道路交通事故认定书之性质.doc

论交通事故认定书之法律性质金荣标 张笑俏 金荣标，男，1971年6月，浙江丽水广播电视大学，主要研究方向民商法、劳动法。张笑俏，女，1969年11月，浙江晟耀律师事务所，主要研究方向行政法。（浙江丽水广播电视大学，浙江丽水，323000；浙江晟耀律师事务所，浙江丽水，323000）摘要：交通事故（责任）认定书之法律性质一直争议不断，主要有证据说、行政行为说与折衷说三种，其各有不足。事故认定书不仅在实践上存在着行政不可诉的司法解释与行政可诉性的司法实践间的矛盾，而且在有关法律性质的争议中有三方面疑问未得解决。事故认定书是行政调查，为事故认定的最终环节，其在法律性质上属于行政事实行为。目前对其救济的法定形式单一，现行的复核制度无法满足对其救济的需要。关键词：事故认定书；性质；行政行为；行政事实行为；救济一、 引言交通事故认定书是公安机关交通管理部门在处理交通事故中所制作的文书。2003年颁布的道路交通安全法（以下简称道交法）第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。”其在法律上的作用主要有三个方面：（1）事故认定书是公安机关交通管理部门对道路交通安全违法行为进行行政处罚的依据（道路交通事故处理程序规定2009年第五十七条）；（2）依据其确定的责任类型与损害后果，事故认定书可作为追究肇事者刑事责任的重要依据；（3）事故认定书是确定责任人损害赔偿的重要依据。正因为其在法律上的重要作用，准确界定其法律属性以及设定相应的救济途径，已成为对其进行法理研究的重要课题。民事诉讼实践中交通事故认定书普遍被法院采信的现实与交通事故当事人对认定书大量不服之间的矛盾，使得事故认定书法律性质及救济方式的问题更为突出。笔者代理的一件保险公司拒赔案件，即为上述问题的极好例证。该案中的一辆号牌为浙Kxxxxx的机动车于2008年10月25日在行驶中冲出道路外翻车，发生单方交通事故。当事人未报警，直接向保险公司报案。保险公司到现场后，通知交警。交警赴现场后未对当事人做任何笔录，未进行现场勘察，仅拍了几张现场照片。两天后交通事故认定书送达当事人。其认定：驾驶员陈X杰，因其操作不当，对事故负全责。车主陈X海（陈X杰之父）持事故认定书等向保险公司要求理赔。保险公司经过调查，发现车主陈X海与驾驶员陈X杰的陈述自相矛盾，陈X杰叙述事故发生时其父亲在车上，而陈X海陈述事故发生时其不在车上。因此有驾驶员调包骗取保险赔偿的嫌疑，保险公司故而拒赔。陈X海遂诉至法院。双方争点为“谁是事故发生时的驾驶员？”原告陈X海以事故认定书认定驾驶员为其子陈X杰为据，被告保险公司以其向原告及其子陈X杰的笔录自相矛盾为由。双方僵持不下，法院亦无从判断，遂将案件转至公安局调查处理，案件中止。可以说，本案的关键是事故认定书所确认的“事实”是否真实？法院能否直接依据其做出判断？若其非真实，保险公司如何救济？事故认定书成为本案的关键。二、 交通事故认定书性质之争议交通事故认定书究竟如何定性，理论与实务观点纷呈，莫衷一是。主要有三派学说：证据说、行政行为说与折衷说。1. 证据说认为，交通事故认定书为证据之一种，其不有可诉性，且认定书的证据效力取决于法院的最终查证属实，才可作为定案证据采信，这为我国现行立法所肯定（道交法）第七十三条）。证据说又分书证说与鉴定结论说。书证说主张事故认定书是由公安机关在其法定权限内行使职权所制作的文书，其以文字记载的内容表达了制作者的意思，并据以证明案件的事实，属于一种公文性书证。持此观点者有：张福华，交通事故认定书性质浅析N，江苏经济报，2008-10-8（B03）；曾二秀、蔡立辉，道路文通事认定书的法律性质和效力J，律师世界，1998（10）；李艳霞，交通事故认定书的性质及法律适用N，人民法院报，2008-10-21；华剑，浅谈“交通事故认定书”的法律地位N，人民公安报交通安全周刊，2005-3-9；史乃兴，交通肇事案件中对交通事故认定书的审查判断N，人民法院报，2008-1-23（006）； 罗云、马晨刚，论交通事故认定书之法律性质J，甘肃科技纵横，2005（6）。鉴定结论说认为交通事故认定书不仅是对交通事故基本事实的简单记载与描述，而且是公安交通部门经过勘查、调查、技术鉴定后作出的专业性结论，是客观事实与个人知识和经验的结合产物。持此观点有：韦岗宁，从证据法学的角度研析交通事故认定书J，桂海论丛，2004（11）；刘国辉、董长征，交通事故责任认定书应界定为鉴定结论N，检察日报，2005-1-17。但有的研究者同时认为这是一种特殊的鉴定结论，主要是由于其既是对事实的客观描述，又有对事故成因和责任的主观判断，其存在一定的行政强制性，因此与真正的鉴定结论有较大区别，这也是目前法律未明确其性质的弊端之所在。持此观点有：薛全忠、董保丽，小议交通事故认定书J，湖北经济学院学报(人文社会科学版)，2008（1）；汪海燕，交通事故认定书属于鉴定结论N，检察日报，2006-4-18。证据说最大的问题的在于没有明确属于哪种程序中的证据，即：是行政程序证据亦或诉讼证据，性质不明。由于我国现行法律体系内只有对诉讼证据有着确定的分类，而对行政程序证据却是立法空白。因此，将事故认定书视为证据，这一基础问题没能得到根本解决，是为无本之源。书证说难以解决认定书作为证据的客观性与认定书内容的主观性之间矛盾（对此问题详见下文）。鉴定结论说也有难以自圆其说的缺陷：鉴定结论是具备资质的具有专门知识的人对专门性问题所作的一种判断。这种判断与事故认定书存在较大差异：鉴定人独立对其鉴定结论负责，与其他鉴定人之间并不存在行政隶属关系，数个矛盾的鉴定结论之间并无效力高低之别；而交通事故认定书可由上一级公安交通管理部门以行政权力确认，或被责令重新认定。就此而言，事故认定书很难界定为鉴定结论。2.行政行为说主张事故认定书是由公安机关交通部门在行使行政职权过程中形成的一种结论，道交法第七十三条也明文确认了这一行政属性。行政行为又有具体行政行为说、行政确认行为说和行政事实行为说三种不同观点。赞成具体行政行为者认为事故认定书是公安机关交通部门针对具体的交通事故单方作出的具有法律效力的行为，交通事故责任认定一经作出，即对特定的平等的民事主体之间的权利义务关系产生实质性影响，因而其具有可诉性。持此观点有：刘善书，论交通事故责任认定的行政可诉性J，法律适用，2000（10）；蔡健、李卫东，浅谈交通事故责任认定书之可诉性N，江苏经济报，2004-2-25（T00）；李勤、郭起宏，建议将交通事故认定书定性为行政行为Z，人民代表网；刘晓俭、李曼曼，论道路交通事故责任认定书的可诉性Z，中国法院网；祁国明，交通事故责任认定的法律性质和依据问题J，道路交通管理，2001（8）。行政确认说认为事故认定书是公安交通行政管理部门对交通事故结果的确认，其是根据客观事实来确定责任人对事故结果承担责任的大小，在性质上仍属于具体行政行为，具有可诉性，持此观点有：刘漫，交通事故认定若干问题研究D，吉林大学，2005；付晓涛，交通事故认定之司法审查研究D，四川大学，2006；刘风雷，道路交通事故认定书的性质分析Z，山东省律师协会网，/001/001002/001002002/220778714768.htm，2009-5-29。并为我国的司法实践所支持。李治芳不服交通事故责任重新认定决定案C，最高人民法院公报，2001，315-317；罗伦富不服道路交通事故责任案C，最高人民法院公报，2002，318-322。行政事实说者主张交通事故认定是公安机关交通管理部门查证事实、获取证据之后对交通事故所作出的一种简练的事实性评价，是一种行政调查，在作出认定时制作者没有为当事人设定权利义务的意思存在，其结果也不直接影响事故当事人的权利义务，但允许当事人以交通事故认定侵犯其合法权益为由提起行政诉讼。持此观点有：贺皓，交通事故认定性质及救济方式研究D，四川大学，2007。 行政行为说相对较为合理。道交法将道路交通安全管理的职权授予公安机关交通管理部门，因此，事故认定是其行政职能之一，因此制作事故认定书的行为具有行政属性。但此三种学说中，以行政事实说可资赞同。具体行政行为说与行政确认说均将事故认定视为行政法律行为，以设定行政法特定的法律效果为目的而为意思表示，其足以对行政相对人在行政法上的权利义务直接产生得丧变更的法律效果。但交通事故认定书从其内容和法律效力角度考查，行政相对人的实体权利义务不必定受到直接影响，大多数情形并无直接影响，而且公安机关交通行政管理部门在认定事故责任时并无为相对人设定权利或义务的意思表示。这与行政法律行为的构成要件不相符合，而与行政法律事实构成要件相符（因结构需要，具体在下文阐述）。3. 折衷说认为，交通事故认定书既非行政行为，也非技术鉴定结论，对其性质之争实无必要，关键在于使事故当事人获得公平、公正、公开的处理。其中，有认为交通事故认定书为既决事实的观点1、有认为它是行政行为与技术鉴定双重属性的矛盾复合体的观点2。折衷说貌似合理，但其不辨是非的观点，难以令人信服。事故认定书的性质不清，则其救济途径不明，当事人的权利保障则障碍重重。故此说不可取。三、 交通事故认定书性质之实践沿革1. 名称的变革 交通事故认定书之前身为“交通事故责任认定书”，此为1991年9月22日国务院颁布的道路交通事故处理办法第二十二条中确定的法律用语。此前，我国并无明确的有关交通事故认定的法律文书。1950年中央交通部公布了汽车管理暂行办法实施细则称“责任之鉴定”，在某些地方性法规中也名称各异：1987年呼和浩特市道路交通事故处理暂行规定称之为“责任鉴定”，1988年北京市道路交通事故处理暂行办法称为“责任裁定”，1989年山东省道路交通事故处理暂行规定较早出现了“责任认定”一词，并以专章规定了交通事故的责任类型，包括为全部责任、主要责任、次要责任、同等责任和无责任。现行用语“交通事故认定书”首度在2003年颁布的道交法中确立，其第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘查、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书”；“交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人”。2. 性质及可诉性之演变交通事故认定书自公安部道路交通事故处理办法颁布以来，其法律属性并不明确，但对其不可复议、不可诉的立法取向基本保持一贯。上述行政法规明确规定：对其不服时只能请求上一级公安机关申请重新认定。这一立法取向在司法实践中得到进一步巩固，1992年12月1日公安部和最高人民法院联合下发关于处理道路交通事故案件有关问题的通知(法发(1992)39号)重申这一取向。该通知第4条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”在实践中其仅被作为一种证据材料使用，“人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。” (法发(1992)39号)。2000年1月15日公安部向黑龙江省公安厅作出关于对地方政府法制机构可否受理对事故责任认定的复议申请的批复认为：“道路交通事故责任认定是公安机关所作出的鉴定结论。地方人民政府法制机构受理交通事故责任认定的复议没有法律依据。”但不可诉的取向在2000年后发生了巨大变化，司法实践中因不服交通事故认定书而提起的行政诉讼不断出现，如邹丽惠律师代理的两起不服交通事故责任认定案，邹丽慧律师服务网， /Lawyer98 /View/124445/2009-5-29。穆哈宁诉南京市公安局交通管理局第五大队不服道路交通事故责任认定案，逗丁网，http:/ /p-1138149.html，2009-5-29。其中影响最大的是李治芳不服交通事故责任重新认定决定案和罗伦富不服道路交通事故责任认定案3。这两起案件刊登在最高人民法院公报上，表明最高人民法院对交通事故认定书的具体行政行为性质的认可以及赞成其具有行政可诉性的倾向；这与前面所述的证据属性大相径庭。这一司法实践在2005年1月5日全国人民代表大会常务委员会法制委员会对的立法解释中被完全推翻，在关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见(法工办复字20051号)中明确指出：交通事故责任认定的行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。至此，交通事故认定书的行政诉讼性在司法实践上画上句号，但理论争论并未因此而终止。四、 交通事故认定书性质争议之疑问交通事故认定书性质争议不断，其根源莫过于立法上对其性质的模糊界定，对其主管的行政性以及实践中救济径的缺乏、司法实践对事故认定书的普遍采信，令人对其公正性不禁深持怀疑。以下疑问立法、实践及其理论均未妥善解决：1. 认定书是行政行为证据，抑或民事诉讼证据？首度明确界定交通事故认定书为“证据”的是道交法。其第七十三条前一句曰：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。”从文义上看，认定书是“处理交通事故的证据”，而管理交通安全、处理交通事故是公安交通部门的法定职责（道交法第五条），认定书是对危害道路交通安全行为的认定，是纯行政职权的行为。因此，认定书是处理交通事故的行政证据，而非交通事故损害赔偿纠纷的民事诉讼证据。这不仅可以从道交法第七十四条的规定得到验证（其规定对交通事故损害赔偿的争议调解或处理不是公安机关交通管理部门的法定职责），而且交通事故的处理与交通事故损害赔偿纠纷的处理分属公安与法院主管，适用的程序各异。因此，交通事故认定书作为公安机关交通管理部门在处理道路交通安全违法行为、进行行政处罚时的行政法上的证据，比作为民事诉讼法意义上的证据更为妥当；但道交法并未明确认定书的行政证据属性。立法界定不清是导致认定书性质之争的根本原因。2. 证据的客观性与认定书内容的主观性之间矛盾。道交法第七十三条后一句规定：“交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”据此，认定书的内容包括对交通事故的基本事实如天气、事故时间、地点、伤亡人数和财产损失等客观记载，也包括对交通事故的成因判断以及当事人的责任认定。若视其为书证，应在交通事故发生之前已经客观存在，且对事故发生之前的情况有客观的记载，并以此记载证明相关事实；但认定书是在交通事故发之后才制作出来，且记载的后两项内容显然属于主观判断，体现着事故处理者的推理逻辑和法律适用的思维内容。从书证角度解释认定书，其必然存在着客观与主观的矛盾：作为证据必须具有客观性，其客观性表现为证据的内容是事先客观存在的，并且没有参杂证据收集者的主观判断；而认定书正好是证据收集者事后对事故情况的记载和主观的判断的综合体。所以主客观并存于同一证据之上的矛盾难以解决。这是立法上将其界定为“证据”的硬伤，令人费解。但其将认定书视作鉴定结论则可以避开这一矛盾，能否成立？这一假设上文已论及，因其差异较大显然难以成立。3. 匮乏的救济途径与司法实践普遍采信之间的矛盾。认定书作出后，当事人不服或认为有错误，目前法定救济途径只能是向上一级公安机关交通管理部门申请复核，而且申请的期间只有三天，事实上由于当事人并非法律专家或处理交通事故的专家，难以及时发现认定书中的问题并提出复核申请；即使能够及时申请复核，当事人对于复核的公正性并不持乐观态度，公众对这种行政上下级之间的“父子”关系普遍存在着不信任。这就使得对认定书不服时救济途径极其匮乏，这正是导致公众对认定书诸多不服的现实基础。并且，非交通事故当事人但与事故的利害关系人（如篇首所引案例中的保险公司）显然不能依此要求复议。目前在交通事故损害赔偿纠纷的司法实践中，法院对认定书虽有权决定采信与否，但实际上因交通事故认定书的官方行政性质，其证明效力极高，法院不采信案例屈指可数。究其原因，有以下几个：第一，法官知识的局限。法官并不能完全代替交警，具备与交警相同的认定交通事故责任的经验与实践能力。第二，法官重新认定的现实障碍。由于事故现场早已灭失，法官要对事故重新认定责任难度很大。第三，法官明哲保身的思想。改变事故认定书要承担一定的工作风险，而采信事故认定书，即便有错误也可以事故认定书为借口，法官可避免承担责任。正因为如此，有错误的事故认定书在实践中很难改变，认定书所涉当事人的利益以及利害关系人的利益则很难得到妥善保障。五、 交通事故认定书之性质行政事实行为1. 交通事故认定书属于行政行为在我国，公安机关交通管理部门（具体指交警部门）职掌道路交通安全，其依法主管交通事故的处理。本文篇首所举条文明确规定了事故认定书也由该机关制作。据此，交通事故的认定是一种典型的行政职权行为，具有鲜明的行政色彩，具体表现在以下三个方面：（1）事故认定书是公安机关交通管理部门单方做出的。在交警部门进行事故认定时，其仅凭单方的意志就可形成结论，无需过问事故当事人即相对人的意思；（2）事故认定书是对特定事故原因及其特定当事人的责任确认，具有具体性、针对性。（3）事故认定书对当事人的权利义务虽无直接影响（即不直接产生行政法上的权利义务），但间接影响仍然存在，如道交法第一百零二条规定：“对六个月内发生二次以上特大交通事故负有主要责任或者全部责任的专业运输单位，由公安机关交通管理部门责令消除安全隐患，未消除安全隐患的机动车，禁止上道路行驶。” 2. 交通事故认定不是行政法律行为行政法律行为之术语借鉴了民法上法律行为之概念。在我国，一直以来沿用民事法律行为的名称，其是指以设立、变更或终止民事法律关系的意思表示的行为，其特征是以行为人的意思表示而产生民事权利义务的得丧变更的效果。故凡以行政机关的单方意思表示便得以引起相对人在行政法上的权利义务得丧变更的法律效果的行为，即为行政法律行为，以具体行政行为其典型代表。事故认定书是对事故的原因及其原因力的大小、当事人责任的认定，就其内容而言，交警部门并没有为当事人设立、变更或终止行政法上的权利义务的意思，更无将之表示出来之行为。换言之，交警部门出具事故认定书的目的仅在于确定当事人的责任，而不在于直接影响当事人的实体权益。甚至交通事故成因无法查清的情况下，交警部门仍然须制作“道路交通事故证明”，记载交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实（公安部2008道路交通事故处理程序规定）。事故认定书与行政法律行为的构成要件不符，所以它不是行政法律行为。3. 交通事故认定是行政事实行为 行政事实行为是与行政法律行为相对应的行为，同样借鉴于民法上的事实行为概念。对行政事实行为概念的理解学界虽未达一致，但一般认为其是行政主体执行行政职务中与其意思表示无关联，不产生行政法律效果或基于法律的规定而产生一定行政法律效果的行为，如台湾学者林纪东认为，事实行为,谓不发生法律效果,或虽发系于外界之事实状态,并非由于行政权心理作用之行为，行政法M,三民书局修订版3版，294，转引自杨立宪，论行政事实行为的界定J，行政法学研究，2001（1）。4行政指导、行政侵权与行政执行等为其典型代表。依此，可将行政事实行为从两个方面进行解析：一是无意思表示（或设权意图）且无行政法律效果行政事实行为。这一类行为的行政主体客观上表现为完成其本职的行政管理或服务活动，行政主体没有为相对人设立、变更或消灭行政法权利义务关系的意图或目的，而且也没有产生实际的法律效果，如城市公共绿化、天气预报等。二是虽无意思表示但会产生法律效果，但法律效果来源于法律的直接规定，而非行政主体的意思表示。这其中包括行政违法行为，如国家赔偿法第三条和第四条规定的行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民人身权与财产权的行为。交通事故认定书是交通事故认定的一个环节。依据本文开头所提条文，交警部门制作事故认定书必须依据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，因此，它是整个事故调查过程的一个组成部分，是对交通事故进行行政调查的最后结论环节。作为行政调查，交警部门并没有对事故当事人直接设立、变更或消灭交通安全法上的法律权利义务关系的主观意图，也不产生相应的法律效果；而只是依据事实与法律，对当事人行为与交通事故的因果关系及其原因力的大小（即责任）进行适当的评价，但不涉及对当事人法律责任的大小的评价。综上可以认为，事故认定书在法律性质上应属于行政事实行为。六、 余论1. 关于对事故认定书的救济在现行法律体系下，除了行政侵权的行政事实行为外，我国并不将行政调查等中间行政环节纳入行政诉讼的司法救济框架之中。这就使得对事故认定书性质的讨论或争议之意义大打折扣既无救济，何管之法律属性如何？但需要注意的是，2004年生效的道交法本身并未明确禁止、也没有明确授权对事故认定书进行行政诉讼。今年生效的道路交通事故处理规定将事故认定书的救济途径限于申请复核。依其规定，复核