公共旅游资源民营化的路径选择及其规制.doc

公共旅游资源民营化的路径选择及其规制以浙江省公共旅游资源民营化实践为例摘要从上世纪九十年代中期开始，以资本与旅游资源相结合、旅游资源经营权与旅游资源所有权相分离为主要表现形式的公共旅游资源民营化浪潮席卷全国。这场由地方政府推动和私营部门参与的公共旅游资源民营化狂潮，引发了“旅游资源”有效利用和文物、景区遭受“旅游性破坏”之间的争论，引起了国内理论界和国家高层尖锐的分歧。伴随着新公共管理运动对我国传统公共管理体制的冲击，公共旅游资源能否像公共事务一样推行民营化，如何全面认识公共旅游资源的产品属性和产权性质，公共旅游资源所有权、经营权和行政管理权能否分离，分离后能否实现旅游资源的优化配置和科学保护，己成为当前公共旅游资源理论和旅游业发展实践面临的新课题。因此，研究公共旅游资源民营化问题，从理论上解析公共旅游资源的准公共物品属性和产权性质，并得出相应的分析结果，提出规制公共旅游资源民营化的措施和政策建议，具有一定的理论意义和较强的实践意义。本文采用理论与实证相结合和系统研究的方法。在运用公共部门经济学、产权理论、公共选择理论、公共事务民营化理论等基本理论，对公共旅游资源民营化的必要性、可行性进行全面分析、判断和论证的基础上，以浙江省公共旅游资源民营化的实践为个案，对其发展过程、动力机制、制约因素和引发的问题进行实证分析，从而提出了公共旅游资源民营化的路径选择，最终对完善公共旅游资源民营化的规制策略及其未来发展提出政策性建议。关键词：公共旅游资源产权民营化外部性规制在借鉴和吸收前人学术成果的基础上，本文在学术创新上做了如下探索：一是首次提出“公共旅游资源民营化”的命题；二是根据公共产品理论，就公共旅游资源的准公共产品性质进行了分析，并从公共产品私人提供的必要性和可能性理论出发，求证公共旅游资源民营化的可行性；三是针对所有权与经营权、行政管理权能否分离这一公共旅游资源民营化的焦点问题，系统分析了公共旅游资源的产权性质，对产权的不同属性进行讨论，证明根据产权不同属性进行拆分的可能性，从而进一步验证公共旅游资源民营化的可行性；四是在分析公共旅游资源民营化引发的问题基础上，提出了公共旅游资源民营化的几种模式；五是对公共旅游资源民营化的规制优化进行了初步探讨。引言研究背景和意义20多年来，改革开放推动了我国旅游业快速发展，旅游业已成为最具发展活力的新兴产业和国民经济新的增长点。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议明确提出要“积极发展文化、旅游、社区服务等需求潜力大的产业”，又为“十一五”时期旅游业发展提出了明确的政策主张。同时，改革开放促进了我国私营部门私营部门(private sector)与公有部门(public sector)相对应，属于经济学范畴，本文中的私营部门是指排除外商投资企业、国有民营企业之外的民营企业。也可以说是有私人资本介入、并在企业中占有控制权的企业。基于“民营”概念尚不统一，而且在统计上、法律上也没有相应规定，因此本文采用私营部门的概念，与民营经济、民营企业在概念上可视为等同。的发展壮大，私营部门在国民经济中显示出越来越重要的作用。市场经济不断发展和经济主体多元化，国有企业开始从一般竞争性行业退出以及旅游业的快速发展，为私营部门进入旅游业提供了良好的契机，而私营部门的进入又为旅游业发展注入新的活力并产生强大的推动力。近年来，私营部门在进入住宿业、交通业、餐馆业和旅行社业等行业的同时，已经开始进入公共旅游资源开发领域，公共旅游资源民营化已是当下我国旅游业发展的现实问题。作为一种新现象、新模式，无论在理论上还是在实践中，都引发了许多新问题，对公共旅游资源开发与经营的传统模式提出了挑战。公共旅游资源虽然有许多不同于其他资源的特性，但其实体旅游资源与其他资源一样，有一个共同特征，即均属于国家所有，长期处于国家相关部门的管辖之下，对这些资源的开发利用也是由国家控制或垄断，基本不对民间资本开放。因此，针对近年来出现的公共旅游资源民营化现象，产生了两种截然对立的理论和政策主张。一方面来自地方政府，为推动旅游业发展而推行“旅游资源经营权出让”；另一方面来自一些部门和某些专业领域的学者，指责旅游对文物、景区、遗产的巨大破坏。所有争论和分歧，都围绕着作为国家所有的公共旅游资源能否实现民营化而展开，并引出一系列值得探讨的问题 张广瑞、魏小安、刘德谦主编：20012003年中国旅游发展：分析与预测，社会科学文献出版社2002年版，第34页。自然和文物资源作为资源性资产，能否像土地、矿山那样实行所有权与经营权的分离？如果不能，那么这些资源之间差别何在？如果能，又应当如何进行分离？自然和文物资源是否只能保护而不能开发和经营？如果可以经营，如何实现保护与经营协调、人与自然和谐、现实与历史共存？如果不能经营，保护经费如何解决？自然和文物资源属于国有资产，谁是国有资产的所有者(或所有者代理人)？谁是自然和文物资源国家行政管理的责任主体，行使对资源完整的社会管理职权？造成风景和文物资源破坏是不是经营权分离的必然结果？如何避免企业的逐利行为和管理部门低效利用的消极破坏行为对自然和文物资源的破坏？作为产业生产要素，如何通过产权管理的变革推动旅游产业的稳健发展？虽然政府部门、旅游界和学术界人士对此有所探讨，但是还缺乏系统研究，有些论述甚至有明显的门户之见，缺乏必要的交流与沟通。本文试图以浙江省旅游业发展实践为背景，从理论上对公共旅游资源的产品属性和产权性质、公共旅游资源民营化的动力机制、必要性与可行性、发展方向、政府如何监管以及如何推动其健康有序发展等问题进行深入、系统的分析研究，并提出自己的观点，以期为公共旅游资源民营化提供理论支持和实践指导。研究现状国内学术界虽然还没有人提出过“公共旅游资源民营化”的命题，但对旅游资源的经营主体、产权制度改革、私营部门投资开发旅游资源的合法性等问题已经进行了较深的研究，主要呈现三个特点：公共旅游资源产权制度研究比较缺乏国内外学者对矿藏、森林、土地、水等自然资源的产权制度已经有较长时间的研究，并取得了显著的成果。但对公共旅游资源的产权制度研究才刚刚起步。公共旅游资源的概念是马波于2001年首先提出来的 马波：公共旅游资源资产化管理引论，桂林旅游高等专科学校学报2001年第2期，第5页。许多文章中讨论相关问题时所使用的表示旅游资源的关键词，如自然旅游资源、风景名胜区、世界自然和文化遗产等，都包含在公共旅游资源的范围内，因此，这些文章都是探讨公共旅游资源相关问题的研究文献。国外专家学者对公共旅游资源产权问题涉及的很少，这与国外旅游资源产权制度息息相关。对于私有制国家来说，其旅游资源产权界定清晰，管理体制较为完善。属于国家所有的旅游资源由国家和政府组织人员统一管理，这种管理的根本目的不在于赢利，在于维护独特的资源品质。在这一问题上，美国国家公园的管理经验是最典型的。公共旅游资源民营化还处于初探阶段周少雄论中国旅游的基本趋势与民营旅游企业发展和梁传运私营旅游业的发展和创立名牌都讨论了私营企业进入旅游业的未来发展趋势，但是涵盖旅游业所有领域，没有专门讨论私营部门进入旅游资源开发的问题。张鸿智民营经济与我国旅游业的发展、刘宝巍、杨明飞民营资本与旅游业的发展虽然对我国民营旅游企业的发展现状、私营部门投资旅游产业的成因、我国民营旅游企业存在的问题及进一步发展我国民营旅游产业的对策作了分析，但没有对公共旅游资源的理论基础进行深入研究。依绍华私营部门进行旅游景区开发的现状分析及对策对私营部门投资开发旅游资源有关实际和理论问题进行了较为深刻的分析、研究，但在研究对象上是宽泛意义上的旅游景区，而不是从公共旅游资源的角度出发。魏小安、彭德成我国旅游景区经营管理问题分析提出自然遗产和文化遗产要转化为可消费的旅游产品，就必须加大投入解决好景区交通基础设施问题、旅游接待服务设施问题以及环境与资源保护问题，而由于国家财力所限，以及投融资体制的改革，决定了景区开发不可能只依赖于政府投入。因此，寻求市场化的投入途径，对景区资源实行企业化经营，才是最有效的发展方式。但是他们的研究没有为私营部门投资开发公共旅游资源提供理论支撑。张吉林市场化西部旅游如何运作在研究我国西部旅游资源开发模式和旅游景区管理模式时，认为从当前的制度环境和旅游景区开发的现状来看，采用特许经营权委托的方式可能更有利于政府和企业目标的实现，但是对其他一些旅游资源开发的模式没有进行深入探讨。旅游景区出让经营权是争论的焦点旅游学界学者的文章大都赞同景区出让经营权，例如，魏小安关于旅游景区公司上市的几点思考对旅游景区所有权与经营权的分离进行肯定，认为旅游景区上市有利于景区的长远发展；王兴斌试论风景名胜资源“四权分离与制衡”从理论上对旅游资源的产权进行深入探讨、细化，提出保障所有者权益的政策建议；石正方、刘继生经济欠发展地区旅游开发模式研究及王湘、李凌鸥论旅游业的投入产出问题均提到投资主体多元化的问题，并赞同私营部门开发旅游资源。而也有一批学者，特别是环境、文物以及风景领域的学者反对出让景区经营权。研究对象和研究方法研究对象本文的研究对象主要侧重于公共旅游资源、公共旅游资源产权、公共旅游资源民营化及政府规制等方面，相关概念将分别在文章的相关内容中作出界定。本文把公共旅游资源民营化界定为在公共旅游资源的开发、保护和利用中，逐步减少政府作用而增加私营部门介入的一种行动，更多依靠民间机构，更少依靠政府来满足公众日益增长的旅游消费需求。公共旅游资源民营化的实质是私营部门通过一定的契约关系从公共旅游资源所有者代表中获得资源经营权，从而实现对公共旅游资源的自主开发和自我经营。公共旅游资源民营化是本人首次提出的一个命题，也是一个复杂而庞大的课题。公共旅游资源的“公有国营”和“民营化”（这里包括“公有民营”和“民有民营”）已经是我国旅游业发展中的两种基本模式。本文未将公有制企业获得公共旅游资源经营权参与资源开发问题列入讨论范围之内。研究方法本文采用理论与实证相结合和系统研究的方法。在运用公共部门经济学、产权理论、公共选择理论、公共事务民营化理论等基本理论，对公共旅游资源民营化的必要性、可行性进行全面分析、判断和论证的基础上，以浙江省公共旅游资源民营化的实践为个案，对其发展过程、动力机制、制约因素和引发的问题进行实证分析，从而提出了公共旅游资源民营化的路径选择，最终对完善公共旅游资源民营化的规制策略及其未来发展提出政策性建议。论文框架和主要内容本文共分五部分：引言部分对全文的分析思路、结构安排和基本观点作了概括性描述。第一章从公共产品理论出发，对公共旅游资源的准公共产品性质进行了判定，并从公共产品私人提供的必要性和可能性出发，对公共旅游景区私人提供进行了论证。第二章从产权理论出发，对公共旅游资源的所有权、使用权、收益权和处分权进行分析，依据产权的可分割、可转让性等特征提出“三权”分离的主张，从理论上对公共旅游资源民营化予以肯定。第三章以浙江省为背景，对浙江省公共旅游资源民营化的现状和过程、公共旅游资源民营化的动力机制和制约因素并由此产生的问题进行剖析，论证了公共旅游资源民营化的必然性。第四章提出了公共旅游资源民营化的三种路径选择，并从规制理论出发，就公共旅游资源民营化过程中如何加强产权规制、经济规制、进入规制、质量规制提出了建议。本文还对浙江省公共旅游资源民营化实践中比较典型的两个案进行了分析，限于文章篇幅，将案例分析作为本文的附件处理。主要创新在借鉴和吸收前人学术成果的基础上，本文在学术创新上做了如下探索：一是首次提出“公共旅游资源民营化”的命题；二是根据公共产品理论，就公共旅游资源的准公共产品性质进行了分析，并从公共产品私人提供的必要性和可能性的理论出发，求证公共旅游资源民营化的可行性；三是针对所有权与经营权能否分离这一公共旅游资源民营化的焦点问题，本文系统分析了公共旅游资源的产权性质，对产权的不同属性进行讨论，证明根据产权不同属性进行拆分的可能性，从而进一步验证公共旅游资源民营化的可行性；四是在分析公共旅游资源民营化引发的问题基础上，提出了公共旅游资源民营化的几种模式；五是对公共旅游资源民营化的政府规制优化进行了初步探讨。一、公共旅游资源的准公共产品属性公共旅游资源的界定研究公共旅游资源，首先需要对与旅游资源相关的概念进行界定。旅游资源与旅游景区关于“资源（Resource）”的概念，目前并没有一个严格、准确、被所有人所接受的定义，许多研究者从各自专业和研究角度出发，对“资源”概念也有各自的解释。一般来说，广义的资源指人类生存、发展和享受所需要的一切物质的和非物质的要素；狭义的资源仅指自然资源。资源是一个具有广泛意义的词，它的概念并非一成不变的，而是一个动态发展的概念，随着社会的发展，人们还会对“资源”不断地赋予新的内涵。因此，本文对“资源”概念界定为：资源是在一定条件下能被人们开发利用的各种客观事物的总称。凡是资源对人类生产生活都具有实用价值，而且是生产生活中最基本的物质基础。“有用性”和“基础性”是资源的共性。传统上，旅游景区是一个俗称，也是一个总称，概指以景观为主要吸引物的旅游活动场所，包括风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园、文物保护单位等。有时，人们把旅游景区归属于旅游资源范畴。但随着旅游业的发展，人们对旅游资源的认识逐步拓宽，旅游资源成为一个不断复杂化的集合。在旅游产业发展中，旅游资源是一个动态的概念。我国旅游学术界对旅游资源的定义大约有十多种，但都没有形成一个特定的权威概念彭德成等：我国旅游资源和景区研究的十个前沿问题，旅游学刊2003年第六期，第55页。旅游资源（Tourism Resource）在具体使用上有广义和狭义之分。广义的旅游资源是指凡能够吸引旅游者产生旅游动机、并可能被利用来开展旅游活动的各种自然、人文客体及其它因素甘枝茂、马耀峰主编：旅游资源与开发，南开大学出版社1989年版，第3页。狭义的旅游资源是在强调旅游资源吸引力属性的基础上，限定为主要用于发展旅游业的自然和文化资源。本文使用“旅游资源”概念采用旅游资源分类、调查与评价国家标准中的定义，即自然界和人类社会凡能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业开发利用，并可产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物和因素，属于广义旅游资源的范畴。本文使用“旅游景区”概念也采用旅游区（点）质量等级的划分与评价国家标准中的定义，即经县级以上（含县级）行政管理部门批准成立，在统一管理机构，范围明确，具有参观、游览、度假、康乐、求知等功能，并提供相应旅游服务设施的独立单位。旅游资源按所有权不同可以分为公共旅游资源和非公共旅游资源，按能否进入旅游市场为旅游者所消费的不同可分为不可消费性旅游资源和可消费性旅游资源，可消费性旅游资源即旅游景区，是旅游资源中已经开发并形成为能提供旅游者服务的旅游产品的那一部分。公共旅游资源与公共旅游景区在现有教科书中，旅游资源通常是按成因、属性、可否再生等进行分类的。如果按旅游资源所有权进行分类，我国旅游资源的所有权大体可分为三种：一是个人所有，如一些富含旅游价值的民宅；二是企业或集体所有，如工农业旅游资源；三是全民所有或称为国家所有，如各级风景名胜区、森林公园、自然保护区、海洋旅游资源、文物资源等。公共旅游资源（State-owned Tourism Resources，STR）就是指归全民所有的主要用于发展旅游业的自然和历史文化资源马波：公共旅游资源资产化管理引论，桂林旅游高等专科学校学报2001年第2期，第5页。根据我国旅游资源的具体情况和特点，公共旅游资源的现实载体主要有被国家有关部门依据有关标准评定的各级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园和地质遗迹保护地、自然保护区、文物保护单位和海洋旅游资源等等，另外还包括潜在的、未被开发的、或已被开发但未被评定为某个等级的属于国家所有的可以用于发展旅游事业的自然和历史文化资源。公共旅游资源是对国家所有的旅游资源的抽象代称。本文把现实中一个个具体的国家所有的旅游景区称为公共旅游景区或公共旅游景区产品。旅游资源与旅游景区、公共旅游资源与公共旅游景区二对概念之间的关系可以用下图表示：ACDBA：表示潜在的、自然状态的、未开发的非公共的旅游资源B：表示已开发的非公共旅游景区C：表示潜在的、自然状态的、未开发的公共的旅游资源D：表示已开发的公共旅游景区图11旅游资源与旅游景区、公共旅游资源与公共旅游景区之间的关系从上图可以看出，旅游资源是A、B、C、D四部分之和，公共旅游资源是C、D两部分之和。公共旅游资源的产品属性分析物品的分类关于公共产品的分类，布坎南在俱乐部的经济理论一文中明确指出，根据萨缪尔森的定义所导出的公共产品是“纯公共产品”，而完全由市场来决定的产品是“纯私人产品”。现实世界中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的一种商品，称作准公共产品或混合商品。根据竞争性和排他性的有无将物品分为四类，见下表：表1-1物品的分类 竞争性排他性较高较低较高私人品共同资源较低俱乐部产品纯公共品从表中可以看出，公共产品基本可以分为三类：第一类是纯公共产品，即同时具有非排他性和非竞争性的产品，如国防、公平的收入分配、有效率的政府或制度、环境保护、基础科学等。第二类公共产品的特点是消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易地做到排他，如公共桥梁、公共游泳池以及公共电影院等。有人将这类物品形象地称为俱乐部产品（club goods）。第三类公共产品与俱乐部产品刚好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等。有学者将这类物品称为共同资源（common resources），埃莉诺奥斯特罗姆则称其为公共池塘资源 埃莉诺奥斯特罗姆美著，余逊达等译：公共事物的治理之道，上海三联书店2000年版，第52页。俱乐部产品和共同资源产品通称为“准公共产品”（quasi-pubic goods），即不同时具备非排他性和非竞争性的产品。准公共产品一般具有“拥挤性”（congestion）的特点，即当消费者数目增加到某一个值后，就会出现边际成本为正的情况，而不像纯公共产品，增加一个人的消费，边际成本为零。准公共产品到达“拥挤点”后，每增加一个人，将减少原有消费者的效用。公共旅游资源的准公共产品性质一般认为，公共旅游资源是自然或古代先人赋予人类的共同财富，其自身拥有的文化品性及特殊价值，满足了公民在提高生活情趣、增长知识、接受教育等方面的需要，每个人都拥有参观、欣赏的权利，是一种满足公共需要的公用物。因此，从这个意义上讲，由公共旅游资源开发建设而成的旅游景区符合公共利益，是公共使用的物品，需要由政府对其进行管理。笔者认为，公共旅游资源的产品属性应该从以下两方面来分析：如果公共旅游资源未被开发、未被划定区域可自由进入(不收门票或收取极低的门票)，那么公共旅游资源也是非排他性的。在划定的公共旅游景区(国家公园)内，很容易对旅游消费者收费(收门票)，所以公共旅游景区产品是容易排他的。在瞬时消费量不大的情况卜(感觉拥挤度不高)，社会每个成员对公共旅游资源的欣赏不会导致其他个人对此消费的减少，消费的边际成本为零。这样的旅游消费是非竞争性的。在瞬时消费量大的情况下，大家一起消费，而且消费者不断增加，消费者感觉拥挤，欣赏公共旅游资源的效用下降，这样的旅游消费就是竞争性的。因此，我们可以得出以下结论：不收门票，可自由进入的公共旅游资源（尚未形成旅游产品）在瞬时消费量不大的情况下是纯公共产品，在瞬时消费量大的情况下既无法排他也有消费上的竞争性，是公共资源；在瞬时消费量不大的情况下，收门票的公共旅游景区是俱乐部产品；在瞬时消费量大的情况下，收门票的公共旅游景区既有容易排他性，也有竞争性，是私人产品；公共旅游景区内的交通、餐饮住宿、索道、旅游娱乐项日如钓鱼、蹦极、漂流、划船等等旅游产品既是竞争性的，也是容易排他的，为私人产品(见下表)马梅：公共产品悖论国家公园旅游产品生产分析，旅游学刊2003年第4期，第4344页。表12公共旅游资源的产品性质收取门票（排他性较高）门票免费（排他性较低）瞬时消费量大（游客拥挤，竞争性较高)私人产品共同资源瞬时消费量不大（游客不拥挤，竞争性较低）俱乐部产品纯公共产品公共旅游资源的产品供给问题公共产品私人供给的必要性和可能性关于公共产品的供给方式，争论颇多。以萨缪尔森为代表的福利经济学家们认为，由于公共产品非排他性和非竞争性特征，通过市场方式供给公共产品，实现排他是不可能的或者成本是高昂的，并且在规模经济上缺乏效率。因此，福利经济学家认为政府供给公共产品比市场方式即通过私人供给具有更高的效率。从20世纪60、70年代以来，随着福利国家危机的出现，一批主张经济自由的经济学家纷纷开始怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合理性。戈尔丁、布鲁贝克尔、史密兹、德姆塞茨以及科斯等人或从理论或从经验方面论证了公共产品私人供给的必要性和可能性。公共产品私人供给的必要性在于现实世界中的“政府失败”。福利经济学家往往把政府制度作为一种外生变量，即不存在交易成本问题。而实际上政府作为一种制度安排，如同市场制度一样，同样是内生变量，其自身的运行以及向公众供给公共服务和公共产品同样存在交易成本问题。由于政府系统缺乏明确的绩效评估制度，其成本和效率较私人部门难以测量。再者，官员也是理性的经济人，公共产品的政府供给中也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。因此，政府供给公共产品在某种程度上是一个政治过程，其交易成本甚至比市场制度昂贵，这表现为现实中政府的种种“政策失败”。这种情况下，政府作为公共产品的唯一供给者就失去了合法性依据。正如世界银行变革世界中的政府1997年世界发展报告是所认为的，“在许多国家中，基础设施、社会服务和其它商品及服务由公共机构作为垄断性的供给者来供给不可能产生好的结果”。而在公共产品和服务的供给上加强竞争将会提高政府的效率和资源的充分利用。正如张五常在卖桔者言中所指出的：“假若不付钱就会得到政府的供应，而政府的供应是由一般税收所支持，那么还有什么人会在任何市场付价呢？免费的午餐又能吃得了多久？”张五常：卖桔者言，四川人民出版社1988年版，第39页。张五常的疑问肯定了公共产品私人供给机制的存在。德姆塞茨在公共产品的私人生产一文中指出，在能够排除不付费者的情况下，私人企业能够有效地供给公共产品。他进一步认为，若一个产品是公共产品，那么对同一产品付不同价格是满足竞争性均衡条件的。由于不同的消费者对同一公共产品有不同偏好，因此可以通过价格歧视的方法来对不同的消费者收费 Demsetz,H.The Private Production of Public goodsJJournal of law and Economics13(October)，1970. p.293-306.。科斯从经验的角度进一步论证了私人供给公共产品的这种可能性。众所周知，灯塔作为一种公共产品，长期以来一直被认为只能由政府供给。而科斯在其经典论文经济学上的灯塔中认为，从17世纪开始，在英国，灯塔一直是由私人供给的，并且不存在不充分供给的情况，政府的作用仅限于灯塔产权的确定与行使方面。管理灯塔的机构是领港公会一个对公众负责的私人组织。具体来说，私人从国王那里获得修建灯塔的专利权。国王允许私人向船只收费，费用通过港口代理者（通常是海关关员）来收取。在1820年，英格兰和威尔士共46座灯塔，其中34座由私人建造。虽然后来英国政府规定由领港公会收购所有私人灯塔，但领港公会实际上是一个私人组织，而不是政府部门。因此，英国历史上的灯塔基本上是由私人供给的。科斯的研究表明，一向认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人供给和经营的。当然，私人若想成功地供给某些公共产品，需要以下条件：首先，私人供给的公共产品一般应是准公共产品。由于纯公共产品一般具有规模大、成本高的特点，政府可利用其规模经济和“暴力潜能”优势来较为经济地供给。而私人供给纯公共产品不是交易成本太大就是不可能。同时，准公共产品的规模和范围一般较小，涉及的消费者数量有限，正如布鲁贝克尔和史密兹所认为的，这容易使消费者根据一致性同意原则，订立契约，自主地通过市场方式来供给。由于消费者数量有限，因此达成契约的交易成本较小，从而有利于公共产品的供给。其次，在公共产品的消费上必须存在排他性技术。这即是戈尔丁提出的公共产品使用上的“选择性进入”方式。纯公共产品如国防等，由于同时具有非排他性和消费的非竞争性，因此很难排除“免费搭车”等外部性问题。共同资源产品如公共渔场、牧场等也存在这个问题。而俱乐部产品，由于存在着“选择性进入”方式即排他性技术（如音乐厅的门票），可以有效地将“免费搭车者”排除在外，因此可以大幅度地降低私人供给产品的交易成本，从而激励私人供给某些公共产品。相反，如果缺乏某种排他性技术，则私人供给的公共产品难免会陷入“公共地悲剧”。在科斯的灯塔中，港口即是一种排他性技术，即进入港口的船只必须交纳灯塔税。实践证明，这种方式较为成功地将灯塔的“免费搭车者”排除在外。总之，技术性和结构性创新为具有竞争性的私人企业参与迄今为止仅限于公共部门的活动供给了新的机会。再者，更为关键的是，私人若想成功地供给公共产品必须要有一系列制度条件来保障。其中最重要的制度安排是产权。产权的一个特点是其强制性，只有强制性的产权才能使产权所有者形成对产权的良好预期，从而有足够的激励来行使产权。因此，只有界定私人对某一公共产品的产权，并且有一系列制度安排来保护产权的行使，这样私人才有动力来供给某一公共产品。再以科斯的灯塔为例，私人从国王那里取得修建灯塔的专利权，即是从法律上获得了对灯塔的产权，从而保障了私人修建灯塔的权益。公共旅游景区产品的生产悖论当代公共经济学理论认为，纯公共产品是社会福利性的，而非获利性的，因此，私人不愿生产，要依靠政府财政支出来供给产品，当然这意味着政府必须有强大的财政实力。准公共产品由私人生产，政府补贴比较理想，完全由政府来生产，效率较低；私人产品，是私人生产的领域，政府应完全从生产中退出。以美国为例，美国从1993年以来国家财政部给国家公园的拨款在13亿美元以上，平均每个雇员9.5万美元，克林顿当政期间，更是上升到20亿美元张晓、郑玉歆主编：中国自然文化遗产资源管理，社会科学文献出版社2000年版，第233页。美国的国家公园免收门票，公园管理局只负责管理，私人旅游产品由授权经营法交于私人生产，保证了充分有效率的旅游产品供应。如前所述，我国现有的公共旅游资源管理体制基本上还是计划经济模式，政府囊括了公共旅游资源从公共产品到私人产品所有类型的旅游产品生产。国家公共旅游资源管理机构既行使管理权限，也负责旅游景区产品生产，其生产资金依靠国家财政拨款。但是，发展中国家很少能具有生产纯公共产品所需的雄厚的财政基础。我国是一个典型的发展中国家，由此，产生了一个公共旅游景区产品生产的悖论马梅：公共产品悖论国家公园旅游产品生产分析，旅游学刊2003年第4期，第44页。：一方面，公共旅游景区作为纯公共产品由政府供给，但是政府紧缺的财政无力满足公共产品的有效供给，导致这一纯公共产品的供给价格不仅偏离了纯公共产品的价格，甚至接近或超过了私人产品的供给价格，“纯公共产品”变得“不纯”；另一方面，既然“纯公共产品”变得“不纯”，那么也就不应由公共部门单独生产供给。现实上以公共旅游景区是纯公共产品为由排除了私人生产者，这实质上是行政性垄断。长期以来，行政性垄断带来的是一种凌驾在市场交易之上的排他性力量，排除了任何可能的潜在竞争者。私营部门介入公共旅游景区产品供给的理由如前所述，目前我国仍处于社会主义初级阶段，经济还不发达，政府面临着严峻的财政约束，资金的缺乏严重地阻碍了我国旅游资源向旅游产品的转化，已经成为长期困扰我国旅游业发展的瓶颈。由于单靠政府投入难以解决问题，社会资金的跟进已成为一个必然趋势，理由如下：公共旅游资源外部性消除并非只能依靠政府认为公共旅游景区的产品供给不能由私人进行的理由有两条：一是该产品为纯公共产品，只能由国家供给。前文己经分析，瞬时消费量大且收取高门票价格的公共旅游景区己不是公共产品，所以坚持它必须由公共组织来供给显然在理论上就缺乏合理的依据。二是私人供给者不会致力于保护资源的努力，私人供给者会不惜破坏资源来扩大旅游产品供给，即产生消极外部性，必须由政府组织来行使资源的保护权限。公共旅游资源的消极外部性是指用损害社会利益的方法获得私人利益。主要表现在两个方面：一是拥挤产生的外部性，它与景区的公共物品的属性有关。在作出旅游决策时，旅游者往往不会考虑自己的决策对他人产生的影响，因此出现某些景观或某些时候的拥挤情形；二是景区经营者对景区资源的开发活动对景观破坏产生的外部性。例如在旅游景区修建大饭店，虽然可能会给饭店带来巨大收益，但会付出破坏景区的代价，而这一代价是无法让饭店投资者支付的。景区开发者为了经济利益，可能过度开发景区资源，没有充分考虑对景观造成的破坏影响。然而，解决公共旅游资源的外部性问题并非只能依靠政府。外部性问题普遍而又复杂。一旦进行公共旅游资源开发与经营，对自然生态环境和周边经济体系的影响就一定存在，并且不因为经营主体是政府还是私人而有所差别。公共选择理论认为，政府官僚也是经济人，也有利益追求。现有景区管理机构作为政府部门也可能为了追求小部门、小团体利益而以牺牲他人利益、生态环境为代价。至于解决外部性问题，可以采用的方案或是执法部门介入的庇古方法或是利害各方协商的科斯方法，现有景区管委会采用任何一种方法都没有特别的优势，特别在保护私人产权呼声越来越高的今天。朱建安：世界遗产发展中的政府定位研究，旅游学刊2004年第4期，第81页。私营部门也有保护资源的天然性公共旅游资源的管理目标有两个：一是对资源的保护；二是对资源的开发与利用。保护是开发的前提，如果不很好保护这些珍贵并且常常是不可再生的资源，也就失去了开发和利用的价值；而开发经营是在保护基础之上，有条件地改造原有资源的面貌，合理的开发又为保护供给了条件。很多人认为尽管保护本身非常重要，但是开发和利用在某些情况下会增加资产的价值，比如在不太影响景观的条件下修建一条索道，可以使更多的人能够欣赏到这种景观。然而，开发和利用在很多情况下会对原有的自然资源造成一定程度的损害。所以，尽管资源的开发和利用与保护可能是一种互补关系，但是，由于资源内在的文化价值难以估量，以及这种价值对于开发和利用活动的脆弱性，因而很难对保护目标做出具体规定。从事公共旅游资源开发经营的私营部门，最主要目的是借助良好的旅游资源基础，吸引旅游者并获得利润。良好的自然环境和文化氛围是旅游业发展的基础和条件，同时也是旅游业发展的市场卖点，更是私营部门获取经济利益的关键。对景区资源和环境保护关系到企业的兴衰成败，旅游企业要生存和发展必须对现有的景观及其环境进行精心保护和提高，并在此基础上开发新的景点和设施。这种经济利害关系天然的驱使经营者重视公共旅游资源保护。因此，公共旅游资源民营化与破坏资源和环境并无直接关联，处理好了还会为资源和环境保护注入强劲而持久的经济动力和经济实力。在现实中，既有公共旅游资源在私人的商业化经营中得到保护的正例，也有在国家行政管理方式下受到破坏的反例。公共旅游资源是否受到破坏的关键，在于其经营管理者（无论是国家还是私人）能否遵守国家的风景、文物和环境保护法规。公共旅游景区的私人供给和政府供给都是可以选择的方式公共旅游资源同时具备“拥挤性公共产品”和“价格排他性公共产品”的双重特征。只有在消费者达到一定数量之前，拥挤性的公共产品的消费才具有非竞争性。这就意味着，通过向消费者收取一定的费用，也是可以在技术上实现排他的。既然如此，私人供给和政府供给都是可以选择的方式。至于实践上是以政府的供给为主，还是以私人的供给为主，则可以视具体情况而定。价格排他性的公共物品，可以在技术上实现排他，但其生产或消费很可能会产生外部效应，而且是正的部门效应。这类物品或服务，如果由私人部门通过市场供给，由此带来的正的外部效应，必须由政府给予补贴，否则很可能会出现供给不足。如果由公共部门直接出资经营，往往也需要通过市场上的销售渠道，利用市场价格机制。高培勇、崔军编著：公共部门经济学，中国人民大学出版社2001年版，第34页。经验研究表明：“现代大众社会中，保护资产，包括保护自然资源，在很大程度上要借助于清晰界定的产权”，“既然自然资源不属于任何具体个人，也就不会有人来阻止对资源的过度利用”，“因此，在可行的场合，允许私人所有者就稀缺的自然资源索取排他性的产权有助于对这些自然资源进行明智的看管。在几个大陆的许多私有自然保护区中，都能看到在靠这种程序上保护自然所取得的成功” 德柯武刚、史漫飞著，韩朝华译：制度经济学，商务印书馆2000年版，第253254页。也就是说，在保护资源的行动上，公共组织并不一定比私人组织做得更好，反而可能更差。实际上，由于受到利益驱动，当前公共旅游资源管理机构的许多行为确实偏离了管理机构本身的目标。 鉴于上述原因，坚持公共旅游景区产品只能由公共组织供给，不论在理论上还是在实践上，都缺乏有力的证明来支持。作为发展中国家，我国在相当时期内不可能有强大的财政力度保证纯公共产品的有效供给。现阶段在国家财政预算刚性约束的情况下，公共旅游景区的公共产品性质己经发生变异。继续依靠国家财政补贴，并由政府垄断产品的供给，结果必然是经济效率的低下和社会福利的减少，对社会的公平与效率都有损害，解决这一问题需要私人供给者的参与。因此，公共旅游资源的准公共产品性质为公共旅游资源的民营化供给了理论支持。二、公共旅游资源民营化的产权理论分析20世纪80年以来，世界范围内掀起的新公共管理运动在批判公共服务官僚制供给方式的低效率时，强调引进企业化管理模式来提供公共服务。在此背景下，英、美等国家相继推行了公共服务民营化政策。那么，何谓民营化(Privatization)呢？美国纽约城市大学巴鲁克学院教授、民营化研究专家萨瓦斯(E.S.Savas)在其著作民营化与公私部门的伙伴关系中认为：广义而言，民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依靠政府来满足公众的需求。它是在产品/服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动。总体而言，公共部门和私人部门都承担着重要的角色 美E.S.萨瓦斯著，周志忍等译：民营化与公私部门的伙伴关系，中国人民大学出版社2002年版，第4页。休斯则认为，“民营化”从表面意思理解，意指把归公共部门所有的资产归还私营部门，通常是“通过转移股权的方式将企业行为的控制权从公共部门转向私营部门”。这种理解有些狭隘。将民营化理解为政府从整体上减少介入程度更加准确：如减少产品、供给、补助和管制，或上述四种手段的任意组合 澳欧文.E.休斯著，彭和平等译：公共管理导论，中国人民大学出版社2001年版，第136页。萨瓦斯把政府在民营化过程中的行为归为三类:委托授权通常通过合同承包、特许、补贴、法律授权等形式来实现。撤资采取出售、清算等形式，即关闭并出售剩余资产。政府淡出通过民间补缺、政府撤退和放松管制等形式来实现 美E.S.萨瓦斯著，周志忍等译：民营化与公私部门的伙伴关系，中国人民大学出版社2002年版，第129-138页。正如笔者在本文引言中所指出的，公共旅游资源民营化是指在公共旅游资源资源的开发、保护和利用中，逐步减少政府作用而增加私营部门介入的一种行动，更多依靠民间机构，更少依靠政府来满足公众日益增长的旅游消费需求。公共旅游资源民营化的实质是私营部门通过一定的契约关系从公共旅游资源所有者代表中获得资源经营权，从而实现对公共旅游资源的自主开发和自我经营。因此，需要从产权理论出发，研究公共旅游资源所有权、经营权和行政管理权三者之间的关系，分析现行公共旅游资源产权制度存在的问题，重塑公共旅游资源产权制度。产权与公共旅游资源产权产权的含义现代实用民法典中将产权定义为：“人身权的对称。指具有物质财富内容，直接和经济利益相联系的民事权利。属于这一类的权利包括所有权、其他物权、债权、继承权、版权和专利权、商标权等。 江平、巫昌祯主编：现代民法词典，北京出版社1988年版，第31页。”德姆塞茨认为：“产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上它们能帮助一个人与其他人进行交易时的合理预期。这种预期通过社会的法律、习俗、道德来表达。产权的所有者拥有他的同事同意他以特定的方式行事的权利。一个所有者期望共同体能阻止其他人的行动的干扰，假定在他的权利的界定中这些行动是不受禁止的。” 美R科斯等著：刘守英等译财产权利与度变迁产权学派与新制度学派译文集，上海三联书店1994年第一版，第97页刘大生认为，产权大于所有权，除了包括占有、使用、收益、处分等所有权四项权能以外，还包括财产获得权、财产利用权等所有权以外的权利 刘大生：产权基本问题研究，经济评论2000年第1期，第6页。本文引用一个被罗马法、普通法、马克思和恩格斯以及现行的法律和经济研究基本同意的产权定义：产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范，每个人都必须遵守与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这些关系的成本。因此，他是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系 卢现祥著：西方新制度经济学，中国发展出版社2003年版，第153页。产权作为人与人之间的经济权利义务关系，无论哪一种形态的产权，都不同程度的表现出以下一些基本属性。有界性。产权的有界性包括两方面含义：任何产权与别的产权之间必须有清晰的界限；任何产权必须有限度。前者指不同产权之间的界限或界区，后者是指特定权利的质的规定性和量的大小。不同的产权之间必须有明确的界限，否则权利的行为就无法有效地进行，权利所包含的利益也无法得以实现。不仅对不同种类或份额的财产产权的界限必须明确，对同一财产的不同权利，在分解与分离的情况下，也必须明晰化。产权的有界性，也表明产权要受到限制和约束，否则就会对其他权利造成损害。排他性。产权的排他性是指对特定财产的特定权利只能有一个权利主体。权利主体有权附上别的主体进入属于自己的特定财产权利的领域，保护自己的权利。产权的排他对象是多元的，除产权主体本身之外，其他一切个人和团体都在排斥对象之列。也就是说产权的排他性实质上就是产权主体的对特定权利的垄断性。可支配性。产权的可支配性是指产权主体在财产权利的界区内有权根据自己的独立意志支配其财产，产权主体在界区内做什么和不做什么，都无须经他人同意。产权制度即是对产权主体支配财产行为的规范，既包括对合法行为的保护和认可，又包括对非法行为的约束和惩处。可分解（割）性。产权的可分解（割）性是指特定财产的各项权利分属不同主体的性质，亦即“一物多权”，同一财产的各项权利在各自的界区内并行不悖。因为对任何财产，“四项”产权各有不同的权能，也有不同的利益。产权的可分解性包含两个方面的意义，即权能形式的可分解性和利益的可分割性。产权的不同权能可以由同一主体行使转变为不同主体分工行使，就是权能的分解；相应的利益分属于不同的权能行使者，就是利益的分割。可让渡性。产权的可让渡性是指产权可以在不同的主体之间进行交易、赠与等处分。产权的有界性表明任何产权都必须有边界并且是可计量的对象，这就为产权的交易、让渡提供了可能；产权的排他性，使产权主体有可能拿自己拥有的产权去交易；产权的可支配性使产权主体可以将其财产的产权进行处分；产权的可分解性决定了产权主体可以将其产权的部分权能在一定期限内让渡给他人来行使。产权的可让渡性既是产权的重要属性，也是产权发生作用或实现其功能的重要途径。产权的交易和让渡过程实质就是经济资源的动态配置过程，而经济资源的配置也总是通过产权的不同形式的交易和让渡而得到实现的。所有权与经营权所有权是确定物的最终归属，是主体对物的独占和垄断的财产权利，是同一物上不依存于其他权利而独立存在的财产权利。在法律允许的限度内，所有人可以自由地行使他对自己财产的各种权利，包括占有、使用、收益和处分的权能。所有权的主体是财产所有人，客体是财产，内容是所有者对其财产享有的权利和非财产所有人负有不得侵犯的义务。所有权有占有权、使用权、收益权和处分权等四项权能。占有权是所有人或其他有一定权利的人，为了使用与收益而保管和支配某物的权利。占有权可分为所有人占有和非所有人占有。使用权是按照物的性能和用途加以利用，以满足生产和生活需要的权利。使用权是所有权的一项基本性能。占有权和使用权密切相关，占有是前提和基础，使用是目的。使用可分为合法使用和非法使用。收益权是所有人通过对财产的占有、使用、经营、转让而取得经济效益的权利。收益可分为经营性收益与非经营性收益。收益权也是所有权的一项基本权能。收益与使用有密切的关系，在这里使用不是目的而是手段，使用某财产的最终目的是获取收益。处分权是财产所有人对其财产在法律规定的范围内最终处理的权利，即决定财产在事实上或法律上命运的权利。它包括资产的转让、消费、出售、封存处理等方面的权利。它是所有权四项权能的核心，是财产所有人最基本的权利。从法律的角度看，处分权可分为事实上的处分权和法律上的处分权。事实上的处分权是所有人直接把财产消耗在生产或生活中，法律上的处分权是按照所有人的意愿，通过某种法律行为对财产进行处理的权利（如转让、馈赠等）。经营权是财产经营者对财产所有者的财产所享有的占有、使用和一定程度的收益和处分的权利。是所有者为经营者行使其经营管理权利、实现资产增值而创设的一种财产权利，是由所有权派生出来的一种权利；它是基于所有权中的归属权与其权能的相对分离而产生的。产权与所有权都含有依法占有财产权利的意思，但却是两个不同的词。所有权与产权在经济学意义上是有区别的：其一，所有权是绝对或普遍的权利，即由法律赋予所有者的独占权对于任何人都是有约束力的，除了法律禁止，所有者可以自由行使对自己财产的各种权利；产权是相对权利，即它是不同的所有权主体在交易中形成的权利关系，这种由契约及其他方式规范的权利关系约束的是参与特定交易活动的经济主体的行为。其二，产权是一组权利，在交易中是可以分解的，如房屋租赁等。当产权分解后，所有者对所有权的行使就受到了某种限制。其三，产权与所有权相比有着更广的外延，它不仅包括通常的物权，还包括股权、债权、专利权、商标权、名誉权等其他权利形式。甚至