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投资审计浅谈 常州市新北区审计局固定资产投资审计处朱焱 目录 1 审计对象 国家审计与内部审计 2 审计方式 竣工决算审计与跟踪审计 3 审计内容和重点 重点介绍跟踪审计 4 审计一般程序 以跟踪审计操作规程为基础 5 外聘人员管理 以外聘人员管理办法为基础 1 审计对象 国家审计机关 中华人民共和国审计法 二十二条明确规定 审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算 进行审计监督 2010年5月1日起施行的 中华人民共和国审计法实施条例 中华人民共和国国务院令第571号 第二十条规定 政府投资和以政府投资为主的建设项目 包括 一 全部使用预算内投资资金 专项建设基金 政府举借债务筹措的资金等财政资金的 二 未全部使用财政资金 财政资金占项目总投资的比例超过50 或者占项目总投资的比例在50 以下 但政府拥有项目建设 运营实际控制权的 镇 街道内部审计部门 镇 村集体经济组织投资 包括全资 集体控股企业 股份合作社等 镇财政及财政供养单位利用财政资金投资的一切建设行为 包括基础设施 市政工程 土建 古建 装潢装饰 绿化 安装工程 安置房建设 环境建设与改造等项目等均可以列入审计范围 2 审计方式 一 竣工决算审计是指建设项目正式竣工验收前 审计机关依法对建设项目竣工决算的真实 合法 效益进行的审计监督 其目的是保障建设资金合理 合法使用 正确评价投资效益 促进总结建设经验 提高建设项目管理水平 由于建设项目总投资中 建安工程投资所占有的份额相对较大 大多数项目占主要份额 因此 竣工决算审计的重点主要放在对建安工程投资 即造价 的审计上 竣工决算审计的特点建设项目竣工决算应包括从筹建到竣工 投产 全过程的全部实际支出费用 竣工决算审计是一种典型的事后审计模式 带有明显 秋后算帐 的色彩 其主要特征是 一是审计工作量相对较小 主要工作体现为工程结算 造价 审计 二是审计机关比较超脱 易于开展审计并作出审计评价 三是审计成果容易量化 定性 如 审计核减率 核减金额 收缴入库以及财务违纪 违规 违法等 竣工决算审计的局限性一是项目已既成事实 木已成舟 项目建设过程中的损失浪费 资金流失难于纠正 一般仅仅停留在文字评价上 招标 合同 施工均已完成 审计的作用没有得到真正的发挥 二是事后审计的主要依据是大量的工程 文字 资料 按照规范 绝大多数工程资料符合时效 且已经生效 过程中不纠正即可以生效 事后审计时即便可以剖析 但往往比较被动 因此也增加了审计难度 提高了审计风险 三是被审计单位 情感上 难于接受审计结果 竣工决算审计时 一般项目都已 盖棺定论 了 被审计单位抵触审计揭示出的问题是很自然的 二 跟踪审计概念 跟踪审计是指审计机关对投资项目从立项至项目完成的事前 事中 事后全过程 对设计 施工 监理 管理全方位实施的动态 实时和持续的审计监督 以保证投资项目的造价控制 管理规范 资金安全和投资绩效 跟踪审计是对建设项目从正式立项到竣工决算全部建设过程实施的审计 即全过程 跟踪审计在过程中能监督各参建单位的建设行为 及时揭示投资 管理等方面的风险 即及时性 跟踪审计的审计目标从防止舞弊 控制造价 规避风险发展到提高投资效益 呈现多元化 跟踪审计的组织形式跟踪审计一般可以分为定期审计 定点审计 驻场审计等形式 将建设全过程划分为若干阶段进行的跟踪审计 为定期审计 对建设项目确定若干重点环节进行的跟踪审计 为定点审计 定期审计和定点审计一般应有机结合 驻场审计是指审计组常驻项目建设现场对工程进行全程审计 这是定期审计的特例 不是每一个跟踪审计项目都需要采用 三 审计方式合理选择依托现有审计资源 抓住重点项目跟踪 把地方党委政府关心 人民群众关注 投资金额较大的项目全部纳入跟踪审计范围 投资金额不大 工期不长 隐蔽工程量不多的项目 可以采取竣工决算审计的方式结合进行 3 审计内容和重点 第一阶段 项目前期阶段审计主要审计内容包括 建设程序审计内控制度审计设计审计征地拆迁审计招投标审计合同审计 建设程序审计内容 立项审批 可行性研究 初步设计 施工图设计审批 各项许可 规划 用地 环保 消防 施工许可等 建设管理 项目法人制 招标投标制 合同管理制 建设监理制等 竣工交付 竣工验收 质量评定 竣工决算 交付使用等 目前很多建设项目程序上存在的问题依然不少 需要规范的地方很多 最突出的问题是 先干后补 由于很多政府投资项目大多 倒排工期 任务急 政绩浓 上也匆匆 干也匆匆 因此 违反程序的情况也就在所难免 如招投标 用地等等 时间紧成了最大理由 内控制度审计内容 是否建立 如建设单位是否建立了招投标制度 合同管理制度 质量控制制度 进度控制制度 财务管理制度 物资采购制度 信息管理制度等 参与项目建设的其他相关单位也应建立相应的内控制度 如设计 监理 施工单位等 是否健全 包括 主要的内控制度是否齐全 有无重大遗漏 各项内控制度有无重大缺陷 是否可以起到应有的规范和制约作用 是否落实 定期对内控制度的执行情况进行跟踪检查 促进建设单位及项目相关单位切实把各项制度落到实处 防止制度行同虚设 内控制度审计应贯穿于项目建设的全过程 重点应关注初次搞项目或缺乏项目组织和管理经验的建设单位 设计审计内容 工程设计阶段是对项目投资影响最大的阶段 在投资决策完成之后 设计阶段就成为控制项目投资的关键阶段 设计阶段对项目投资影响因素达75 95 西方发达国家审计部门特别重视工程设计审计 他们有能力 有资格对不合理的设计方案提出修正意见 并承担相应的审计责任和风险 在我国 由于受审计机制 审计力量 知识结构因素的限制 目前还不能有效和深入地开展工程设计审计 1 审计设计资质 设计级别一般分为甲级 乙级 丙级三种 对设计单位的资质和级别进行查证 重点关注设计单位的资质和级别是否符合项目建设规模的要求 是否存在名不副实 越级设计 挂靠设计等不正常情况 2 审计设计依据 立项批文 地勘资料 水文 管线 障碍等 外部环境 气候 资源 材料供应等 宏观政策 规划 用地 环保 消防 人防 抗震等 设计规范等 一方面要注意设计依据的完整性 真实性 另一方面应关注其准确性和可靠性 3 审计设计收费 现阶段设计收费一般按国家标准下浮一定比例确定 在关注设计收费标准的同时 应更侧重于设计服务 通过控制设计费支付进度及支付比例 提高设计服务质量 4 审计设计方案 审计难度较大 量力而行 征地拆迁审计内容1 拆迁程序审计 房屋拆迁一般程序 A 对拆迁项目进行评估 B 拆迁人向房屋拆迁管理部门申请房屋拆迁许可证 C 房屋拆迁管理部门发布拆迁公告 D 拆迁人与被拆迁人或者拆迁人与被拆迁人及房屋承组人订立书面拆迁补偿安置协议 E 拆迁人按照拆迁补偿安置协议进行补偿安置 F 实施房屋拆除 关注几个资格问题 拆迁人资格 拆迁公司资格 拆迁从业人员资格 评估机构资格 拆房单位资格 2 拆迁补偿资金审计补偿安置标准是否符合相关标准 以政策为据 拆迁人与被拆迁人是否按规定签订拆迁补偿安置协议 包括 补偿方式 补偿金额 或安置房地点 面积 层次 搬迁期限 过渡方式等 关注点 疑难 问题的处理是否履行了必要的程序 对 疑难 问题的审计 一方面可以促使拆迁人严格执行拆迁法规 尽可能使补偿标准不偏离应有的法制轨道 另一方面可以及时发现或者揭露拆迁领域存在的 暗箱操作 等违规违法问题 招投标审计内容 重点是对招标文件实施审计 这也是建设项目跟踪审计的重点内容 审计人员除了要关注招标文件是否规范 是否符合现行的相关规定以外 同时要关注招标文件是否完整 是否已经真实地反映了招标人的全部意图 防止因招标文件缺陷 而造成投标有歧义 另外 招标文件中应杜绝倾向性 甚至舞弊的内容 其他包括招投标程序 评标办法 工程量清单审计内容 合同审计内容 1 是否全面反映招标文件的精神 工程招标的最终目的是招标人通过招标程序选择最佳的中标人 并与之签订承包合同 因此 招标文件的要求必须在承包合同中得到全面的落实 如果承包合同背离 或部分背离 了招标文件的精神 显然有失公开 公平 公正的原则 也是非中标单位不能接受的 2 是否充分体现中标单位的投标承诺 投标单位的投标承诺是组成投标文件的重要内容 是投标单位争取中标的重要手段 投标承诺一旦被招标人采信 就必须在承包合同得到充分体现 3 是否最大限度地降低了合同的执行风险 由于受项目性质 专业特点 外部环境等因素的影响 合同执行过程中 项目的变数 潜在问题不可避免 如果合同内容过于简单 合同表述不够严谨 合同条款存在漏洞 对潜在问题估计不足 很容易使合同双方产生矛盾甚至纠纷 最终导致索赔频繁 费用增加 第二阶段 工程实施阶段审计主要审计内容包括 合同履行情况审计合同外工程审计建设经费支出审计 合同履行情况审计建设合同一经签订 关键在于合同的落实 因此 在建设工程的实施阶段 审计机关应着重对各项经济合同的履行情况进行跟踪监督 这些合同包括代建合同 设计合同 监理合同 施工合同 拆迁合同 评估合同 采购合同 咨询合同等 为更好地开展该项审计 审计人员应深入实际 掌握一手材料 一是根据审计需要 列席相关的工程会议 以便及时掌握工程信息 了解工程进展 二是深入工程现场 熟悉工程材料及施工工艺 三是及时查验工程资料 尤其是隐蔽资料 施工合同中的隐蔽工程 对于主要隐蔽工程 审计人员必须进行必要的监督检查 参与现场测量 重点关注其真实性以及是否按设计规范 设计要求完成 设备和材料采购合同审计 首先审查设备 材料采购的规格 型号 数量与工程项目确定的是否一致 审计时要根据建设单位提供的设备 材料采购计划进行核对 其次审查采购的方式是否合理 合法 合规 是否进行招投标或比价采购 价格是否符合市场情况 审计人员尤其要关注特殊规格材料 非标设备的采购情况 合同外工程审计合同外工程包括变更工程 增加工程 额外工程 工程索赔等合同未涵盖或未明确的工程项目 工程建设过程中 参与项目建设的建设 包括领导 设计 监理 施工甚至审计等单位居于各自立场 均有可能提出一些合同以外的建设性意见 这些意见可能涉及到合同的变更和费用的调整 即发生合同外工程 对合同外工程的审计 主要把握两点 是否履行了相关程序 涉及的工程费用是否已按程序进行审计 建设经费支出审计跟踪审计过程中 财务审计人员可以定期或不定期对建设经费的支出情况进行审计 一是审计项目建设经费支出是否符合财务规定 如管理费支出等 二是支出进度和比例是否受到合同的约束 第三阶段 竣工决算阶段审计竣工决算审计是跟踪审计的重要环节 加强对竣工决算的审计监督 对提高竣工决算的质量 正确评价投资效益 总结建设经验 改善项目管理有着重要意义 由于跟踪审计以后 竣工决算中各种数据或指标更多的来源于跟踪审计过程的相关成果 因此 较之于传统的竣工决算审计质量和效率都会大大提高 审计机关的要求 竣工决算审计主要内容 反映项目总投资建设项目总投资是指项目从筹建到竣工交付所需的实际投资 是竣工决算所反映的全部投资费用 主要包括 建安投资 设备投资 待摊投资 其他投资以及尾工工程 一般不超过工程总投资的5 其中 前四者反映投资支出 后者反映拟定投资 一 建安投资审计建安投资即建安工程造价 建设工程竣工验收达到设计质量要求后 由施工承包商编制工程结算 并按一定程序报送审计 工程造价审计专业性较强 需要专业的工程审计人员 二 设备投资审计设备投资是指构成工程投资完成额的各种设备的实际支出 审计人员应以设备采购合同为依据 检查实际采购设备是否与设备供应计划及设备采购合同相符 采购管理是否符合相关程序 三 待摊投资审计待摊投资是指建设单位按照规定应当分摊计入交付使用资产价值的各项费用支出 财务费用 待摊投资审计是指待摊投资真实 合理 合法性审计 通过审计 及时发现问题 促进财务管理 合理分摊费用 四 其他投资审计其他投资是指建设单位发生的并构成基建投资完成额 单独形成交付使用资产的其他各种投资支出 包括房屋购置 基本畜禽支出 林木支出 新建单位办公 生活家具购置等支出 对该项支出审计 主要是审查其是否列入批准概算以及支出是否真实 合理 合法 4 审计一般程序 1 确定年度项目审计计划 根据所在地区的年度投资计划 按照 全面审计 突出重点 的方针 确定年度审计项目计划 根据项目情况采取跟踪审计或者竣工决算审计方式予以实施 跨年度实施的项目 作为 结转 项目 一并列入当年计划 地方政府临时交办的项目 补充追加当年计划 2 组成审计组 根据计划 指定审计组组长 大的项目可由审计组长委托主审人员 选派审计人员 组成审计组 根据需要 审计组可以聘请中介机构人员参加 审计组实行组长负责制 3 编制审计实施方案 审计组应当编制 建设项目跟踪审计实施方案 作为实施跟踪审计项目的作业依据 在编制审计实施方案前 应到被审计单位和有关部门进行审前调查 详细了解跟踪审计项目的基本情况 同时要求被审计单位提供有关项目资料 审前调查有利于确定工作重点和工作方式 跟踪审计或决算审计 定期审计或定点审计 审前调查可根据预先设计的表式内容进行 审计机关常用四张附表 4 下达 审计通知书 在实施审计3日前送达 鉴于跟踪审计实施期的特点 可分期 分别向 建设项目相关单位 送达 实施审计前 相关单位已经确定的 可在送达第一期审计通知书时一并送达 尚未确定的 可待确定后送达 通知书采用通用格式 一般应包括下列内容 主送单位名称 审计依据 范围 内容 方式 时间 被审计单位配合审计工作的具体要求 审计组成员名单 公章和签发日期 审计通知书中应要求被审计单位在跟踪审计过程中 根据项目进展程度逐步向审计组提供有关资料 包括 项目批文 招投标资料 各参建单位资质证明及取费证书 预结算编制人员资质证书 复印件 项目拆迁资料 各种经济合同 验工月报及竣工验收资料 竣工图 工程结算资料等 附表 5 审计实施 审计人员应采用各种审计方法实施审计 收集审计证据 进行专业判断 编制审计工作底稿 被审计单位提供与审计事项有关的各种资料 审计人员通过调查 审核 计算 测量等方法形成能够证实审计事项真相的证据资料 审计证据资料应符合客观性 相关性 充分性 合法性的要求 应取得相关责任人的签名或盖章 或作好不肯签章的记录 根据审计署6号令要求 审计人员在跟踪审计中还应记好审计日记 审计组对日常审计中发现的需要被审计单位改进的情况和问题 可以及时向被审计单位送达 国家建设项目跟踪审计意见单 供被审计单位改进工作之用 一般可采用审计组名义制发 对分期进行的工程造价审计 在每次审计结束后应出具 工程项目造价审定书 告知核减 增 金额及审定金额 在最后一次审计结束后应出具 建设项目审计结果汇总表 告知总共核减 增 金额及审定金额 交被审计单位据以调整工程结算 并作为与建设单位结算资金往来的依据 6 审计报告 对于终结的跟踪审计项目 应按照现行的审计操作程序 由审计组负责起草审计报告等规定文书 审计报告采用详式报告 内容包括审计概况 审计发现的情况和问题 审计确定的工程造价和投资总额 审计意见和建议等 7 审计归档 5 外聘人员管理 对建设项目进行跟踪审计 是要在项目建设的每个程序 各个环节充分发挥审计的监督作用 这就给审计人员的知识结构和专业素质提出了很高的要求 从基层内部审计单位的现状看 目前主要有两部分人员 大部分是财务人员 普遍没有太多从事基建会计的经验 二是从建设口转岗而来的工程审计人员 且主要熟悉的土建工程知识居多 在内部审计人员不能满足地方基本建设项目审计监督的情况下 发挥社会审计机构的作用是很现实的解决之道 目前社会审计机构众多 在获取业务上存在广泛竞争 这种竞争对提高社会审计机构的综合资质和业务水平有重要意义 但社会审计机构人员流动性大 人员素质结构参差不齐 其只在授权范围内承担有限审计责任 如果审计人员职业道德再有缺陷 潜在的审计风险就会显著扩大 而且客观上社会审计机构为获得业务 必须与项目甲方负责人员处理好关系 这种人际互动关系存在着两面性 可以更好了解项目情况便于及时改进 也容易导致审计风险 在激烈竞争的背景下 一些社会审计机构为获取审计业务 盲目降低投标报价 导致不合理价格中标 这往往是一些缺乏审计资质的机构采用的恶性竞争手段 由于缺乏资质 审计人员的业务水平和审计质量很难保障 外聘社会审计机构力量的根本目的并不仅是为了减轻跟踪审计的工作量 缓解审计人员紧张的状况 而是为了更有效的对跟踪审计项目加强审计管理 进一步提高跟踪审计效率 扩大跟踪审计覆盖面 所以 在外聘社会审计机构力量时 通过招投标或者抽签选择了社会审计机构后 更要注重选拔和管理好参与审计的工程师 要制定具有操作性的外聘人员管理办法来加以约束和奖励 这也是降低审计风险 确保审计质量的有效途径 常州市新北区审计局聘请外部人员参与审计工作管理办法 试行 2008年6月 聘请外部人员参与审计工作应当遵循 统一组织 透明公开 公平公正 质量监控 的原则 拟聘请人员及其所在机构一般应当符合下列条件 一 拟聘请人员所在机构应具有独立法人资格 具有与审计事项相适应的资质和等级 社会信誉好 近三年未因业务质量问题和违法违规行为受到有关部门处理处罚 二 拟聘请人员应当具有与审计事项相适应的专业技能和从业资格 从事相关专业工作三年以上 专业素质较高 职业道德良好 近三年未受到有关部门处理处罚 能按区审计机关要求 在规定时限内独立完成相应审计业务