建立健全地方政府举债机制.doc

精品文档目 录一、地方融资平台发展现状、问题及其原因（一）地方融资平台发展现状及问题1、适度宽松的货币政策与四万亿投资推动了地方融资平台数量与规模的超常规增长2、融资规模的急速扩大与偿还来源的不确定性加大了地方财政风险3、商业银行对融资缺乏有效的信息识别能力导致大量不健康贷款产生（二）地方融资平台问题产生的原因1、地方政府财权与事权不统一，存在融资需求2、我国政治体制及官员升迁机制导致地方政府存在内在的高负债的倾向。3、融资平台缺少股权制衡机制，市场力量难以进入融资平台二、界定和明确地方政府与融资平台利益边界（一）融资平台与政府间的基本关系企业和股东（二）政府在融资平台中的利益边界1、按照其出资比例，享有资产收益权和表决权2、按照其出资额承担有限责任，不包括担保责任3、作为董事会成员，提名高级管理人员。4、作为基础设施及公益项目的招标人5、按照公共品补贴原则对纯公益性项目提供财政转移支付6、根据融资平台特点设定相应的税收减免等优惠政策以吸引民间资金进入三、完善融资平台的治理结构（一）促进投资主体多元化，改善平台公司股权结构1、通过税收减免等政策引入战略投资者参股融资平台2、引入战略投资者过程中，应注重其经营行业的多元性。（二）聘用非政府人员进行管理，实现所有权与经营权分离（三）降低政府对于融资平台的“绝对控股”，引入股权制衡机制，（四）建立健全地方融资平台内控机制，提高财务披露与透明度四、整合融资平台之间、融资平台与政府主管部门之间的同类业务（一）理顺各类平台业务内在关系，清理无效交叉，按照业务特性整合资源，提高融资平台内部业务协同效应1、理顺各平台业务内在关系，清理平台间业务无效交叉2、熟谙各类业务间关系，依其特性对平台公司进行整合，提高融资平台内部业务协同效应3、清理整合部分政府主管部门交叉职能，将可下放部分下放融资平台（二）清理合并规模较小的融资平台，保证融资平台资源协作运用空间充分1、县乡级融资平台的激增导致风险急剧上升2、县乡融资平台的设立不符合融资平台经营所具有的规模经济的特点，3、清理县乡区级融资平台，以地市为统筹进行平台建设（三）建立金融控股公司统筹融资平台，严控风险，为地方政府建座“防火墙”1、建立金控公司统筹融资平台，协调资源运作2、严控风险，为政府建座“防火墙”五、加强融资平台公司的外部监管（一）建立健全相关法律制度（二）完善融资平台审计制度及信息披露制度（三）建立健全地方融资平台风险预警机制（四）建立融资平台评级机制1、评级机制有助于融资平台引入市场资金2、评级机制有助于对融资平台经营产生约束作用（五）加强融资平台的日常经营监管1、加强项目的立案审核监控2、加强项目进行中风险监控3、加强对于平台公司的跟踪审计工作4、加强融资平台日常KPI汇报管理 （六）完善融资平台的惩戒激励机制1、激励机制应赏罚分明，形式多样。2、建立平台公司退出机制。专题三：规范地方融资平台行为 降低地方政府债务风险09年以来，地方融资平台飞速的发展，无可讳言，其为地方基础设施的建设与公共事业的发展带来巨大的助力。然而，长期缺乏规范性的发展，使得部分地方融资平台累积的大量的风险。如何规范地方融资平台的行为，使其能够合法、合规、合理、健康、良性的运作与发展，对于地方融资平台这一创新性实践更好的扮演经济社会的发展的助推器，为地方经济的发展带来“活水”而言，至关重要。一、地方融资平台发展现状、问题及其原因（一）地方融资平台发展现状及问题1、适度宽松的货币政策与四万亿投资推动了地方融资平台数量与规模的超常规增长地方政府融资平台自1994年分税制改革起步，到2009年开始进入快速扩张时期。2008年末，为应对国际金融危机的冲击，中国开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以刺激经济。在相关部委指导意见的鼓舞下，地方政府进一步集中资源，全面展开融资平台的设立，继续强化国资公司、城投公司、开发投资公司等融资平台的功能，做大其资本金规模，将部分财政资金、划拨土地、国有股权乃至学校、公用地等都纳入融资平台的资本金中唐洋军，财政分权与地方政府融资平台的发展：国外模式与中国之道，2011。2008年初, 全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元, 而据中国人民行2009年第四季度披露的数据显示, 全国地方融资机构已达8000多家, 其中县级融资平台占70%以上。各级融资平台管理的总资产约为8万亿元, 总负债已达5万亿到6万亿元的水平, 平均负债率高达60% 以上。杨燕英，刘栓虎，规范地方政府融资平台的路径探讨，20112、融资规模的急速扩大与偿还来源的不确定性加大了地方财政风险伴随着各类融资平台的不断发展，地方政府高负债倾向所产生的巨额融资规模已远远超过其还本付息能力，高达60%的融资平台平均负债率，极大的加深了地方政府的财政债务风险。此外，巨额的贷款余额偿还来源的不确定性以及其担保本身的法律无效性，也为金融系统的稳定带来了极大的风险。3、商业银行对融资缺乏有效的信息识别能力导致大量不健康贷款产生商业银行在这一时期开始大面积涌入地方融资平台业务。但大多数商业银行对政府支持的融资平台并不具备必要的信用信息分析和识别能力，导致无序竞争，严重破坏了金融生态环境，对融资平台的贷款审核频频违规，地方政府为融资平台违规担保的现象也十分普遍。（二）地方融资平台问题产生的原因融资平台快速发展所引起的诸多问题，究其原因，主要还是由于其内在机制的不健全。综合起来，主要包括以下几个因素。1、地方政府财权与事权不统一，存在融资需求税收制度与相关法律使得地方政府财权与事权不统一，存在资金缺口。分税制改革后，地方财政收入急剧下降。然而，随着经济的发展，地方政府既要支持地方经济的发展，又要履行相当的事权。而这些事权大多刚性较强，所需支出的基数大，增长也快，地方财政出现了缺口。地方政府财权与事权的不统一，使得地方政府存在融资需求。而我国预算法规定，地方政府不得举债，使得该部分需求无法通过正常的债务手段进行化解。地方政府“捉襟见肘”的财政局面使得其内在即具有融资的刚性需求。2、我国政治体制及官员升迁机制导致地方政府存在内在的高负债的倾向我国现行的“淘汰式”的地方官员激励机制，使得官员在进行社会管理和市场交易的过程中同样扮演着“经济人”的角色。处于“政治锦标赛”中的官员其决策行为主要按照其任期政绩最大化进行。而“资源密集型”工程或基础设施建设，是在其决策中最有效率的部分，一方面，公共基础设施的建设可改善城市面貌和人民生活质量，其可获得良好的口碑；另一方面，其本身亦可获得较强的政绩信号。因此，我国政治制度下官员本身即对高基础建设投资具有强偏好。而官员的任期制度与相关金融产品期限的不匹配，也在一定程度上使得官员在进行融资时权利义务的高度不匹配，从而越发强化了其极为进行政绩工程而衍生的负债需求。3、融资平台缺少股权制衡机制，市场力量难以进入融资平台地方融资平台大多经营公共产品，其本身的低效率所导致的低收益特征使得市场力量不愿亦不能进入。市场力量的难以进入，使得融资平台大多股权单一，而很多融资平台管理人员由政府公务人员担任，更使得其经营完全无独立性可言，其经营大多地方政府“一言堂”。股权的高度集中，治理结构的不完整使得融资平台缺少经营独立性。而某些地方政府所提供的显性或隐形担保更模糊了融资平台的利益边界，使得其融资决策时缺乏理性的对其还款能力的考量，融资行为明显过于激进而缺乏风险意识，这也在另一方面刺激了融资平台贷款余额的非理性快速增长。二、界定和明确地方政府与融资平台利益边界 现代企业理论认为,企业是一系列契约(合同)的组合,是不同的利益主体(理性的经济人)在追求其自身利益的过程中,为降低交易成本、节约交易费用而采取的一种相互之间交易财产的方式。企业的这一本质特征实际上意味着以下三点:(1)企业契约作为不同利益主体相互交易财产权的方式,其参与者必然是对投入企业的资产(包括非人力资本和人力资本)享有财产权的权利主体。(2)企业契约是不同的利益主体基于对自身利益的追求而签订的。这就决定了企业的深层运行动机就是为了追求经济利益的最大化。(3)企业是由不同的权利主体组成的,他们各有其独立的经济利益,有基于其财产权而获取收益的权利。这就内在地要求参与企业的利益、权利主体必须明确界定各自的主体地位与权利边界,以便合理地分享企业组合资产(包括各企业参与人投入企业的各类非人力资本和人力资本)在运营过程中所带来的“不确定的最大化利益”。(一)融资平台与政府间的基本关系企业和股东我们认为，对于地方融资平台而言，其本质是一种企业，作为独立承担民事责任的市场主体，独立的进行经营决策，维持企业的良性运转，对股东负责。现阶段利益边界的模糊以及治理结构的缺失使得地方政府融资平台失去了其作为企业的基本经营独立权，转而成为地方政府变相借债的手段和工具。而地方政府在融资平台的经营管理中，所能扮演的角色只能是“股东”以财政资金或者土地储备等方式对融资平台注资，按照其出资为限承担其有限责任。而作为股东，在现行法律框架内，政府不应也不能对融资平台的债务进行任何形式的担保和承诺行为。 （二）政府在融资平台中的利益边界现阶段地方融资平台发展所出现的诸多问题，主要在于政府对于自身所应扮演的角色定位不明，管了太多不该管，管的太多，管的太宽。界定政府和融资平台的利益边界，主要在限定地方政府可参与的范围，可扮演的角色。综合来说，包括以下几个方面：1、按照其出资比例，享有资产收益权和表决权政府作为融资平台出资人，按照其出资比例，享有资产收益、分红的权利。同时，政府可根据其出资份额，对融资平台重大经营事项，行使表决权。2、按照其出资额承担有限责任，不包括担保责任政府作为融资平台股东，按照其出资额，承担有限责任。政府不应对融资平台融资行为进行任何形式的担保。3、作为董事会成员，提名高级管理人员。政府可作为董事会成员，提名高级管理人员。通过董事会投票决议高级管理人员任免工作。其中，为避免寻租行为，融资平台各层级经营管理人员均不应为政府公务人员4、作为基础设施及公益项目的招标人政府作为基础设施及公益项目的招标人，选择有资质、有实力的融资平台作为项目投、承标人对项目进行运作。项目运作过程中，政府实行预防监管的职能，不直接参与项目运作具体细节的决定及执行。5、按照公共品补贴原则对纯公益性项目提供财政转移支付对于纯公益性公共物品，政府应承担主要提供职能，由财政提供。对于其委托融资平台投建部分，政府按照公共品补贴原则对承建平台提供足额财政转移支付。6、根据融资平台特点设定相应的税收减免等优惠政策以吸引民间资金进入对于融资平台，政府可根据其特点制定相应的税收减免等优惠政策，以此促进民间资金的进入，优化融资平台股权结构。融资平台则作为企业，在规则内依法纳税。三、完善融资平台的治理结构 完善融资平台的治理结构，作为一种现代企业管理的有效手段，能够在引入多元化股权制衡机制的情况下，有效抑制地方政府的过度融资行为。（一）促进投资主体多元化，改善平台公司股权结构1、通过税收减免等政策引入战略投资者参股融资平台由于公共物品提供本身所具有的低收益的特点，对于市场投资者而言欠缺吸引里，在引入战略投资者的过程中，应通过税收优惠等方式对其补贴吸引其购买融资平台股权。例如，可对参股企业进行部分收益所得税的减免。2、引入战略投资者过程中，应注重其经营行业的多元性。在引入战略投资者过程中，平台应特别注重其经营行业的多元性。一方面，在选择投资者时，应选择不同实体的公司。不同行业的公司，能够减小风险的行业集中度、改善融资平台的股权结构。另一方面，部分融资平台亦可邀请所建涉及领域的上下游企业参股平台，以此形成产业链条，提高平台运作效率。（二）聘用非政府人员及专业人员进行管理，实现所有权与经营权分离在聘用平台公司高级管理人员时，应尽量规避政府人员，实现所有权与经营权的分离。在高管的聘用中，应注重其专业性，选择专业、有经济金融管理经验的人员进行管理，以保证平台公司的良性运作。高级管理人员应由董事会进行选择、任免。另外，在融资平台经营过程中，应注意各项目负责人专业水平的选择、培养，一支懂经济、会管理的管理团队，是融资平台持续健康发展的基本保证。（三）降低政府对于融资平台的“绝对控股”，引入股权制衡机制 应积极改善融资平台股权结构，降低其股权集中度，降低政府对于融资平台的“绝对控股”，积极引入股权制衡机制，从公司内部抑制政府的高负债偏好。通过内部牵制，使得政府无法单独控制的决策，从而达到股东相互监督的股权安排模式，既能保留股权相对集中的优势，又能有效抑制股东对公司利益的侵害。股权制衡程度越高，外部股东相对于政府的制衡能力就越强，相应地外部股东监督的意愿和能力也就越强，从而股权制衡对维护企业价值的积极作用的效果就越好。（四）提高融资平台财务披露与财务透明度，建立健全地方融资平台内审内控机制 为确保投资者利益，财务信息披露和高度透明是必要的。完善的财务信息披露制度与透明度能够对公司管理者产生内在的约束机制，从而达到优化公司治理，降低经营风险，改善经营绩效的目的。与此同时，健全融资平台的内部审计制度，从内部控制风险，保证公司的长效、健康经营。建立内部控制应遵循以下基本原则：有效性原则。建立的内部控制必须具有有效性，即各种内部控制制度包括最高决策层所制定的业务规章和发布的指令，必须符合国家和监管部门的规章必须具有高度的权威性，成为所有员工严格遵守的行动指南。审慎性原则。建立内部控制必须以审慎经营为出发点，要充分考虑到业务过程中各个环节可能存在的风险，设立适当的操作程序和控制步骤来防范各种风险，并且设定在风险发生时要采取哪些措施来进行补救。全面性原则。建立的内部控制必须渗透到公司的各项业务过程和各个操作环节，覆盖所有的部门和岗位。及时性原则。建立的内部控制必须要跟上业务和形势发展的需要，树立“内控先行”的思想，不能因为法律没有规定或监管当局没有要求而不采取必要的控制措施。 独立性原则。内部控制的检查、评价部门必须独立于内部控制的建立和执行部门，直接的操作人员和直接的控制人员必须适当分开，并向不同的管理人员报告工作；在存在管理人员职责交叉的情况下，要为负责控制的人员提供可以直接向最高管理层报告的渠道。 四、整合融资平台之间、融资平台与政府主管部门之间的同类业务2008年金融危机爆发后，我国地方政府融资平台出现了爆发式的增长，其中尤其以县级“府投平台”增长最为迅速，它们在为地方经济发展做出贡献的同时也出现了很多的问题，如加重了政府债务负担，造成了地方资源的浪费，因此需要对现存的“府投平台”进行整合。2010年8月，国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。 从理论上讲，我们认为对“府投平台”的整合应从两个方面入手。一是旨在理顺各平台业务特性，清理无效交叉，按照业务特性对进行资源整合，以期提高平台内部业务协同效应所进行的横向业务整合；二是为扩大融资平台经营规模效率、减小其风险成本所进行的纵向业务整合。（一）理顺各类平台业务内在关系，清理无效交叉，按照业务特性整合资源，提高融资平台内部业务协同效应1、理顺各平台业务内在关系，清理平台间业务无效交叉目前各级地方政府融资平台的业务主要涉及交通运输、公共设施管理、水利、环境保护、租赁和商务服务业、公共管理和社会组织、电力、燃气及自来水的生产和供应业等，这些业务中有的业务能给融资平台公司带来收益，属于可经营性公益项目，如交通运输、租赁和商务服务业、电力、燃气及自来水的生产和供应业；有的则是主要依靠地方政府财政收入支持，不能带来收益的，属于纯公益性经营项目，如公共设施管理、水利、环境保护、公共管理和社会组织。而各级地方政府尤其是地市级和县级政府往往组建了多家政府融资平台公司，一方面，各融资平台公司往往从事以上提到的多项业务，精力分散业务杂。另一方面，一个种类的业务往往有多个公司同时参与，业务交叉现象突出。平台间的业务交叉与重复产生严重内耗，大大降低了融资平台的经营效率。因此，有必要根据各融资平台业务的内在关系，清理平台间的无效交叉，让每个融资平台都能显现其比较优势，集中优势力量做擅长的事。2、熟谙各类业务间关系，依其特性对平台公司进行整合，提高融资平台内部业务协同效应对于各融资平台的横向整合，首先要熟悉各类业务间的关系，知道哪些业务能够产生协同效应，深谙其内在机理。而后依照其特性对各类平台公司进行整合，同类业务的相关企业或者不同类业务但是存在内在联系的相关业务均可进行整合。受到普遍追捧的“重庆八大投”模式，在一点上做的尤为突出。比如，重庆城市交通开发投资（集团）有限公司（简称开投）的成立，即是整合了同类业务的相关企业公司，其由重庆开发投资公司（此开投可视为老开投）、公交集团、站场集团三大国企合并重组而成。主要负责城市交通基础设施的投融资及建设，侧重于铁路、轻轨、公交、站场、民航等方面的建设营运。其整合资源，理顺了体制，提高了效率。整合前，有时一件很简单的事也要分别听取3个企业的意见，程序复杂。整合后，对于城市交通如何发展，直接在公司董事会上讨论解决，什么地方建公交线、什么地方铺轻轨、什么地方建站场，统一协调安排。另外，重庆高等级公路建设投资有限公司（简称高投）到交旅的华丽转身，则是将不同类但是存在内在联系的相关业务进行整合的经典案例。2006年，重庆市将高投改名交旅集团。这是重庆市政府对高投的战略转型。其中包含了重庆市政府对于旅游产业相对交通设施依存度的精准认识，充分发挥了高投修路的优势，使交通与旅游两相互动，共同促进。由高投华丽转身过来的交旅集团很快提出了“旅游管理一体化”的概念，并相继成立“长江三峡”、“都市旅游”、“乌江画廊”三个子公司，用最快的速度对重庆各景区实施整合和打造。可以看到，谙熟各类业务间的内在联系，根据其特性进行平台整合，方能有效提升融资平台内部业务的协同效应，提高融资平台经营效率。3、清理整合部分政府主管部门交叉职能，将可下放部分下放融资平台在现实中，地方政府的农业管理部门、交通运输管理部门、食品监管部门、文化管理部门、水务管理部门、环境保护治理部门等政府部门职能交叉非常普遍。一项整体性职能往往分割给多个部门行使，造成不同部门在行使相同或类似职能的现象。如食品监管部门涉及到从“田头到餐桌”的多个部门，如农业、动检、质检、工商、卫生、食品监督等，每个部门各管一段；水务管理分散在水利、环保、建设以及公用事业等多个部门；交通管理中的路政与运政、公交与轨道及出租车客运分离等等。由此可见，现阶段我国地方政府存在机构设置过细、职能交叉、职责不清、权责脱节的弊端，造成行政系统部门分割、政出多门、多头管理、协调困难、内耗严重，难以形成合力，影响政府决策的科学性和执行力王玉明，优化政府组织机构,构建地方大部门制，2008，（08）。针对此种情况，应该将政府职能部门的权利下放，将其合并到地方投融资平台中去，由融资平台集中办理原应由政府职能部门负责的事务，政府职能部门仅发挥其引导、协调、监督的作用，两部形成合力，集中力量办大事。（二）清理合并规模较小的融资平台，保证融资平台资源协作运用空间充分1、县乡级融资平台的激增导致风险急剧上升2009年末全国有3800多家地方融资机构，大约8000家政府投融资平台公司，管理总资产8万亿元，地方政府的负债已达5万亿元，负债规模急剧扩大。除了规模的爆炸式扩张，融资平台结构亦发生了巨大的变化，出现了一大批县级融资平台，截至2009年末。县乡级融资平台共4907 家， 占全部平台数量的60%，贷款余额约1.85 万亿，占全部平台贷款余额的25%。在一年半时间内，县乡级平台数量迅速扩张了3倍，占融资平台的一般以上。县乡级“融资平台”的功能与省市级相同，而由于其财力有限再加上其管辖地域相对狭小，可供利用资源相对贫乏，这就注定了县乡级“融资平台”的资金来源主要是依靠银行贷款。县乡级“融资平台”不仅使得原本紧缺的银行资金呈分散化，不利于集中财力办大事，还造成了县乡级政府的债务风险及银行信贷风险的急剧上升。2、县乡融资平台的设立不符合融资平台经营所具有的规模经济的特点融资平台具有规模经济的特点，和单个项目相比，其抗风险能力大很多。一是单个项目有盈有亏，而融资平台可以用盈利弥补亏损；二是部分行业收益比较稳定，但有些基础设施行业具有公益性质而没有财务收益，融资平台通过行业整合，能够以丰补歉，使两者都能顺利融资；三是同一个行业的项目周期不同，有的项目已经还完贷款，还在收费；有的刚开始筹建，可能缺少资本金而难以立项，其至于同一平台进行整合，融资就成为可能周慧兰、曹理达（2009）。因此，一定规模的整合“空间”，是融资平台良性运作的基本保证。而县乡级融资平台，其过小的规模明显不符合融资平台规模经济的特点，在经济学角度，其存在明显效率地下。3、清理县乡区级融资平台，以地市为统筹进行平台建设在进行行业梳理整合的同时，对于某些规模较小的融资平台应进行纵向的梳理合并，取消小平台，合并后的融资平台应拥有充分的资源协调运作空间。因此，存在上述问题的各地方应首先学习石家庄的“四资整合法”，将其国有“四资” （资源、资产、资金、资本）进行有效整合，将县乡级“府投平台”逐步合并到省级或地市级，或将区县的政府基础设施融资平台重组为县域投资发展公司的子公司，市县两级通过母子公司形式实施县级基础设施投融资项目，以此改变国有资源浪费、资产低效、资金分散、资本缺位的状况，为城市及乡镇基础设施建设和重大公益类项目建设构建一个开放式大规模的投融资平台，发挥其规模经济优势。（三）建立金融控股公司统筹融资平台，严控风险，为地方政府建座“防火墙”金融控制股份公司简称（金控），以控制其他公司的股份作为主要业务。根据控股关系形成一种母子公司关系。母公司除控股子公司外，本身还有特定业务的控股公司为事业型控股公司。本身没有特定业务，专门以控股子公司为公司业务的控股公司称作纯粹型控股公司。1、建立金控公司统筹融资平台，协调资源运作建立金控公司，通过控股关系统筹各行业融资平台，归口国资委管理，有利于从宏观上协调资源，进行资本运作。各融资平台作为独立的经营主体，由金控公司控股形成一种母子公司关系。金控公司主要负责对其子公司进行战略指引。于此同时，作为国有资产的代表，金控公司还可参与处置不良资产、储备土地、参股国企等方面运作。2、严控风险，为政府建座“防火墙”金控公司作为归口国资委管理的国有企业，其存在防止了地方政府直接插手融资平台经营，缓冲、降低了地方政府风险，其存在无疑为地方政府建了一座“防火墙”。在金控公司的建立上，重庆渝富资产经营管理公司（简称渝富）的运作为其设立提供了成功范本。重庆渝富成立于2004年，注册资本金10亿元，归口国资委管理。是重庆市的地方金控集团,负责处置不良资产、金融控股、土地储备、参股国企；在“九大投”中,渝富作为金融类的投资集团而别于另外八大建设类投资集团。渝富运作模式主要有3个。分别是不良资产处置、资本运作与储备地产。这三个模式中，重庆渝富娴熟地变换着角色。其发动大量现金资本直接进行投资已成为常态；在不良资产面前，它以资产管理公司身份出现；对金融资本领域大举进入，又现回金控面目；坐拥大量土地储备，则近似一家地产集团；其“善变”的协调各方关系，充当着重庆国资委统筹融资平台的有力工具。 重庆模式结构五、加强融资平台公司的外部监管 现阶段我国融资平台公司还处于发展的初期阶段，各种监管制度措施还相对不完善。建立健全监管法律制度及体系，加强其外部监管，有利于规范融资平台经营行为，减小相关风险，对于我国融资平台的健康发展有着重要的现实意义。全面外部监管包括对与融资平台经营过程中事前规则建立、事中风险管控以及事后惩戒机制三个方面内容，具体来说，应从以下几个方面完善其监管体系。（一）建立健全融资平台相关法律制度地方政府融资平台在设立和运行中存在诸多法律问题，主要表现在以下几个方面：第一，在政府融资平台领域，一些公司法的基本原则难以落实，融资平台公司不能独立承担民事责任。第二，非货币财产出资很难处置变现。在不少政府融资平台公司的财产构成中，货币出资部分一般较少，大部分的出资均为非货币性资产，甚至有些出资资产是城市的基础设施或者行政部门的办公设备等，处置变现极为困难。第三，公司法人治理不够健全，经营管理难以完全按照市场化方式操作。第四，项目建设手续完整性较差。一是项目法律手续不全，在申请贷款时，部分大项目的合法性手续往往不完全齐备。存在未取得有效批文或有效批文不完全，一边建设、一边报批等的现象。第五，相关担保缺乏法律依据。 杨正荣 地方政府融资平台设立和运行中的法律问题探析J 甘肃金融 2010（12）针对上述法律问题，我们认为，应从以下几个方面健全相关法律法规，防范法律风险的出现。1、推动立法或出台司法解释，完善权利质押制度。除了要求相关政府部门尽快制定规范融资平台的措施外，还要积极通过立法或出台司法解释对相关的事项做出新的有效的规定以从根本上防范此类质押的法律风险。2、严格约束出资人资格，强化地方融资平台自身的建设，督促平台公司尽快健全法人治理结构，增强其市场运作和资本运作，加强平台公司自身造血功能，确保稳健运行。3、建立健全地方政府融资责任制度，约束地方政府行为。4、由于我国预算法尚未将政府债务纳入到预算管理范围内是造成地方政府融资平台债务规模庞大的主要原因，融资平台增加的是政府隐性赤字，导致政府隐性风险大，预算法应明确指明将政府融资平台债务收支纳入预算管理范围，从而从源头上遏制政府隐性债务的扩张（二）完善融资平台审计制度及信息披露制度审计制度在保障经济和社会健康运行中有着重要的免疫系统功能。审计制度强调宏观性、建设性、预防性、主动性和时效性，以此在促进经济社会和企业又好又快发展中发挥更大作用。建立完善的审计制度，有助于协助投资者和社会各界了解企业的真实运营状况。同时，也在一定程度上对融资平台的经营管理行为起到了约束作用。审计署应根据关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知尽快制定出地方政府融资平台审计实施细则，明确各类融资平台的审计目标、审计方式、审计内容、审计公告等，使审计机关在调查过程中有章可循、有法可依，促进审计工作顺利开展。其次，我国地方政府融资平台公司在会计政策的使用上随意性较强，信息披露制度形同虚设，比如存在资产虚增，财务报表“事业化”，计量基础使用不规范，或有事项披露不足等的现象，因此有必要完善融资平台公司的信息披露机制，提升企业的透明度。作为法人公司，平台公司要严格执行新的企业会计准则，履行信息披露制度，特别是在科目使用、合理计量、资源评估、财务确认、关联交易披露、风险揭示等方面，应严格执行相关规定。并且从人员匹配，制度保证等方面，确保其财务状况简洁明了，合理可信。（三）建立健全地方融资平台风险预警机制风险预警机制的构建是防范风险发生和控制风险程度的有效手段，是融资平台风险管理的核心。地方政府投融资平台风险的形成有一个逐步显现的过程，因此，需要建立投融资平台的风险预警机制，对投融资平台的运行过程进行跟踪、监控，及早地发现风险信号，预测面临的风险，从而使有关部门能够在投融资平台风险的萌芽阶段就能采取有效措施加以防范，把地方政府投融资风险控制在安全可靠的范围之内，使地方政府的投融资平台能够健康发展。（四）建立融资平台评级机制外部评级一般采用国际上比较先进的评级技术和方法，拥有专门的研发部门和专业的技术人员，更重视对评级对象偿债能力、意愿的评价，尤其关注行业间风险的比较，能够给出相对准确的评级结果。同时外部评级机构外部评级机构一般拥有更多的渠道搜集企业相关信息，尤其是企业相关的负面信息，因此对公司进行评级时一般较为客观公正。更重要的是，外部评级机构是以独立的第三方的身份开展信用评级业务，不易受委托方和评级对象间利益的左右，其评级结果为市场所接受。1、 评级机制引入有助于融资平台引入市场资金完善的外部评级机制，一方面能够帮助投资者了解融资平台运营状况，实现市场的价值发现功能，也向市场提供了融资平台的价值信号，为融资平台引入民间资金提供了有效信息。2、评级机制引入有助于对融资平台经营产生约束外部评级制度在一方面向提供了融资平台的价值信号，另一方面亦对融资平台经营产生约束作用。其存在能偶帮助融资平台公司发现存在的问题，完善公司的内部控制机制，为公司的管理层决策提供参考，抑制其非理性过度融资行为。（五）加强融资平台的日常经营监管1、加强项目的立案审核监控根据国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知，融资平台公司的融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。2、加强项目进行中风险监控 加强融资平台贷款跟踪管理，及时掌控资金运用。贷款发放以后，金融机构应当对贷款合同的履行情况加强跟踪管理，及时全面搜集融资平台公司已经完全履行主合同项下义务的有关证据，督促其及时将质押物产生的收入转入特定账户。在主债务到期未获清偿的情况下，应尽快与融资平台公