河北省农村基本公共服务体系建设提纲.doc

河北省农村基本公共服务体系建设贾志刚十七届五中全会强调，加强社会建设，建立健全基本公共服务体系。基本公共服务体系建设的重点和难点在农村，分享基本而有保障的公共服务已成为广大农民最迫切的期盼。基本公共服务体系是我省十二五时期的一项重要内容，体现了我省进入“发展型”社会新阶段的必然要求。一、基本公共服务的内涵（一）公共产品理论理论界关于公共产品的界定主要有：萨缪尔森认为：“每一个人对这种物品的消费并不会导致任何其它人消费的减少。”弗里德曼认为：“它一旦被生产出来，生产者就无法决定谁来得到它。”斯蒂格利茨认为：“公共产品是这样一类物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长，而要排除任何个人对它的分享却要花费巨大成本。”综合上述观点，所谓公共产品，是指在消费活动中不具有排他性、能同时被多个人共同消费的产品。（二）基本公共服务的内容基本公共服务，是指一定经济社会条件下，为了保障全体公民最基本的人权，全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务，是诸多公共服务中具有保障性质和平等色彩的服务类型。基本公共服务是以保障公民基本人权为主要目的、以均等化为主要特征、以公共资源为主要支撑的公共服务，具有无差别、均等化的特点，是一个很好的促进社会和谐的平衡机制，是促进社会公平的有效手段。从保障与改善民生的角度，基本公共服务包括以下四大领域：1基本生存服务。包括就业服务、社会保障、社会福利和社会救助，主要目标是保障公民的生存权。2公众发展服务。包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育，主要目标是保障公民的发展权。3基本环境服务。包括居住服务、公共交通、公共通信、公用设施和环境保护，主要目标是保障公民起码的日常生活和自由。4公共安全服务。包括食品药品安全、消费安全、社会治安和国防安全等领域，主要目标是保障公民的生命财产安全。二、我省农村基本公共服务现状、问题及原因（一）现状与问题“十一五”以来，我省以基本公共服务均等化为目标，高度重视发展基本公共服务事业，积极调整财政支出结构，把更多财政资金投向公共服务领域，向农村、欠发达地区、低收入人群倾斜，大幅增加基础教育、基本医疗、公共卫生、公共就业服务、基本社会保障和基本住房保障等方面的投入，取得了明显成效。仅2010年，全省财政支出中用于教育支出503.4亿，医疗卫生支出224.9亿，社会保障与就业支出358.2亿，文化体育传媒支出36.3亿，环境保护支出112.6亿，农林水务支出300.5亿，住房保障支出51.6亿，公共安全174.5亿，极大地改变了农村地区、欠发达地区社会事业发展滞后、公共需求得不到满足的状况，基本公共服务均等化程度不断提高。但从总体看，我省农村基本公共服务短缺的问题尚未在制度上得到根本解决，广大农民在义务教育、公共医疗、社会保障等方面的基本需求没有得到有效满足。农村基本公共服务的短缺，直接制约了农民综合素质的提高，使其基本生活和长远发展均受到严重影响。存在的主要问题是：1服务供给总量不足，质量不高。一方面，由于历史欠账较多，农村基础设施投入不足，农村居民的生产、生活条件改善缓慢。2009年农村居住质量指数为37.4%，低于同期全国平均水平9.7个百分点。使用液化气、沼气的农户只占10.5%，使用卫生厕所的农户也只有2.7%。室外道路状况不容乐观，出行难的问题也不同程度的存在。另一方面，改革开放30多年来，河北省农村各项社会事业进步明显滞后于经济的发展，有相当一部分农民不同程度地存在着养老难、看病难，农村社会保障水平远远落后于城市。农村公共服务供给总量不足、质量不高的问题十分突出。2参与主体单一，市场化程度低。一方面，河北省现有农村公共服务体系基本承袭了计划经济时期的模式，政府主要是运用自身的公共权力对社会实施行政管制，公共服务职能薄弱，而且政府是公共服务单一供给主体，由于人力、财力的限制，必然导致公共服务在供给过程中的缺位。另一方面，随着农村经济市场化程度的提高，非营利性农村社会服务组织蓬勃发展，部分公共服务完全可以由他们来承担，如农技推广、农产品信息传递等。但是，由于思想守旧、体制僵化，很多农村公共服务政府提供不了，又不明确放手让市场和社会来解决。这在一定程度上抑制了社会潜在的供给能力，一方面导致农村公共服务提供主体单一，政府力不从心；另一方面，部分具有竞争性的公共服务缺乏市场竞争，效率和服务质量低。只有明确政府和非营利性组织的功能边界，界定好介于纯公共产品与纯私人产品之间的“准公共产品”、介于政府服务和市场服务之间的“准公共服务”，非营利性农村服务组织在农村公共服务供给中可起到事半功倍的作用。3财政支出结构不合理，资金使用效率不高。近些年，河北省虽然加大了对农村公共服务资金的投入力度，但总体来说，无论是总量还是增速上都明显低于城镇，而且由于财政支出结构不合理、资金使用效率不高，农村公共服务供给不足的状况仍然没有大的改观。主要表现为：由于现有财政体制尚未理顺，省级财权基本上集中在省市级财政手中，财政资金是沿着“金字塔”型的政府组织从“塔顶”流向“塔基”及其周边地区广大的农村，资金挪用、截留现象时有发生，导致农村公共服务资金难以到位甚至到不了位。由于高度分散的财政管理制度仍然存在，以及旧体制形成的条块分割管理体制，财力使用分散的状况没有得到根本的改变。如一些农业、林业、水利等部门的资金代帽下达到乡村具体项目，不能集中起来分期分批解决一些重大农业基础设施和大型项目，未能彻底解决一些制约当地农业农村经济发展和影响农民生产生活的重要公共服务项目。近年来，各级财政通过建立部门预算制度和加强预算外资金管理，使财政资金分割和政府性资金使用分散的现象得到了一定程度的改善，但转移支付规模有限、不透明、缺乏规范、缺乏制度保障等现象仍然存在，这将进一步加剧农村基层财政状况的恶化，制约着农村地区公共服务水平的提升。政府投入的分配不公。不仅城乡之间、地区之间分配不公，即使是同一地区，在不同项目、不同对象之间也存在分配不公的现象。由于分配权掌握在党政主要负责人手里，他们的个人好恶、投资对象与政绩之间的关系等多种因素都能改变资金投入的先后顺序，致使有限的资金投入在分配空间和分配层次上呈现明显的不公。4管理型供给突出，无法反映真实的需求意愿。目前农村的公共服务供给，就政府供给而言，大都是由各级政府及其职能部门“自上而下”决策和进行，很少考虑“消费者”的偏好与实际需求，“消费者”的消费选择权很少得到必要的尊重，完全是被动的“消费者”。调查显示，在农村公共服务的提供中，政策的制定和执行是“上头说了算”，由于缺乏沟通机制，农民和政府连形式上的沟通几乎都没有，公共服务完全被公共管理取代。农村税费改革后，虽然按照规定农民可以对一些村级公共服务实行“一事一议”，但这只适用于一些临时的或受益面较小的公共服务项目，在大量的农村公共服务供给中，农民很难有机会直接表达自己的需求意愿。同时，为了追求政绩，乡（镇）政府所追求的目标与农民的需求并不总是完全一致，在很多时候乡（镇）政府的目标取代了农民需求，这进一步加剧了农村公共服务供给结构的失调，造成农民急需的公共服务严重短缺。（二）原因剖析1自然环境因素。农村地域宽广，居住人口分散，公共品的提供与使用往往存在着成本收益不对称的现象。2投入不足，形成了大量欠账。由于城乡分割的“二元体制”，政府提供的公共服务集中于城市，广大农村得到的很少，对农村和农民的利益保障缺乏足够的重视，在农村地区，向农民提供基本公共产品也缺少的法律与制度保障。3政府转型滞后，农村公共服务职能缺位。4缺乏必要的经费保障机制，农村公共服务体系运转困难。这也是农村公共服务机构普遍出现队伍涣散、人员素质下降、服务质量下降、与民争利的主要原因之一。5事权与财权不统一，层政府公共服务能力弱。6农村公共服务提供的主体单一，市场化程度低。7农民对公共服务需求缺乏表达机制，农村公共服务供给与需求错位。三、我省农村基本公共服务体系建设的制度安排（一）加快发展战略转型，彻底打破“二元政策”的桎梏尽快摆脱旧有“二元政策”思维的惯性束缚，把战略转型落实到具体的发展规划、政策以及行动上，打破城乡分治的二元结构，打破公共产品供给的城乡差别制度，为农民提供基本而有保障的公共产品。（二）加快农村基础设施建设，构建农村公共服务的平台加快农村基础设施建设，既是优化了农村硬件环境，也为提升农村公共服务水平创建了平台。1要政府主导，拓展融资渠道，建立多元化农村基础设施投融资机制。2规划先行，遵照需求，明确农村基础设施建设重点和发展顺序。3加强管护，提高投资效益，完善农村基础设施经营管理体制。（三）建立健全权责统一职责分明的服务机制1明确各级政府的职责。按照农村公共服务产品自身的特征，建立一个合理的分工机制。具体而言，中央政府负责均衡全国公共服务供给差距，承担为全国居民提供水平大致相当的公共服务的责任；省、市级政府，负责区域性农村公共产品供给责任，并负责跨区域横向转移支付责任；县乡政府以其本级财力和接受上级转移财力负责辖区内公共服务提供责任。村民自治组织在自治范围内承担农村社区所需公益事业发展的法定责任。2要处理好政府与市场职责的关系问题。按有限政府原则，划分政府与市场在农村公共服务提供方面的权责。农村公共服务大部分属于准公共产品，政府没有必要、也没有能力大包大揽，应该“有所为，有所不为”，侧重于市场不能提供或无效率的项目，而把适宜市场提供的项目交给市场解决。（四）建立农村公共服务体系财力保障机制1理顺农村公共服务的事权与财权关系，明确各级政府应该承担的事权范围与责任。2要规范和完善转移支付制度。3完善分税制，逐步提高基层政府的自主财力。（五）规范公共服务机构，推动农村公共服务体系建设1按照提供农村公共服务产品的性质，明确区分服务机构的性质。属于纯公益性质并且基本没有收入来源的机构，政府要全额拨款、保证经费；属于公益性质而有部分收入来源的机构，政府要补齐差额部分，并且在能够区分公益性和营利性的项目间进行单独核算，实行分类管理；属于公益性质但适合于市场化经营管理的机构，要逐步推向市场，但政府在一定时期内还应进行必要的扶持和鼓励。2针对农村公共服务次优规模的特征，农村公共服务机构设置宜粗不宜细，要对性质类似的机构进行合并。3严把“进人关”，实行从业资格认证制度并加大培训力度，提高服务队伍的整体素质。（六）建立城乡统一的保障制度1继续加大扶持力度，促进农村义务教育均衡发展。2加快建立新型农村合作医疗制度。3探索建立符合农村特点的养老保障制度。4完善农村最低生活保障制度。（七）发展多元化农村文化服务体系1加快农村公益性文化服务