情 吸毒 迷信 赌博等活动 L 违反社会公德 造成不良影响 M 经商 办企业以及参与其他营利性的经营活动 N 其他违反纪律的行为 2 处罚的形式 A 有上述行为之一的 尚未构成犯罪的 或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的 应当给予行政处分 B 违纪行为情节轻微 经过批评教育后改正的 也可以免予行政处分 3 行政处分的类型 A 警告 B 记过 C 记大过 D 降级 E 撤职 F 开除 4 行政处分期间的 待遇 A 警告受撤职处分的 同时降低级别和职务工资 B 受行政处分期间 不得晋升职务和级别 C 其中除受警告以外的行政处分的 并不得晋升工资档次 5 行政处分的机关 A 给予国家公务员行政处分 依法分别由任免机关或者行政监察机关决定 B 其中给予开除处分的 应当报上级机关备案 C 县级以下国家行政机关开除国家公务员 必须报县级人民政府批准 6 行政处分的解除 A 解除的期限 除开除以外的行政处分 分别在半年至两年内由原处理机关解除行政处分 B 解除降级 撤职处分不视为恢复原级别 原职务 C 国家公务员在受行政处分期间 有特殊贡献的 可以提前解除行政处分 D 解除行政处分后 晋升职务 级别和工资档次不再受原行政处分的影响 四 培训制度 1 培训的形式 1 对新录用人员的培训 2 晋升领导职务的任职培训 3 根据专项工作需要进行的专门业务培训 4 在职国家公务员更新知识的培训 2 培训的机构 1 国家行政学院 2 地方行政学院 3 其他培训机构 五 交流制度 1 交流的部门 1 国家行政机关内部 2 与其他机关以及企业 事业单位的工作人员 2 交流的形式 1 调任 指国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务 以及国家公务员调出国家行政机关任职 2 转任 是指国家公务员因工作需要或者其他正当理由在国家行政机关内部的平级调动 包括跨地区 跨部门调动 3 轮换 是指国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员 有计划地实行职位轮换 4 挂职锻炼 指国家行政机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基层机关或者企业 事业单位担任一定职务 在挂职锻炼期间 不改变与原机关的人事行政关系 六 考核制度 1 考核的内容 德 能 勤 绩进行全面考核 重点考核绩 2 考核的形式 平时考核和年度考核 平时考核作为年度考核的基础 3 考核的机构 非常设性的考核委员会或者考核小组负责年度考核工作 4 考核的程序 1 对担任国务院工作部门司局级以上领导职务和县级以上地方各级人民政府工作部门领导职务的国家公务员的考核 必要时可以进行民意测验或者民主评议 2 年度考核先由个人总结 再由主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语 提出考核等次的意见 经考核委员会或者考核小组审核后 由部门负责人确定考核等次 4 考核的等级 优秀 称职 不称职 七 职业发展和保障制度 1 职业发展制度 职务晋升 1 职务晋升的前提 A 晋升国家公务员的职务 必须在国家核定的职务名称序列和职数限额内进行 B 国家公务员晋升职务 应当具备拟任职务所要求的资格条件 C 其中拟晋升上一级领导职务的 一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历 2 除上述以外还必须具备以下资格条件 2 职务晋升的程序 A 公布职位空缺 任职条件 采取领导与群众相结合的办法产生预选对象 B 按照拟任职务所要求的条件 对预选对象进行资格审查 产生考察对象 考察对象人选数一般应多于职位空缺数 C 在年度考核的基础上对考察对象进行全面考察 择优提出拟晋升人选 D 按照管理权限由有关机关领导集体研究决定 并依法任命 3 职务晋升的幅度 A 应当按照规定的职务序列逐级晋升 B 个别德才表现和工作实绩特别突出的 可以越一级晋升 但是必须按照规定报有关部门同意 2 职业保障制度 工资保险福利 1 工资