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国家经济学基础人才培养基地第六届学生学术交流会论文城市贫困女性权益缺失的制度经济学分析姓名：柳阳学校：吉林大学专业：经济学南开大学经济学系二00六年十一月城市贫困女性（1）权益缺失的制度经济学分析柳阳吉林大学经济学院2004级经济学基地班.摘要：本文以国企下岗女工为主体，结合多方面的数据资料以及我国市场经济转轨时期的特殊情况，从劳动力市场、家庭、社会三个方面考察了这一群体的权益缺失，并进一步运用新制度经济学的相关理论阐述了这些权益的缺失是如何导致她们最终陷入贫困的。以此提出对城市贫困女性的忽视对我国家庭稳定与经济发展的危害，希望得到应有的关注。关键词：城市贫困女性；权益缺失；制度综合考察社会学视野里的贫困理论，不难发现，国际社会的贫困研究立足于“普遍性”，即贫困人口的总体生活形态，贫困产生的整体原因，以及与之对应的贫困测量手段和反贫困对策。这种研究视角使得对特殊群体的贫困缺少研究，对女性这一群体尤其忽视。对此状况，女性主义者称为“gender blindness”,即“贫困研究的性别盲视”。一方面，这种对贫困“普遍性”的过度关注，使得贫困研究的对话主体是“政府”，而“贫困对象”处于一种被动地位。另一方面，女性作为特殊的贫困对象被忽视，最直接的表现就是：在操作层面上缺乏性别敏感度。得到的研究结果的片面性是显而易见的。因此笔者认为，从社会性别的角度出发，分析劳动力市场、家庭中的男性以及社会造成的女性的权益缺失，一方面可以对主流的城市贫困研究进行反思，另一方面通过对城市贫困女性的研究提出对特殊群体的关注是具有重要理论价值和实践意义的。一、城市贫困女性权益缺失的表现1.女性在劳动力市场中的权益缺失种种迹象表明，女性在劳动力市场竞争激烈的情势下正在被逐渐边缘化。受就业性别歧视的影响，一些高学历女性在求职受挫的情况下，不得不高能低就。而下岗失业女性的再就业取向，则多为居民服务业等非正规部门或正规部门的非正规岗位，如机关企事业单位的勤杂工，清洁工等，就业形势也以短期、临时工作为主，不仅低待遇、低保障，而且几乎难有职业发展的可能性。所有这些，都说明了女性职业地位的降低。（1）正规就业权益缺失随着经济改革的深入，特别是20世纪90年代中期之后的国有企业改制、职工下岗分流等一系列重大举措的实施，劳动力配置和管理体制发生了根本性变化，市场机制已经成为调节劳动力资源主导力量。经济转型对城市劳动女性产生了一些影响。直接表现为：大批的国有企业女职工下岗，退出了正规就业机制。很多调查表明，女性职工下岗的比例要大于男性比例。1990年，一项对辽宁、江苏、上海、黑龙江、安徽五省市414万名下岗职工的调查显示，在下岗者总数中，女职工比例为60%，有的地区高达80%。（2）1993年，中华全国总工会在1230个公有制企业进行调查，发现下岗和失业女职工人数为下岗总数的60%。（3）2000年，北京大学，中国社会科学院人口与劳动经济研究所等单位联合对北京、天津、南京、西安、长春和武汉等6个城市进行调查，发现在所调查的下岗人员中，男性占43.46%,女性占56.54%。（4）另一方面，10年间男女两性在业率（5）调查统计结果表明，与1990年相比，城镇男女两性的在业率均有下降，男性从90.0%降至81.5%，女性则从76.3%降到63.7%，与男性相比，女性的下降幅度更大。其中，18至49岁的城镇青年女性在业率为72.0%，也比1990年降低了16.2个百分点。（6）（2）再就业权益缺失回顾下岗女工再就业问题的出现和发展，我们可以发现：社会、政府对下岗女工再就业问题的关注和帮助是随着男性下岗职工的增加而增加的。也就是说，下岗女工的再就业问题始终具有附带性。有关职能部门、用工单位乃至社会主流舆论对下岗女工再就业问题上的主体需求的忽视不可避免地导致了下岗女工主体在再就业的过程中失去了她们应得的权益。首先，从政策层面上来看，有些省市明文规定，下岗职工进入再就业服务中心后无正当理由三次不服从介绍就业或三次不参加再就业培训证，企业可以解除协议和劳动合同。占下岗职工60%的下岗女工被这样的政策隐性剥夺了再次进入正规体制就业的权利。即使少数下岗女工通过政府的某些项目再次进入体制内劳动市场，她们再就业过程中应有的劳动权利变成了政府对她们额外的施舍，正规就业也带有了非正规就业的特点她们虽然再次获得了工作，但却被排斥在正常的工资升级和基本劳动保障之外。（7）其次，从技术层面上来看，在国有企业下岗女工中，许多人劳动技能单一，技术水平低。据北京市政协对1.1万名下岗女工调查资料显示，初中以下文化程度占55%，高中占40%，大专占0.4%，大学占0.4%。多数下岗女工除原岗位所从事的工种和单一技术外，没有更多的现代科学技术知识，如昆明市下岗女工无任何职称的高达94.4%。（8）这是事实，但问题是不能给国有企业下岗女工贴上低文化、低技能、低素质的标签后把一切责任和后果都推给她们，然后只是提醒女工提高自己的素质，这样的做法对她们是不公平的。政府和企业是否给她们原来在岗时以培训技能的机会和投入呢？据上海市妇联对千名下岗女性调查，有66%的人未接受过培训。最后，从年龄层面上来看，在国有企业下岗女工中，年龄偏大者居多。据调查，目前下岗女性年龄31-50岁之间的占76%，而30岁以下的占24%。另有调查发现女性下岗最高的年龄段是30-39，男性则表现为30-44岁，峰值较女性后移一个年龄档次。许多下岗女工在寻找工作的过程中因年龄大被拒绝的情况很多。与此同时，年龄歧视越来越低龄化，一些二十六七岁的年轻女性也遇到年龄歧视。下表的数据可以从一定程度上反映出上述情况。40-49岁这个年龄段的女性较30-39岁年龄段的女性，就业率减少了13.2个百分点，而与40-49岁的男性比较，也少了1.7个百分点。这就反映了这个年龄段的女性，由于技术单一，年龄偏大，加之雇主主观上的性别歧视，遭到劳动力市场的淘汰，就业率偏低。表1：城镇就业性别年龄构成比例表（%）年龄女男16-196.03.720-2414.110.825-2917.716.630-3417.917.435-3915.915.740-4411.411.645-499.210.750-544.26.755-591.83.660-641.01.765+0.81.4合计100.0100.0资料来源：2000年第五次全国人口普查数据摘要2.女性在家庭中的权益缺失中国目前处于发展中国家的经济水平，普遍的人民生活还不是很富裕，女性的收入在家庭收入中间占着很重要的地位，一般来讲，大概能占家庭的一半，如果这一个女性如上文所述，从劳动力市场的正规就业部门被迫进入非正规就业部门，或者更严重的，被彻底淘汰的话，对家庭的影响是很大的。濒临贫困的家庭很可能就此陷入贫困。需要指出的是，这里所涉及到的家庭概念，都是建立在主流贫困测量定义下的贫困家庭。即我们首先如果根据贫困指标确定某一城市家庭为贫困家庭，那么其家庭中的女性才被纳入城市贫困女性。这些城市贫困女性，无法在劳动力市场发挥自己的潜力，在家庭中的又要面对其他方面权益的缺失。（1）物质资料方面的权益缺失主流贫困测量的理论假设为：“贫困在家庭内分布均等”。但是，这一假设似乎并不符合实际情况。不难观察到，贫困在家庭内存在性别分层现象，表现为基本生活资料消费上的差距。关键问题在于如何从统计上证明这一点。如果在统计上不能反映出女性贫困人口，那么就不会有人关注到她们。根据汪雁、慈勤英在2001年秋季对“武汉市武昌区徐家鹏街道的问卷调查”以及武汉市统计局于1999年进行的城市居民家庭基本生活情况抽样调查数据可以进行尝试性的研究。他们假设：贫困在家庭内存在性别分层现象。以此设计了如下问题：“你家的稀有食品，谁吃的次数最多？”“在您家，谁吃剩饭菜的次数最多？”“您身体状况不佳的主要原因是什么？”“近两年来，过节假日时，你家最先为谁买新衣服？”“近两年来，你家男性是否吸烟？你家男性独自一人时喝酒吗？”“你家女性使用护肤品吗？”“你家成人中，谁接收与职业相关的培训的次数最多？”“每个家庭在实际生活的各个方面（包括衣食住行、文教娱乐、交通通讯、医疗保健等）均会有意无意的优先考虑某些成员，您认为你家优先考虑的对象是谁？”共有182户家庭接受了问卷调查。统计数据（10）显示：在家庭内，两性在基本生活资料消费上，除了衣服消费性别差异不明显外，两性在饮食消费、日用品消费、教育消费和综合消费水平上均呈现显著性别差异且男性在各项消费上均处于优势地位。换言之，在家庭内部，基本生活资料的消费存在性别等级差异，总体上，男性处于首属地位，女性位于次级地位。这意味着：在“家庭”这一人们日常生活世界内，即使在最基本的生活资料的消费上，女性对于男性也处于相对次级地位；更进一步说，在家庭内贫困存在性别分层，表现为女性更多的体验贫困。这一客观事实与主流贫困测量理论假设“家庭内，基本生活资料的消费不存在等级差异”相悖；从而动摇了主流贫困测量的理论假设“贫困在家庭内部分布均等”的基础。事实告诉我们：在家庭内，贫困的分布并非均等，而是具有女性倾向。家庭内贫困分布的性别倾向，是主流贫困测量所忽略的性别意识从隐藏的底层浮现了出来。尽管一个街道的问卷调查所得到的统计数据对于解释主流贫困研究以及主流贫困测量缺乏社会性别意识显得势单力薄，但至少它启发我们对主流贫困测量“普遍性”视角存在的问题，尤其是其对“性别盲视”造成的性别贫困隐藏等进行反省，对于深化贫困认识、完善贫困测量方法有重要意义。忽略女性这一社会群体的生活贫困，对于制定高效的反贫困策略具有重大影响。（2）社会资本（11）的权益缺失家庭内部存在女性社会网络对男性社会网络的依附性，不利于女性获取有效的网络支持。在中国社会，一般来说，家庭内部丈夫的个人网络范围更广，业缘、友缘关系比重更高，网络异质性更强；妻子的个人网络以家庭及亲属关系为主，网络同质性较丈夫的网络更高。理论上，家庭资源是家庭成员平均共享的，即妻子和丈夫可以相互共享个人资源，因此，妻子可以依赖于丈夫获取更高质量的网络支持。但在实际中，妻子一旦失去丈夫的尊重，会使女性获取社会资本的权益缺失。例如国企改制导致大量女职工下岗，有调查显示在6039名下岗女职工家庭中，有女工表示：丈夫经常说：“你看你下岗，肯定是你工作不好呗。”有时还说些风凉话。更有数据显示：有63.6%的下岗女工在家庭中支配经济的权力发生了变化。其中有26.8%的人无权支配经济，有50.8%的下岗女职工影响了家庭的和睦。据对669名男职工的调查，有50%的男职工认为女职工下岗影响了家庭关系。而某市调查的10818户职工家庭中，有119对夫妻因女方下岗而离异。这种因下岗而导致的“妻子失去了来自丈夫的尊重”，使濒临贫困的女性，离贫困有更近了一步。她们失去了原本享有的丈夫的范围更广、异质性更强的个人网络和丈夫本身的支持。因此，当女性面临不利境况时，她们比男性更可能陷入贫困。当陷入贫困之后，她们与贫困男性相比也更可能难以维持生存，更难摆脱贫困。在离婚之后单亲家庭中女性生活水平的明显下降就证明了这一点。3.女性在社会中的权益缺失从正规就业体制中下岗，被非正规就业淘汰，会使城市女性的生活濒临贫困，在家庭中的权益缺失使她们的处境更加恶化。而各项法律没有被切实的执行，各种社会保障没有及时地关注到她们，使她们终于陷入贫困。（1）法律保障权益的缺失虽然国家有各种各样保护妇女劳动权益的法律，但在现实生活中，有关保护妇女就业的法律成为“虚设”的法律。相关执法机构常常会因“事小”而没有作为。在这种个人的维权行动中，实际上，如果政府相关部门不作为，那么就是个人直接面对了国家。这种情形和经验是许多女性反思自己的处境，并采取以自费学习、上夜校等方式为自己寻找出路。她们的权利意识虽然明确，但可能实现的途径过于有限和无效。对于城市贫困女性来说，不是她们没有公民权利的意识和观念，而是掌握她们命运的人资本所有者、管理者和执法者们使用权力对其进行操控。在她们身上集中了阶级与性别的种种不平等遭遇，她们的斗争将有助于社会整体公民权利概念的建立。从这一角度出发，不是提高她们法律意识和素质的问题，而是要在精英们中间普及公民权利意识或通过抗争扩大和实现城市贫困女性的基本权利。（2）社会保障权益的缺失首先，由于单位保障体制弱化而导致的权益缺失可由表2的数据得到一个直观地认识：表2：城镇在业劳动力享受退休金或养老金的分性别状况(%)退休金或养老金合计男女提供70.374.265.7不提供27.12331.9说不清2.62.82.4合计100100100资料来源：2000年全国妇女社会地位调查由表2我们可以看出，单位保障已经由计划经济时期几乎百分之百的比例下降到70%。数据统计更进一步说明，城镇中享受单位保障，得到退休金或养老金的人中，女性比男性少了近十个百分点。这十个百分点中经济效益较差的国有企业女职工占了很大的比重，下岗女工的保障权利受到较大冲击。其次，由于社会保障体制不完善而导致的权益缺失。我们可以从福利性社会服务体系、社会保险体系、社会救助体系三方面进行具体分析：第一，福利性社会服务体系不能满足国有企业下岗女工的需求。不断上涨的医疗费用使下岗女工成为效益不佳企业的首批牺牲对象。一方面，许多下岗女工医疗费用，企业不能给予报销，使得她们由于无力承担昂贵的医疗费用甚至不敢到医院看病。而且许多下岗女工住房条件很差，下岗和福利性分房制度的取消使下岗女工失去了福利性分房的可能。另一方面，由表3的统计数据表明：城镇企业仅有38.4%为员工提供工伤保险，而在业女性可以得到的工伤保险比在业男性低12.8%。无论是下岗女工还是在业女工，他们都失去了享受社会福利的权益。表3：城镇在业劳动力享受工伤保险的分性别状况工伤保险合计男女提供38.444.331.5不提供5347.359.8说不清8.68.48.7合计100100100资料来源：2000年全国妇女社会地位调查第二，国有企业下岗女工成为社会保险体系达不到的死角。由于我国城市企业所有制的差异以及由此差异所带来的利益分配中的矛盾，政府在社会保险的立法和执行过程中一直没有采取应有的强制性手段，这使得许多经济效益好的企业不愿参加城市社会保险体系，经济效益不好的企业又常常无力缴纳社会保险金（12）。这一点可以从表4的数据看出来：城镇中可以享受失业保险的在业劳动力只有30.6%。经济效益不好的国有企业下岗女工多，由于企业拖欠社会保险金，她们就不能享受社会保障权利，而她们是最需要也最渴望得到社会保障的。这很可能就是女性享受失业保险比男性少7个百分点的主要原因。表4：城镇在业劳动力享受失业保险的分性别状况（%）失业保险合计男女提供30.633.826.8不提供60.557.064.6说不清8.99.28.6合计100.0100.0100.0资料来源：2000年全国妇女社会地位调查第三，按照社会救助的基本原则，由于许多国有企业不景气，企业无法向下岗女工提供就业和收入，造成家庭主要劳动力因下岗而降低或丧失抚养和赡养能力。政府和企业制定了给下岗女工发放生活费的政策，但是一些国有企业下岗女工领不到这份救济金，基本生活得不到保障。其原因是：一是在一些城市中下岗女工在很大程度上仍然属于企业管理，由此不可避免地在企业管理和社会管理之间出现矛盾，使下岗女工难以进入社会统一管理的社会救助统计；二是由于实行政府和企业共同负责解决下岗女工救济资金的政策，一些处于困境的国有企业常常无法担当起救助职责。二、权益缺失的制度经济学分析1.传统文化与相关保障的制度的缺失我们通常所看到的制度，比如政治制度、法律、组织等等，并不能反映制度的全部，我们参与各种社会经济活动所无意识地展现的习惯等等同样在制约着我们自身的行为。结果，制度层面凝结的已经不是客观的物质实体，而是社会意识和社会无意识部分。正式制度和非正式规则相互作用，构成制度的完整变迁过程，进而决定了社会变迁的轨迹。在下岗女工陷入贫困的过程中，传统文化在“男女有别”这一方面无疑起到了上文所提到的制度中的非正式规则的作用。来自于传统性别文化的回归，作为主流意识形态，“男女平等”在很多男人那里只具有政治上的象征意义，在思想解放的今天理所当然的受到一些人的质疑和批评，他们认为，女性走向社会是造成中国社会“角色失范”的重要原因，希望回到“男主外，女主内”的传统性别角色分工。1978年以来，中国曾经有过四次关于女性就业的争论，在讨论中，“女性回家、阶段就业”成为某些“理论精英”缓解失业率上升的灵丹妙药。2001年初的最后一次讨论，争论已从理论层面上升为公共政策的选择，尽管最后由于全国妇联等的强烈反对，具有明显性别指向的“阶段性就业”方案未能列入“十五”规划，但事件本身反映出传统性别文化对政府高层决策者的深层影响。在这种传统文化的大环境下，劳动力市场由“看不见的手”指挥，按照一定的规则使女性的就业权益缺失。另一方面，中国传统文化对女性的角色设定也不利于女性发展个人社会网络。中国传统的“男人以社会为主，女人以家庭为主”性别角色分工观念要求女性将更多的时间放在家庭中，做一心照顾丈夫和养育孩子的“贤妻良母”。虽然在现今，传统性别观念的影响有所减弱，女性都能够走出家门，寻找自己的工作岗位，但在传统观念的影响下，女性仍然担负着大部分的家务劳动，这使得她们较少有时间与外界接触、发展个人网络。对“男外女内”的传统性别分工模式，有53.9%的男性和50.4%的女性表示赞同，男性支持率比1990年还高了2.1个百分点。另外，至今还影响至深的“妇道”观念不提倡女性主动与人交往，这也不利于女性积累个人社会网络资本。而且对近年来社会上“干得好不如嫁得好”的说法， 34.1%的人表示赞同。值得警觉的是，女性支持该观点的比例高于男性7.1个百分点，达37.3%。2单位保障制度的路径依赖于相关保障制定的锁定任何社会的制度变迁其实都是在原有的制度基础上采用一种新的制度，无论是正是的制度变迁还是非正式的制度变迁，莫不如此。但是制度变迁的路径可能因某些原因而偏离，甚至逆转，诺思指出了两个最重要的因素，其中之一是报酬递增即在制度变迁的某个阶段仅有一个获胜者，他处于支配地位，即使面对更有效的备择制度，获胜者的信念和有限理性当事人的认知不足相结合，就会产生自我强化机制，从而把制度锁定在原先的路径上，这就是所谓“路径依赖”。现行的单位保障制度的一个突出缺陷是过分路径依赖，创新性不足。政策设计者总是有意无意地试图激活原有单位保障的功能，将新的扶贫政策与原有的单位保障体制进行嫁接。比如说，政府要求企业负担起某些本该由政府负担的社会目标失业救济、养老福利等社会保障，“单位要对其困难职工负责，不能随便推向社会”的代价是企业效率的损失和经济效益的下降。企业经济效益的下降反过来弱化了企业保障体制。尝试这种嫁接的一个基本错误在于没有意识到或不愿正视单位体制已经发生的深刻变化，正是这种变化使得一些新的扶贫政策屡屡失灵，不能有效帮助贫困者。因此，创建独立于企事业单位之外的社会化的扶贫政策体系应该是扶贫政策发展的明确方向。3.男女性别的社会分工对相关制度缺失的影响从市场经济制度层面分析，造成女性在劳动力市场缺乏竞争力的主要原因很可能是女性的“有折扣”的劳动力供给：进入劳动力市场的女性面临着工作角色和家庭角色之间的冲突。作为劳动者，女性同男性一样，面对着统一的衡量生产力和事业成功的标准，受到雇主的一致的考核。但是，作为女性，她们又要较多地承担生育子女和料理家务的责任。由于角色冲突，男女劳动力的供给特点有所不同。这首先表现在女性劳动力与生育年龄人群重合，即女性的生育大多数发生在作为劳动力而活跃在劳动力市场上的时期，而生育行为影响她们的劳动力供给行为。目前中国妇女的总和生育率为1.8，即大体上来说，女性一生中，平均要生育两个孩子，意味着她们要平均休两次产假。以法定产假90天计算，每个女性劳动力在她们的劳动就业期间就要因生育而少工作160天。再把由于照料子女、老人、从事更多家务劳动所请假的时间加起来，女性劳动力在工作期间的实际劳动供给就要打一个更大的折扣。正如上文所述在体力和工作时间上，过去所提倡的“男女平等”，反而是一种对女性劳动者的不平等待遇。而目前也没有建立起一套完备的保障女性劳动权利的制度。对雇主而言，在雇用女性时，完全可能会考虑到女性“有折扣”的劳动而付给她们较低的工资，或尽可能减少雇佣女性劳动力，这直接影响女性的收入和就业。而且雇主倾向于把重要的工作岗位留给男性，或者在内部职业培训时多考虑男性，这减少了女性雇员的升迁和提升个人人力资本的机会。较多的女性因此被迫进入收入低、专业技能低的非正规经济部门，而且她们把更多的时间用于家务劳动和非正规部门就业，这又进一步限制了女性的人力资本积累，降低了女性在劳动力市场的竞争能力和适应能力。于是形成了女性在劳动力市场正规就业的权益缺失。三、对策与建议综上所述，如果对趋于扩大的女性权益缺失没有足够的认识，在城市妇女中，贫困发生率就有可能在一定程度上提高。由于女性的母亲角色，她们陷入贫困将产生严重的代际影响，使贫困向下一代传递。一方面，根据全国妇联的一项调查，80%的下岗女工家庭生活水平下降，49.6%陷入了不同程度的贫困境地。经济收入的减少，在一定程度上影响了对子女的教育投入，32.2%的家庭只能支付一部分学杂费，10.7%的人则无力支付。另一方面，国有企业下岗女工资源代内延续和资源代际传递受到影响。国有企业下岗女工在旧体制下积累了一定的社会资源，这些社会资源的获得使她们在社会网络结构中处于优越的位置，同时丰富了其个人资源，但是在新旧体制交替过程中，国有企业下岗女工自身在社会网络中的地位下降外，也影响到其下一代的资源继承。下一代所拥有的资源在未来的社会网络结构中占有量相对减少，因此在社会网络结构中的位置也就相对低下。减少城市贫困女性从某种意义上遏制了贫困的代际转移，对我国的经济发展非常有利。虽然本文关注的城市贫困女性以国企下岗女工为主，但是不可以片面地认为，只有这些人才会陷入贫困。事实上，任何一个女性劳动者权益的缺失都会导致她们陷入贫困。比如对农村进城打工的女性，知识单一的年轻女性，长期患病但没有社会保险的女性，单亲家庭的女性，她们都因为某些权益的失缺而濒临或已经陷入贫困。因此反贫困政策要想行之有效就必须从赋权开始。1、落实为扩大女性权益而制定的法律法规一方面，要加大女职工劳动保护法律法规的宣传力度，使之家喻户晓。这样做的目的不仅是为了使女职工了解并运用法律武器保护自己，更重要的是使企业管理者能够知法、懂法并认真贯彻执行这些法律法规。另一方面，要加强对贯彻女职工的劳动保护法律法规的法律约束，建立健全的女职工劳动保护管理监督机构，以此强化落实相关法律法规。2、完善社会保障制度城市居民的生活保障主要有“四条保障线”，即：职工最低工资、国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度。按照制度设计者的逻辑，最低生活保障是最后一张安全网，也是最低一层次的保障，其前提是前面的三条线把该保住的人都保了。事实上，如上文所述，前面三条线并不能真正落实，拿不到或拿不全最低工资、下岗生活费或失业救济金的人很多。这些人在民政部门的低保工作中，又往往被“视同”拿到了相关收入而不予保障，结果是在重重安全网中“漏网”了。有很多人批评民政部门的“视同”做法，但是，这种做法在某种程度上是合理的，是符合制度安排的逻辑的。与其说民政部门的做法有问题，倒不如说制度设计本身存在问题。新的社会保障体系的工作重点应当是确保低保金的稳定供给，大胆进行组织创新，规范低保对象的动态调整工作，扩展生活保障的内容，满足不同家庭的不同需求，对不同的弱势群体给予不同的政策保护。3、 调整经济发展模式（1） 大力促进就业导向的经济发展，提高人力资本在相当长的一段时期内，我国的初级劳动力市场都会处于供大于求的状态，就业竞争将会非常激烈，失业问题也有加剧的趋势。因此，我国的经济发展模式必须考虑这一现实，不能过于片面地强调发展“现代产业”、“高新技术产业”，不断缩减正规就业部门人数，将大量劳动力推向非正规就业部门，造成非正式部门中挣钱机会的减少。虽然这对男女都有影响，但对女性劳动力的影响更大：女性的收入比男性降低得更厉害。宏观经济政策的成功将是以众多妇女更长时间和更辛苦的工作以及更低的收入为代价的，而这个代价，政策制定者是看不见的，所谓的“效率的增长”可能只是更廉价的劳动力价格和更长的劳动时间带来的，女性劳动力在这一过程中失去了增加自身人力资本的时间和能力的权益，根本无法带动我国经济真正的发展。所以应当以促进就业为导向，要大力促进中小企业的发展，要给传统产业、非正规就业留有空间，并在政策上提供适当支持，以便多渠道地促进初级劳动力的就业，减轻供大于求的状态，才能利用市场机制提高劳动力价格，增加其生活资源，提高劳动力的人力资本。（2） 加强对自主创业者的政策支持，提高其社会资本随着个体经济的蓬勃发展，非公有制经济成为解决中国再就业问题的重要渠道，据了解，从1997年至2002年，中国私营个体的从事人员从7400多万人增长到了1亿2千多万人。其中68%是来自国有企业下岗职工，当前服务业的兴起，需要大量有服务意识和专业技能的从事人员，这就为广大下岗失业妇女提供了更多就业的可能性。提供贷款、放宽个体经营的限制条件可以使城市贫困女性尽快自主就业、就业，摆脱贫困。1999年联合国机构在中国第一次把小额贷款的方式引入城市贫困妇女就业与创业，其中天津市政府和国际组织在扶助城市贫困女性再就业与创业项目实施的1998年12月到2002年12月四年时间里，共投入资金3000多万元人民币，发放贷款350万元，贷款户1050户。还贷率达到了99%。2000多名妇女接受了小额贷款以后，97%以上的人，有不同程度的收入都是增加的，其中月收入增长300块钱以上的达到了三分之二以上，还有一部分，最高的能够达到1000到1500块钱，只有3%的人收入没有很明显的增加，经营还有待改善。这个项目把政府安置性就业改为女性自主就业、创业。整个项目立足于提高城市贫困女性本身的素质，同时在客观上、环境上，给予资金和信息以及其他方面的咨询和帮助，有针对性地开展实用性的技术培训，可以竞争一些更好的岗位，以此提高她们的社会参与度。脱贫并不是政府单方面的政策就可以达到的，而是政府、贫困者以及非贫困者