推进依法行政建设法治政府(定稿)

全面推进依法行政努力建设法治政府 冯祥武博士 副教授交流全面推进依法治国努力建设法治中国 目录 二 一 四 三 重大意义 基本原则 突出问题 具体路径 一 重大意义 一 建设诚信政府的必然要求 二 建设廉洁政府的必然要求 三 建设高效政府的必然要求 四 建设责任政府的必然要求 一 全面推进依法行政的重大意义 一 建设诚信政府的必然要求 子贡问政 子曰 足食 粮食充足 足兵 军事力量充足 民信之 百姓信任 矣 子贡曰 必不得已而去 于斯三者何先 曰 去兵 子贡曰 必不得已而去 于斯二者何先 曰 去食 自古皆有死 民无信不立 不取得百姓信任是立不住脚的 徙木立信 诚信政府 参考资料 2015年3月 某地为扶持创业 推出财政贴息贷款 凡符合条件的贷款 两年内县财政全额贴息 可是到了7月 政策调整了 贴息资金财政只负担一半 一些贷款户感觉 被骗了 说好的政策红利怎么半道上跑了 二 建设廉洁政府的必然要求 透明国际 是一个非政府 非盈利 国际性的民间组织 于1993年由德国人彼得 艾根创办 总部设在德国柏林 以推动全球反腐败运动为己任 今天已成为对腐败问题研究得最权威 最全面和最准确的国际性非政府组织 目前已在90多个国家成立了分会 其中 腐败排行榜 已经在全世界产生了较大影响 腐败排行榜 的排名是以CPI 清廉指数 和BPI 行贿指数 构成的腐败指数来进行评估的 2008 2011年全球清廉指数排名 芬兰央行行长在一次公务接待的宴会上点了一盘20欧元的 鹅肝 菜 菜单后来被曝光 行长因此下了台 2010年2月 新西兰住房兼渔业部长菲尔 希特利和家人在新西兰南岛旅游时 用公务信用卡购买了两瓶葡萄酒 后来 他在报销单据上填写 跟妻子参加执政党国家党会议的餐饮费 将这两瓶酒的费用报销了 此 丑闻 被曝光后 希特利宣布辞职 三 建设高效政府的必然要求 称一个投资项目要经20个局 50个处室中心办 100个流程环节 盖108个章 需799个工作日 还要经过36道手续缴费 政协广州市曹志伟委员送广州市长审批流程 万里长征图 办103个常用证件 需要经过近60个单位部门 盖100多个章 交28项办证费 这103个证件的办理过程中 户口簿提交37次 照片提交50次 身份证提交73次 中华人民共和国国务院组织法 1982年 第九条 各部设部长一人 副部长二至四人 各委员会设主任一人 副主任二至四人 委员五至十人 以更加发改委为例 2013年3月14日 主任张平 副主任解振华 朱之鑫 孙志刚 徐宪平 张晓强 杜鹰 穆虹 刘铁男 连维良 胡祖才 1正10副 另加纪检组长刘晓滨 四 建设责任政府的必然要求 权力就是责任 责任就要担当 天津港爆炸事故追责特点 其一 被追责人数众多 其二 有官有民 既有官员 也有企业主 光厅级干部就多达7人 既有交通部副巡视员 也有基层官员 既有位高权重的单位一把手 也有所谓能 呼风唤雨 的前官员之子 其三 普遍动用刑事手段 除监视居住外 均采取刑事强制措施或刑事拘留 二 基本原则 一 坚持党的领导的原则 二 坚持法制统一的原则 三 坚持以人为本的原则 四 坚持循序渐进的原则 三 全面推进依法行政的基本原则 一 坚持党的领导的原则 二 坚持法制统一的原则 宪法第五条 国家维护社会主义法制的统一和尊严 一切法律 行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触 这一原则以法对社会生活的统摄 中央对地方的统摄 政府主导的法制发展模式为默认的逻辑前提 三 坚持以人为本的原则 四 坚持循序渐进的原则 三 突出问题 二 全面推进依法行政面临的突出问题 二 执法不严 三 滥用职权 四 裁量任性 一 有法不依 1 对 有法必依 中的 法 理解存在偏差黑头文件指具有法律性质的文件 红头文件专指行政机关针对不特定的公民和组织而制发的文件 也是法律用语所称的行政法规 规章以外的其他具有普遍约束力的规范性文件 白头文件是区别于红头文件而言的 是指那种非正式的 发文机关没有用红色标识的 用于一般日常性通知之类的文书的俗称 一 有法不依 形形色色的 红头文件 投资5000万开车违章免罚 河南省沁阳市 小学报名要持父母编制证 河北东光县文教局 文件规定喝什么酒 湖北汉川市政府 教师岗位 明码标价 河北平乡县 没有初中毕业证不得结婚 福建平和县 招女公务员须双乳对称 湖南省 投资1000万元以上享受副县级待遇 甘肃省正宁县 红头文件 为 环球小姐 拉票 贵州省正安县 文件为复读机推销撑起 保护伞 四川南充市西充县 年收入没有10万 不能当村官 江苏省射阳县 红头文件 为犯罪嫌疑人请求取保候审 公函求情 2002年1月1日起施行的国务院 规章制定程序条例 明确规定 对不属本级管理的事务不得越权制定文件 党的十八届四中全会提出 加强备案审查制度和能力建设 把所有规范性文件纳入备案审查范围 依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件 这为以法治方式规范 红头文件 提出了明确要求 2 执法趋利导致有法不依 听证相关程序 1996年3月通过的 行政处罚法 首次从国家层面对听证制度做了规定 1997年通过的 价格法 和2000年3月通过的 立法法 又对价格决策和地方立法听证做了规定 具体程序包括 1 告知和通知 2 公开听证 3 委托代理 4 对抗辩论 5 制作笔录 3 有法必依的观念有待提升 二 执法不严 1 执法程序不规范 有关程序方面的瑕疵 1 着装不规范 没有出示执法证件2 没有告知行政相对人的相关权利与义务3 没有当场调查违法事实 作出笔录 收集必要的证据4 没有告知行政相对人执法的依据 拟作出行政处罚的理由以及依法享有的权利5 没有依法听取行政相对人的陈述和申辩 2 履行职责不到位 关于做好迎接国家卫生城市复审工作严格责任追究的通知 护照 紧急联系人 公安部门要求证明 你妈是你妈 父亲遗产 银行要求证明 你爸没有私生子 房屋过户 房产部门要求证明 你未婚 领取养老金 社保部门要求证明 你还活着 3 侵犯行政相对人合法权益 4 权钱交易 徇私枉法时有发生 三 滥用职权 案例 裴城镇要求收割玉米的农户先办理 砍伐证 准运证 每亩玉米缴费500元后 才能收割 否则将 给予严重处罚直至追究刑事责任 2010年5月 为加大整治 黑车 的力度 北京市下辖的16个委 办 局曾经联合掀起为期一个月的 运动式 执法行动 并发布的 依法查处取缔无照营运行为的通告 期间查获的黑车一律处以 极刑 即不论车型全部按照上限50万元的标准予以罚款 如果第二次被查 除被罚款外 车辆将一并没收 四 裁量任性 1 裁量任性与合法行政相冲突2 裁量任性与合理行政相冲突 比例原则的引入 选择损益最小手段 求取手段和目的协调 即 国家一切措施之目的和为达到目的所采取手段产生对人民负担间的考量 严格禁止一切为达成目的不择手段的国家行为 1 适当性或妥当性原则2 必要性或最小侵害原则3 均衡性或比例性原则 四 具体路径 四 全面推进依法行政 努力建设法治政府的具体路径 一 依法全面履行政府职能 二 健全依法决策机制 三 深化行政执法体制改革 四 坚持严格规范公正文明执法 五 强化对行政权力的制约和监督 六 全面推进政务公开 冯祥武 一 依法全面履行政府职能 政府职能 宏观调控 公共服务 市场监管 社会管理 环境保护 完善行政组织和行政程序法律制度 冯祥武 职权法定原则是法治政府的最基本特征 贯穿于依法行政进程的始终 2014年9月18日 上海自贸区综合服务大厅绿色桌布 改革前行政许可的186份文件 蓝色桌布 已被取消的151份文件 橙色桌布 目前留存的35份文件 法无授权不可为 法定职责必须为 冯祥武 要坚决纠正乱作为 滥作为 2013年 革命圣地延安 正上演一场真实版的 愚公移山 削山填沟 上山造城 环评存在瑕疵 生态破坏严重 冯祥武 二 健全依法决策机制 重大行政决策的法定程序 公众参与 专家论证 风险评估 合法性审查 集体讨论决定 建立行政机关内部重大决策合法性审查机制 积极推行政府法律顾问制度 建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制 行政决策的民主化与科学化 建立回应型政府 听证制度 代表性 平等性 有效性专家论证 独立性 客观性政府决策 说明理由 终身负责 返回 椒江大桥横断椒江 利国利民的大桥 却因桥净空高度 成为一道 拦江索 致使一些海运企业陷入困境 大桥上游的临海市原有52艘3000吨级船舶 只能 望桥兴叹 海圳荣运输公司更是因此直接关闭 各项经济损失达7600多万元 冯祥武 三 深化行政执法体制改革 多头执法 政府负责 毒蘑菇 的监管部门 1 种养植 殖 环节 农业部门2 生产加工环节 质检部门3 流通环节 工商部门4 餐饮服务环节 食药部门5 综合协调 卫生部门 深化行政执法体制改革 是坚持依法行政 建设法治政府的条件 是推进法治中国建设的关键 冯祥武 根据事权职能配置执法力量 根据不同层级政府的事权和职能 按照减少层次 整合队伍 提高效率的原则 合理配置执法力量 冯祥武 大幅减少市县两级政府执法队伍种类 推进综合执法 大幅减少市县两级政府执法队伍种类 重点在食品药品安全 工商质检 公共卫生 安全生产 文化旅游 资源环境 农林水利 交通运输 城乡建设 海洋渔业等领域内推行综合执法 有条件的领域可以推行跨部门综合执法 冯祥武 理顺行政强制执行体制 完善市县两级政府行政执法管理 加强统一领导和协调 理顺行政强制执行体制 1 我国是司法主导型行政强制执行体制 优点 防止行政机关滥用行政强制执行权 缺点 司法裁决文书执行就难 违背司法权的事后性 被动性 最终性特点 2 国外行政强制执行手段 公布违法事实 作为制裁的信息披露 撤回受益行政行为 拒绝给付 行政刑罚 加算税等 冯祥武 健全行政执法和刑事司法衔接机制 完善案件移送标准和程序 建立行政执法机关 公安机关 检察机关 审判机关信息共享 案情通报 案件移送制度 坚决克服有案不移 有案难移 以罚代刑现象 实现行政处罚和刑事处罚无缝对接 案件信息共享避免以罚代刑如果能建立信息共享 案情通报 案件移送等一系列制度 对一个案件 政府部门在进行行政调查时 警方就可以提前介入 看是否存在刑事犯罪 或者有了信息共享 也可以避免政府部门不移送或警方不接案件的情况 实现行政处罚和刑事处罚的无缝对接 避免以罚代刑 该坐牢的罚款了事等各种不规范的情况 冯祥武 四 坚持严格规范公正文明执法 完善执法程序 建立执法全过程记录制度 严格执行重大执法决定法制审核制度 建立健全行政裁量权基准制度 全面落实行政执法责任制 行政主体承担了执行国家80 的法律 法规规定的任务 不依法行政 80 的法律法规就是一纸空文 执法体制 整体协调与行政惯例行政裁量 纵横监控行政程序 正当法律程序执法行为 能动运用各种行政权执法效果 法律效果与社会效果的统一 刑律不善不足以害良民 刑事诉讼程序不备 即良民亦罹其害 沈家本 利用法律在不同主体之间进行利益分配的合理性 如何运用各种行政权 行政处罚 教育前置行政许可 必要性原则行政强制 比例原则行政指导 利益引导 温柔一刀 成都最美女交警微笑执法 一名女交警站在奥拓车旁 微笑着敬礼 再敬礼 半小时内13次敬礼 只为请这位违法车司机出示驾照 冯祥武 五 强化对行政权力的制约和监督 加强 八大监督 制度建设 加强对政府内部权力的制约 完善审计制度 冯祥武 凸显八大监督制度 完善纠错问责的方式和程序 包括公开道歉 停职检查 引咎辞职 责令辞职 人大罢免等 加强党内监督 人大监督 民主监督 行政监督 司法监督 审计监督 社会监督 舆论监督制度建设 冯祥武 突出对政府权力集中部门和岗位的监督 财政资金分配使用国有资产监管政府投资政府采购公共资源转让公共工程建设 监督措施 分事行权 分岗设权 分级授权 定期轮岗 冯祥武 完善审计制度 人类千万年的历史 最为珍贵的不是令人炫目的科技 不是浩瀚的大师们的经典著作 而是实现了对统治者的驯服 实现了把他们关在笼子里的梦想 我现在就是站在笼子里向你们讲话 小布什语 冯祥武 六 全面推进政务公开 公开原则 以公开为常态 不公开为例外 要求决策 执行 管理 服务 结果都公开 公开事项 政府职能 法律依据 实施主体 职责权限 管理流程 监督方式等事项 重点 财政预算 公共资源配置 重大建设项目 社会公益事业建设 公开方式 规范性文件公布 行政执法公示 清华女研究生状告三部委 因撰写学术论文 李燕先后向14个国务院部委申请 要求公开副部长分管部门 兼职状况等信息 遭到3个部委明确拒绝 教育部 内部信息 与李燕本人的特殊需要无关 科技部 副部长的分工是机关内部工作协调机制 工作分工随工作的发展和领导职务的变化不断调整 国土资源部 门户网站已经公开了部领导的有关信息 李燕查询官网未见副部长职责 结果 三家部委已向李燕公开 李燕撤诉 中华人民共和国政府信息公开条例 第二章公开的范围第九条行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开 一 涉及公民 法人或者其他组织切身利益的 二 需要社会公众广泛知晓或者参与的 三 反映本行政机关机构设置 职能 办事程序等情况的 四 其他依照法律 法规和国家有关规定应当主动公开的 第九条反映本行政机关机构设置 职能 办事程序等情况的 第二十一条属于公开范围的 应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径 属于不予公开范围的 应当告知申请人并说明理由 厦门市审结首例政府信息公开行政复议案件 夏某向市海洋行政主管部门提出申请 要求公开 厦门市海洋功能区划 和1 5000的岸线修测图 市海洋行政主管