消防执法的概念及其内容(doc 9页).doc

浅论消防监督工作中的依法行政问题邢台市公安消防支队 邓晓莉公安消防行政执法工作历来是关系到社会安定与人民生命财产安全的一项重要工作。在新的历史条件下，如何加强消防监督工作的依法行政，保障经济的可持续性发展，则需要我们深化认识，多角度地进行审视。一、消防执法的概念及其内容。消防执法是指公安消防机构为了国家和人民生命财产的安全，依法对机关、团体、企业、事业单位遵守消防法律、法规情况进行的监督检查，对违反消防法律、法规的行为，责令改正，并依法实施处罚的执法行为。根据中华人民共和国消防法的规定，消防执法主要有以下几方面的内容：各种形式的消防监督检查，建筑工程及内装修消防设计的审核、验收，易燃易爆化学危险物品的监督管理，消防产品的监督管理等。二、 目前消防监督行政执法中存在的问题近几年来各种规范、规定，不断完善，行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法等法律法规的实施，使行政执法有法可依，特别是中华人民共和国消防法的颁布实施，标志着我国的消防法制建设进入了一个新历史阶段，为预防火灾和减少火灾危害、保障社会主义现代化建设的顺利进行，提供了有力的法律武器，必将有力地推动我国消防事业的发展。但由于长期以来，我们的消防监督管理多系采用行政手段，依法监督管理的力度小，特别是消防法由于实施时间短，贯彻实施还有一些不到位现象，从而造成了在消防执法中存在许多问题，概括起来，主要有：(一)有法不依、执法不严社会主义法制建设的基本要求：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”“有法不依、执法不严”是对它的彻底否定。其具体表现为：一是执法依据不准。执法依据是消防监督执法工作的基础，如果执法依据不准确，则意味着执法者的执法过程必是违法的。在基层执法单位，有的执法人员对法律法规理解不透，常常在案卷中发现当事人违法行为与执法使用的法律条文所定性的违法行为不一致，甚至相矛盾，有的将管理条款作为处罚依据来使用；在执法中只是利用了基本法规或行政法规，往往不引用技术规范，导致在使用法律上的不完善等。还有的在实际执法中，应当用中华人民共和国消防法的有关规定去处理问题的，却依据一些废除的法律、法规去处理，其结果犹如法院对犯罪嫌疑人判决时，因应用法律条文不准确，该判处有期徒刑的却判了死刑，执法结果必然是执法过错；二是执法不严。有的公安消防机构特别是有些基层消防科不能认真执行消防法规，该从严的不从严，主要表现该审核的项目不审、该验收的项目不验。“坐堂问案”放任自流。对应该整改的火灾患不积极督促整改，姑息养患，放任不管。在处理问题上严格不够，放宽有余，睁一只眼，闭一只眼。对该停产的不停产，该关闭的不关闭，强调客观，依法监督困难。三是处理从宽。有的消防监督机构和人员对违反消防法规行为的处罚不适当。该处理的不处理，该从严的而从宽处理。如对有的违章建筑，火灾事故处理不是积极去处理，而是等人来说情，或是雷声大、雨点小，一旦有人说情，不是不处理，就是降格处理，或者不了了之，民不举，官不纠。有的消防监督机构只是查查隐患，发发通知书，很少采取伤筋动骨的做法。四是执法不认真、不严肃。有的消防监督人员在执法时不按监督程序办事，缺乏认真而严肃的态度，致使出现很多毗漏。（二）行政随意，执法随意基层公安消防监督机构作为最直接的消防执法主体，其一切行政执法行为都应遵循法律法规，但现实行政执法操作中却往往不尽如人意，“行政随意，执法随意”的现象比比皆是。主要表现在：第一，行政执法主体、违法主体的随意性。比如在很多基层消防机构出现用联防队员和没有消防监督资格人员直接执法的情况。在实体方面，对违法主体界定不清，不能确定是单位还是个人，主体是单位的，名称在统一案卷中不一致，甚至为非法定名称。第二，行政执法权限上的随意性。有些基层大队自己给自己授权，超越法定权限行使上级行政职权或其他部门职权，越权审批管理，造成行政执法的混乱，比如“乱收费、乱罚款、乱扣押”即是。第三，行政执法程序的随意性。主要存在不按法规规定的办案程序进行立案、调查取证、告知、裁决、执行等不规范行为：有的执法人员对应当予以立案调查的不予立案；有的对予以行政处罚的，不是按法定程序先受理立案，再收集各种证据材料，而是先裁决后告知，最后再补办各种立案、内批手续；有的对该送达的文书不送达当事人，擅自简化送达程序；有的在告知当事人权利时，将听证权利告知与处罚告知相混淆，擅自取消当事人的权利等，执法行政想当然，无章法。第四，行政执法尺度的随意性。一些基层消防机构出现对同一种场所适用不同的执法尺度和标准，同样一种违法情况，执法标准出现因人而异，因时而异，直接导致滥用职权，玩忽职守。第五，执法者的随意性。少数公安消防机构或人员在项目审核、工程验收、火险隐患整改、发放许可证，以及火灾事故处理中，不能认真执行消防规范、把握规定不严，掌握幅度不准，随心所欲，不看项目是否重要、发生火灾后果是否严重，只要交款，挥笔盖章开绿灯，严重损害了消防部门在群众中的声誉。（三）素质不高，行为不当。面对突飞猛进的法制建设进程，基层一些执法人员由于基础薄弱，先天不足，文化理论功底不扎实，又不愿意下苦功学习，很大一部分执法人员存在执法不懂法、执法不学法的问题，加上长期以来受“吃皇粮”、耍特权的观念影响，部分基层消防执法者素质不高，直接导致过多的不当行为，甚至出现以权谋私，野蛮执法，执法犯法。明显体现在“三该三不”上：一是该罚不罚。比如年的吉林银都夜总会火灾，年的深圳致丽玩具厂火灾，公安消防机构发出整改通知达次之多，但始终未采取执法处罚行为，最终造成在这几起火灾事故中的失职。二是该发不发。对一些明显存在事故隐患的单位，有些消防执法人员视而不见，明明知道隐患存在却睁只眼闭只眼，该发整改通知书的不发、该发重大隐患整改通知书的发个口头通知等等。三是该管不管。对一些就在眼皮底下的消防违法违规现象视若不见，或碍于人情，碍于关系，该重罚的轻罚，该轻罚的不罚等。三、 消防监督行政执法存在问题的原因分析从上述存在问题的成因看，有各种各样的因素。细化来说，主要有以下几个方面：一是现行消防工作体制造成执法上的先天不足。有人喻称公安消防机构象“豆芽菜”，寓意为头重脚轻，尽管这几年喊了不少“大消防”、“大检查”、“大宣传”但“大”起来的甚少，准确点说“大”起来的效果甚少，就是有点效果，其真实性又有多少？其失真度又有多少？谁也没有仗量过，谁也无法仗量，光喊“狼”来了，结果“狼”来和“狼”没来都一样，都一样困惑。这是其一；其二是公安消防机构现行体制是现役体制，地方工作，公安业务。兵不兵、民不民、警不警“三不象“，省市（地）两级机关设司令部（办）、政治部（处）、后勤部（处）、防火监督部（处），按其功能实为三块：防火、灭火、保障，防火俗称为消防执法队伍，评测其工作方式、质量、标准尽管做了不少工作，但面对社会主义市场经济的发展，其困扰和困惑难以乐观，灭火更是难以评判，甚至无法评判灭火质量的高低，成败，自己评判自己，自己给自己打分，有时自圆其说；有时自欺其人。其三，就其安全而言，含义非常广泛，涉及社会方方面面、各行各业、千家万户。有消防安全，交通安全，生产安全，生活安全等数不胜数，各有体系，各有侧重，造成机构设置重复多，人员编制重叠多，设备购置浪费多，单就消防部队内部而言，就有以防火、灭火为中心，搞防火的不甚了解掌握灭火，搞灭火的对防火知之甚少。二是消防执法人员素质的参差不齐造成消防执法效率的减弱。从基层消防工作领导层看，过多的精力被无形地牵扯到应付日常各种行政事务和具体的工作过程中，长此以往导致领导层没有精力，无法主动地从决策层面的角度看待消防执法系统，使消防执法运行面貌始终停留在一个被动的、应付性的状态上；从基层消防具体执法人员看，由于消防现役人员本身就没有形成一个科学选拔、优胜劣汰的人才进出机制，消防现役执法人员都来自服兵役人员，离真正的执法者的素质有较大的差距，优秀的消防执法人员不多，大多数执法者都处在自我摸索提高，甚至和普通大众没什么两样的程度，执法者缺少必要的专业性和权威性，导致执法效率的低下。三是缺乏直接有效的监督机制是出现消防执法犯法违纪的动因。随着近年来经济的快速发展，消防工作作为现代经济良性运作不可欠缺的环节之一，受到全社会愈来愈多的重视，消防执法管理的范围和纵深程度也随之增大，特别是近几年来基层消防机构拥有较大的权力，加上群众的法律意识水平还普遍较低，消防执法系统内外缺少一种行之有效的监督机制对消防执法进行制约，客观上纵容了一部分基层执法人员为了自己利益铤而走险，以身试法，违法乱纪，搞权钱交易，导致执法腐败。四是市场经济趋利避害的利益法则影响了消防执法者的执法行为。由于市场经济转型时期体制的不完善，各种利益的重新分配调整对消防执法人员带来较大的冲击，社会贫富差距悬殊现象，造成部分消防执法人员心理失衡，拜金主义、享乐主义、自我主义等腐朽思想乘虚而入，以权谋私、权钱交易、权力商品化在消防执法中也应运而生，也有一些执法人员面对执法中遇到的强权现象和利益诱惑无法自拔，为保乌纱，为了蝇头小利，为了人情面子丧失了执法威严。四、进一步加强新形势下的消防监督行政执法进一步强化公安消防行政执法，其核心是以“制度化、法制化、科学化、社会化”为中心的“四化建设”。 一是制度化。首先要严格办事程序。在机关内部，应该制定规范化的办事程序，应向群众公开的要坚持公开。在消防监督检查过程中，必须按照规定，及时、正确地下发有关法律文书，做到严格按照程序办事。其次要明确执法工作制度。理顺各级公安消防机构之间的关系，完善执法工作制度。要明确划分上下级公安消防机构的职责、权限，避免扯皮、推诿现象发生；理顺内部各部门分工，做好相互配合，推进监督部门工作顺利开展。再次要完善内部管理制度。特别是要完善行政复议制度、火灾隐患的复查认定制度、火灾原因及火灾事故责任认定（鉴定）制度以及建筑工程消防设计审核、验收及其复审（复验）制度等。再是要加强财务审核制度。公安消防行政执法部门的隐性收入，暴露出一些不当得利和超出法律范围内的收支情况。加强财务制度，对消防行政执法中出现的违法问题能从一定程度上有所遏制。最后要健全群众监督评议制度。要动员人民群众积极参与到消防工作中来，邀请有经验、知法懂法的消防监督员和听证员，听取他们的建议和意见，对工作足之处及时纠正。做好群众来访接待工作，设立专门的接待室和接待员及时答复和回答群众所提出的有关问题。对于群众的检举电话、检举信，要逐条分类登记，按正常公文形式呈报首长批阅，同时及时予以答复。 二是法制化。一要落实执法过错责任追究制。依据消防法、地方性法规、条例、制度，订立相应的责任追究制度，并可结合本单位的实际，对于具体的负责人，承办人等的执法过错予以相应的行政处分，促进执法人员行政执法公正、公平性，改变长期以来形成的个人出了问题，组织去做弥补工作，下级出了问题，上级去做弥补工作。板子打不到具体人身上的不良工作风气，要明确各类人员的职责和标准，要赏罚分明，督促各级各类人员尽职尽责。责任追究制度不应只流于形式，而应常抓不懈，出现一个问题，就要立即解决一个问题，否则，就难以起到警示教育的目的。二要建立健全干部考核制度。严格按照三大条令和部队管理的一系列具体规章制度，严格考核制度。对干部的晋升、任免、奖惩等工作制度严格的量化标准，与消防监督执法工作挂钩，加强对执法中不依法办事的人员的惩戒力度。三要建立法制信息反馈制度。及时向有关立法部门反馈新的信息，以便进一步完善消防法律法规。广大的消防监督干部始终处于消防工作的最前沿，最了解消防的最新动态，也有义务、有权利向有关机关提出新的历史形势下的消防工作面临的问题，以便于立法机关、政府部门及时制定相关的法律、法规、政策，为消防执法提供更加充分的法律依据。四要提高全民法律意识。我国的消防工作原则是坚持专门机关与群众相结合。要真正能使群众和公安消防执法部门配合起来，就要加强消防法律、法规知识的宣传，强化全民的法律意识，依法治火。 三是科学化。走向科学化道路，必须是以人和物为核心的工作。首先要加强对干部的消防法规、消防知识的培训。在实践中发现，许多不能公正、公平、依法执法的消防监督干部是因为个人业务水平低，不能正确地理解和贯彻消防法律、法规，在具体的执法实践中随意性很大，提高消防监督干部的执法水平迫在眉睫。其次，要加强科技知识培训。正确地执法，仅有消防和法律方面的知识是远不能适应时代发展要求的。在新时期下，要求消防执法人员也要掌握一定的先进的科学技术，包括网络技术、计算机技术、建筑设计、灭火等各种技术。以更加的胜任消防行政执法工作。再次要掌握执法的技巧。消防执法既不讲究苦干、蛮干，也不讲究硬干，而是要学会刚柔并济，把原则性和灵活性结合起来。 四是社会化。在新的历史时期，消防工作应该坚持为社会提供服务的方向，把监督与服务融为一体。对于检查中发现的重大火灾隐患，及时地指导其在完善防范措施的基础上，帮助其限期整改，而不能简单地下一纸法律文书了事。对一些基础设施差，消防设施不合理的私营企业，大的集贸市场等，应督促有关部门予以帮助和扶持其加以改正。 另外要引入中介机构，深化消防监督工作改革。总的思路是发挥职能部门宏观管理的优势，借助社会各方面的专业技术优势，主要是要大力发展社会中介组织，由中介组织来承担某些事务性技术强的工作，为公安消防机构