国外政府购买社会组织服务的经验与启示.doc

国外政府购买社会组织服务的经验与启示 摘 要：国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见出台一年来，全国各地政府纷纷加快推进和规范购买公共服务的过程，一方面公众可以享受到更优质更便捷的公共服务，另一方面社会组织迎来了更大的发展空间。国外政府向社会组织购买服务起步早，实践丰富，在扶持引导社会组织发展、规范政府购买社会组织服务等方面有一些通行做法和经验，对推进我国政府购买社会组织服务有一定的启示和借鉴。 关键词：政府购买；社会组织；服务 中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）02-0040-03 社会组织通常指政府组织和市场组织之外的一切志愿团体、社会中介组织和民间协会的集合，有时被称为非营利组织、第三部门等。如今，政府向社会组织购买公共服务的模式已经成为全球范围内公共管理创新的趋势，并成为发达国家向公众提供公共服务的主要方式之一。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力建设，建设服务型政府和法治政府。通过加快推进政府购买社会组织服务，让社会组织壮大起来，对政府形成倒逼作用，理顺政社关系，推动政府向社会还权，更有利于集中精力做好政府应做的事情。因此，分析发达国家向社会组织购买公共服务的基本做法和经验，为进一步推进和完善我国政府购买社会组织服务提供有价值借鉴和启示，具有重要意义。 一、发达国家政府购买社会组织服务的基本做法 （一）美国政府购买社会组织服务的基本做法 1.制定健全的法律体系。美国是最早实行政府购买公共服务的国家之一，关于政府采购的法律体系相当完善。美国国会以联邦政府采办法案和联邦政府采购条例作为政府采购的核心，其所规定的采购政策和标准都非常严格。 2.出台多种优惠、激励政策。实施报酬与绩效紧密挂钩的激励机制以鼓励社会组织踊跃参与提供公共服务，并且不断提高服务质量。另外，政府在采购时会优先照顾少数民族、妇女等设立的组织，通过优惠政策吸引他们参与到采购中来。 3.在多个领域开展购买。美国地方政府购买公共服务的领域非常广泛。除基础建设领域外，还包括养老、就业、教育等民生方面的公共服务，数据处理、咨询服务等信息服务业，垃圾收集、路灯维修、街道维护等各个方面。 4.以合同出租为主要形式。合同出租是政府制定要购买公共服务的标准，由社会组织负责提供，政府与其签订供给合同并依据合同内容对其活动进行监管。美国联邦政府的办公设施、城市道路、学校等大都是以合同出租的方式购买的。美国政府还通过特许、招标等公私合作的方式，让私营部门参与或提供公共服务。 5.坚持透明公平的商业化运作模式。美国政府购买服务过程中始终坚持商业化的运作模式，特别重视透明和公平。美国政府可以与不同的社会组织签订不同内容的合约，促使签约的各个社会组织进行激烈但公平的竞争，最后政府从中选出最适合的组织。 6.实施严格的政府财政预算。美国政府对购买公共服务进行严格的财政预算，每笔经费都有详细的预算。一般情况下，如果采购部门没有预算就不允许进行采购，并且严禁挪用采购预算金。 7.购买过程进行信息化管理。美国总务管理局为政府购买提供良好的信息平台。美国总务管理局在采购信息系统发布有关政府购买公共服务的公告，社会组织和企业则将自己的信息输入数据库并注册会员，这样政府和社会组织能够随时了解到相关信息。 （二）英国政府购买社会组织服务的基本做法 1.重视立法和政策制定。英国政府购买社会组织服务过程中，一直重视相关法律和政策的制定，出台了很多规范政府购买社会组织服务的法律法规和政策措施，以便更好地发挥政府和社会组织在提供公共服务过程中的作用。 2.通过竞争确保服务质量。英国政府在购买公共服务过程中引入竞争机制，强制实行非垄断化，并极力推动公共部门与私营部门之间以及公共部门之间的竞争。对于像基础设施建设这样成本高、风险大的领域，英国政府通过立法的形式要求在指定的领域必须实行公共部门与私营部门的公开竞标或合同出租。 3.根据购买内容制定不同合同。英国政府部门采购都是采用合同制。由于社会组织提供的公共服务具有不同性质，所以购买合同会存在很多样式。在签订合同时，政府会根据社会组织所提供的服务内容，制定与之相匹配的合同。 4.建立完善的绩效评估机制。英国政府在购买社会组织服务过程中建立了完善的绩效评估机制。英国政府在各部门开展能力建设，确保每个部门的人员都能明确自己在政府购买社会组织服务中所应承担的责任。中央和地方政府每年都要发布“公共服务协议”，明确政府部门自身的服务目的及对象，增强政府的责任感和服务能力。 5.听取社会各界的意见建议。英国政府推行购买社会组织服务的过程中，非常重视调动社会各界的积极性，鼓励各方参与其中。在购买过程中，不断听取社会各界的意见，对政府购买社会组织服务中所存在的问题加以修订和改正。 （三）日本政府购买社会组织服务的基本做法 1.坚持立法为先的原则。日本政府开展购买社会组织服务的时间虽短，但取得了显著成效，关键在于始终坚持立法为先的原则。日本政府在推行政府购买社会组织服务之前，就已经把可能出现的情况和问题进行了归纳总结，制定了相对完善的法律体系，为政府购买公共服务提供了法律保障。 2.注重政策的连续性。20世纪90年代，日本政府在规制改革的基础上开始购买社会组织服务。日本政府内阁虽然几经更换，但每届政府都会在总结上届的问题和经验后，进一步完善政府购买社会组织服务的各项政策制度，保证其持续顺利的推进。 3.遵循公平、公开、透明的原则。日本是签订WTO政府采购协议的国家之一。日本政府一直以来都是采用招标模式来进行购买服务。在政府购买社会组织服务的过程中必须遵守公平、公开、透明等原则，任何社会组织不享有特权。 4.灵活运用三种招标形式。日本政府购买公共服务时有三种招标形式。一是公开招标，适用于高于十万日元的服务购买。二是选择招标，购买部门公告说明要求投标人的条件，筛选后符合条件的一部分社会组织进入到竞标中。三是单独招标，就是政府直接指定社会组织。原则上，社会组织要想参加公开性或选择性投标，必须要有当地政府购买服务部门的资格认证。 5.发挥政府与社会的合力。日本在向社会组织购买服务过程中非常重视发挥政府与社会的合力。一方面，日本对政府购买社会组织服务的指导机关是官民竞争监理委员会。其主要成员是来自民间的私营企业家和经济学家等。另一方面，在政府购买社会组织服务时，要在相应的地方进行公告，方便公开收集群众意见并根据意见及时调整购买活动。 二、国外政府购买社会组织服务的主要经验 （一）根据市场和社会的成熟度确定购买模式 根据各国政治、经济、文化等特点，国外发达国家购买社会组织服务的模式大致可分为两种类型：一是以英、美为代表的盎格鲁撒克逊模式，倡导市场竞争和坚持公共服务的市场化导向，鼓励社会参与公共服务提供，使公共服务供给更高效灵活。二是以法、德为代表的大陆欧洲模式，坚持有限市场化导向，只在部分公共服务领域引入市场竞争，采取购买的方式提供。由此可以看出，国外政府购买社会组织服务的不同模式本质上取决于市场和社会的成熟度。政府购买公共服务是新公共管理运动的直接产物，其核心就是把市场竞争机制引入政府实践，以达到提高服务质量和降低服务成本的预期。市场越开放，市场机制越完善，社会组织越成熟，且基本独立于政府，社会组织提供公共服务的参与度越高，提供公共服务的范围和质量越高，政府购买过程的竞争性和市场化就越充分。反之亦然。 （二）以价值判断和服务特性来划分购买范围 对政府购买公共服务的范围，学术界看法各异。最极端的观点是所有公共服务都可以外包。但更普遍的观念是，能否外包应该有一定的判断标准，并非所有的服务都适合外包。比如：相对于政府核心职能，一般性公共服务职能更适合购买；以公共服务的可描述性、监督的难易度、服务质量的量化衡量度及竞争程度等为标准判断是否适合购买等等。纵观各国实践，政府向社会组织购买公共服务的范围通常可以从价值判断和服务特性这个方面来界定。通常，政府向社会组织购买的公共服务主要是那些需要更多的责任感、需要更多个性化和志愿服务、无利可图或只产生微利的服务，大多集中于环保、卫生、教育、扶贫助弱及社区服务建设等公益领域。 （三）灵活运用多种购买方式 根据竞争程度的不同，合同制可以分为竞争式招标购买、有限竞争协商购买和定向购买等几种的情形。发达国家倡导社会组织参与提供公共服务，鼓励其与公共部门之间的竞争，因而普遍采用竞争式招标购买，取得了良好的效果。对于一些特定的公共服务项目，政府则向指定的供应机构进行定向购买。补助制是由政府拿出财政资金补贴给服务提供者，以税收优惠、低息贷款、租借场地等方式资助社会组织提供服务。凭单制是政府将财政资金直接补贴给消费者，围绕特定公共物品或服务发放消费券、食品券等，由消费者自主选择可以接收凭单的服务提供者。社会效益债券，也称作基于绩效给付的债券，是指向外部投资者筹资，资助社会项目，项目成功后投资人可获得回报。社会效益债券首次推行是在英国。发达国家政府运用多种政策工具向社会组织购买服务，有效降低了服务供给的成本，提高了服务效率，改善了服务质量。当然，取得这样的效果，也离不开对政府向社会组织购买服务的有效监管。从实际情况来看，各国通过登记、税收、预算、审计、绩效评估、司法等多种方式形成依法监管的合力。 三、国外政府购买社会组织服务的启示 发达国家公共服务改革的成果为世界各国政府改革和创新提供了有益的借鉴与启示。对正处于全面深化改革进程的中国政府来说，借鉴西方国家成功经验，有效改善和提高公共服务质量和效率，促进政府职能转变，建设服务型政府，具有重要的意义。 （一）健全法律制度体系 当前，我国政府向社会组织购买公共服务呈现零星推进状态，大多数服务领域和地区进程缓慢，并且存在诸多不规范现象或隐患。另外，我国政府购买公共服务活动的主要依据是政府采购法，然而该法侧重规范政府购买货物、工程项目等内容。只有加强政府购买社会组织公共服务的法制保障，才能提高购买服务的规范化程度并确保购买服务的效果。健全完备的法律制度，是推进政府购买公共服务的坚实保障。随着购买公共服务的日益推进，政府须尽快出台全面、系统的法律法规，或者在现有基础上完善制度规范，明确规定购买主体与客体及二者关系、购买内容与范围、购买方式及限定条件、购买效果评价标准以及购买行为发生后的救济途径等，方能保证购买过程的规范与结果的良好。 （二）培育引导社会组织 2013年5月13日，李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上指出：凡适合市场、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担，政府办事不养人、不养机构。这样既能加快解决公共服务产品短缺问题，又能形成公共服务发展新机制，对企业、老百姓和政府，都是“惠而不费”的好事。社会组织发展成熟与否直接关系到公共服务质量和效率的高低。我国的社会组织存在数量较少、专业化程度不高的现状，尚难以承接更多的公共服务。为改变这种状况，政府一方面加快减少对社会组织的行政性干预，增强其独立性，逐步让渡一些公共服务职能由社会组织承担；另一方面通过贷款、税收、人才、场地等多种优惠措施大力扶持社会组织发展，不断壮大社会组织的数量和质量。同时，政府要继续保持对社会组织的规范和引导，促进其健康发展，对公共服务供给的合法性、有效性等进行监管，使社会组织演变成政府的“另一只手”。 （三）建立规范的购买程序 首先，必须确定目前公共服务的供需情况。公众所需要的公共服务与政府所购买的服务内容之间存在认识上的模糊与执行中的偏差，这将是影响我国政府向社会组织购买公共服务发展的重要因素。政府应广开渠道，全方位、多方面收集社会和群众关于公共服务需求的信息，切实了解社会需求，明确公共服务的范围和水平，从而确定需要向社会组织购买的公共服务项目、数量和质量。 其次，政府向社会组织购买公共服务的过程必须严格规范。政府应当遵循公开、公平、竞争、择优的原则，通过多种渠道向社会公开进行招标，严格审查，平等竞争，择优购买。制定购买的价格标准时，除考虑当地的财政能力、物价水平、居民收入水平等因素外，还应适当维护公共服务供给者的利益。必须提高采购资金预算透明度，并制定相关的管理办法，规范政府购买行为，避免暗箱操作或权力寻租。 （四）提高数字化水平 对于政府购买社会组织公共服务的过程进行数字化管理，追求高效优质的服务。首先，从市场信息库、用户信息库、合同数据库等逐步建立起政府购买的相关数据库，提高信息化水平。科学、权威的数据库，能够及时、全面、准确地反映各方面的变化情况，为政府购买服务提供科学依据。其次，提高政府购买服务的电子化水平。有步骤地推行网上招标、投标、评标、竞价等电子化购买方式，积极探索预算、购买、支付、统计等系统的有机整合，构建便捷、高效、优质的数字化政府购买公共服务。 （五）完善评估监督机制 在经济利益驱使、制度存在漏洞等情形下，购买过程很容易出现权力寻租甚至腐败问题。因此，建立全方位、全过程的评估监督机制，杜绝监管空白和例外，意义重大。 首先，建立从政府部门、服务对象、社会公众角度建立全方位监督评价机制，使整个购买过程都处在监督范围之内，力争做到公正、公开、透明。其次，建立从政府向社会组织购买服务的各个环节以及社会